劉興海

（湖北省水利廳，430071，武漢）

河道非法采砂暴力抗法成因及防治
——湖北省案例分析

劉興海

（湖北省水利廳，430071，武漢）

河道非法采砂；暴力抗法；成因；防治；湖北

一、河道非法采砂暴力抗法的方式及危害

習(xí)近平總書記在推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上指出，“要把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)?！遍L(zhǎng)江河道采砂管理是修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境的重要基礎(chǔ)性工作。但近年來，部分地方河道非法采砂暴力抗法事件不時(shí)抬頭，不但影響了河勢(shì)穩(wěn)定、防洪安全和通航安全，而且影響了和諧社會(huì)、法治中國(guó)和美麗中國(guó)建設(shè)。經(jīng)調(diào)研，2013年以來，僅湖北全省就有7例河道非法采砂暴力抗法事件，這些事件影響惡劣。

1.河道非法采砂暴力抗法案例

2015年7月26日，宜昌市枝江水利局在河道采砂執(zhí)法過程中，違法當(dāng)事人拒不配合調(diào)查，威脅執(zhí)法人員，并使用鋼管、菜刀等兇器進(jìn)行攻擊，導(dǎo)致一名執(zhí)法人員身體多處受傷。

2.河道非法采砂暴力抗法的方式

河道非法采砂的群體、地點(diǎn)比較特殊，其暴力抗法的方式也比較特殊。根據(jù)非法采砂的規(guī)模大小和是否具有組織性，河道非法采砂暴力抗法方式有所不同。對(duì)于小型采砂船舶的零星偷采，抗法人員暴力抗法的主要方式為與執(zhí)法人員故意糾纏，借機(jī)拽搶照相機(jī)、執(zhí)法儀等取證器材，并假裝摔倒受傷，試圖轉(zhuǎn)移案情焦點(diǎn)；或不顧自身安全跳入河中，以生命威脅執(zhí)法人員登船或扣押船舶；女性違法當(dāng)事人當(dāng)眾脫衣，試圖迫使執(zhí)法人員回避，然后其他當(dāng)事人借機(jī)開船逃離現(xiàn)場(chǎng)。由于大型采砂船規(guī)模性偷采的違法人數(shù)較多，且人員成分復(fù)雜，暴力抗法的方式主要為抗法人員強(qiáng)行扣留取證、通信等設(shè)備，打砸執(zhí)法車、執(zhí)法艇，甚至利用船舶強(qiáng)行拖離執(zhí)法艇；對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行毆打、威脅，放出狼狗進(jìn)行恐嚇，使用管制器械進(jìn)行人身傷害，甚至非法限制執(zhí)法人員人身自由。

3.河道非法采砂暴力抗法的危害

首先，危及人身安全。由于河道非法采砂暴力抗法的方式比較極端，加之水上環(huán)境復(fù)雜，公眾難以發(fā)現(xiàn)，執(zhí)法人員的人身安全隨時(shí)可能受到威脅。其次，影響執(zhí)法開展。河道非法采砂抗法分子通過各種手段和方式與執(zhí)法人員進(jìn)行對(duì)抗，嚴(yán)重干擾、阻撓執(zhí)法工作，會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法工作中斷或不能進(jìn)行。長(zhǎng)此以往，將會(huì)挫傷執(zhí)法人員士氣，削弱河道采砂執(zhí)法威信，影響管理成效。再次，破壞社會(huì)穩(wěn)定。砂霸集團(tuán)帶有黑惡性質(zhì)的暴力抗法，是對(duì)法律尊嚴(yán)的踐踏和對(duì)社會(huì)公平正義的挑戰(zhàn)，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境和社會(huì)穩(wěn)定，具有很強(qiáng)的社會(huì)危害性。

二、河道非法采砂暴力抗法的成因

1.河砂供需不平衡，違法牟利

近年，湖北正在推進(jìn)新一輪長(zhǎng)江開發(fā)開放，承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，一大批工業(yè)園區(qū)、高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施和城鎮(zhèn)化工程建設(shè)如火如荼，對(duì)河道砂石需求量較大。但是，上游來砂量嚴(yán)重銳減，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足市場(chǎng)需求，導(dǎo)致河道砂石供需矛盾十分尖銳。一些違法人員將眼光瞄準(zhǔn)河道非法采砂以攫取利益。以1艘裝有2臺(tái)500 kW采砂機(jī)具的采砂船舶為例，一小時(shí)可采砂1 000 t，水上直接銷售單價(jià)15元/t，扣除生產(chǎn)成本4～5元/t，所得利潤(rùn)約10元/t，即每小時(shí)可獲凈利萬元，如果1天生產(chǎn)15小時(shí)就可獲利15萬元，利潤(rùn)達(dá)200%～300%。在市場(chǎng)需求和利益驅(qū)動(dòng)下，不法采砂分子無視法律，鋌而走險(xiǎn)，暴力抗法。

二是抓好重點(diǎn)崗位人員廉潔從業(yè)教育。外部項(xiàng)目重點(diǎn)崗位人員手中掌握一定的權(quán)力，容易受到糖衣炮彈的襲擊。要注重源頭防范，在組織項(xiàng)目部關(guān)鍵崗位人員廉政宣誓、廉政承諾、廉政合同簽定等基礎(chǔ)上，還要及時(shí)了解項(xiàng)目管理人員廉政建設(shè)情況，并在外部項(xiàng)目中設(shè)立臨時(shí)紀(jì)檢員和黨風(fēng)廉政監(jiān)督員，定期收集情況，及時(shí)反饋信息。促使項(xiàng)目管理人員時(shí)刻自重自律，經(jīng)得起考驗(yàn)、擋得住誘惑、守得住底線。

2.日常監(jiān)管不到位，砂霸滋生

暴力抗法的重要主體是砂霸集團(tuán)、涉黑涉惡勢(shì)力。這些集團(tuán)勢(shì)力能夠滲透河道采砂領(lǐng)域，一般與當(dāng)?shù)乇O(jiān)管缺失、執(zhí)法環(huán)境寬松有關(guān)。有的地方日常監(jiān)管執(zhí)法不到位，河道非法采砂屢見不鮮，“三無”采砂船舶（無船舶名稱、無船舶證書、無船籍港）四處游弋。在此環(huán)境下，河道非法采砂很容易成規(guī)模、成氣候，給砂霸集團(tuán)、涉黑涉惡勢(shì)力滋生提供了空間。有的地方對(duì)查獲的非法采砂行為不依法處罰，有時(shí)甚至僅僅進(jìn)行簡(jiǎn)單驅(qū)趕，長(zhǎng)此以往，執(zhí)法部門的公信力和權(quán)威性大大降低，河道非法采砂分子變得有恃無恐，甚至敢與執(zhí)法人員對(duì)峙，公然暴力抗法。

3.執(zhí)法不嚴(yán)，黑惡勢(shì)力織網(wǎng)

少數(shù)公務(wù)執(zhí)法人員利欲熏心，經(jīng)不住誘惑，為砂霸集團(tuán)非法取得開采經(jīng)營(yíng)權(quán)提供幫助，甚至以入股或變相入股等形式參與河道非法采砂，與砂霸集團(tuán)沆瀣一氣，成為利益共同體。由于壟斷經(jīng)營(yíng)、開采河砂是長(zhǎng)期行為，砂霸集團(tuán)為了謀求長(zhǎng)期存在，會(huì)編織一張張關(guān)系網(wǎng)，尋找一頂頂保護(hù)傘。在各種關(guān)系網(wǎng)和保護(hù)傘推波助瀾下，砂霸集團(tuán)進(jìn)一步得到發(fā)展鞏固，更加橫行不法。

4.裝備不先進(jìn)，執(zhí)法被動(dòng)低效

武漢市漢南區(qū)“4·12”河道非法采砂暴力抗法事件中，抗法人員共有18人之多，而執(zhí)法人員只有8名，不單執(zhí)法人員與抗法人員相比顯得寡不敵眾，抗法人員劫持執(zhí)法人員乘快艇離去，執(zhí)法艇不能有效實(shí)施追擊，也只能望洋興嘆，執(zhí)法人員缺乏威懾對(duì)方、保護(hù)自身的防護(hù)設(shè)施。據(jù)統(tǒng)計(jì)，湖北省17個(gè)市（州、林區(qū)）和 98個(gè)縣（市、區(qū)），不少地方至今尚無執(zhí)法艇，有的地方甚至執(zhí)法經(jīng)費(fèi)得不到保障，以罰代管、以砂養(yǎng)人，執(zhí)法被動(dòng)可想而知。

5.律法不健全，打擊手段單一

目前，對(duì)河道非法采砂暴力抗法的處罰主要依照刑法設(shè)定的妨害公務(wù)罪進(jìn)行定罪處罰?，F(xiàn)有的刑法沒有設(shè)定非法采砂罪或類似的罪名，雖然有些地方以非法采礦罪、盜竊罪、非法經(jīng)營(yíng)罪等進(jìn)行定罪處罰，但未得到司法界的權(quán)威解釋。對(duì)于一般性河道非法采砂暴力抗法，在尚不構(gòu)成犯罪的情況下，往往按照《治安管理處罰法》等相關(guān)規(guī)定進(jìn)行罰款或拘留，同時(shí)按照《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》等進(jìn)行行政處罰。由于上述處罰偏軟，不能很好地起到教育、警示、震懾當(dāng)事人的作用。

三、河道非法采砂暴力抗法的防治對(duì)策

河道非法采砂暴力抗法性質(zhì)惡劣，危害較大。各級(jí)地方黨委、政府及相關(guān)部門應(yīng)高度重視，堅(jiān)持防治結(jié)合、標(biāo)本兼治，從源頭、過程、事后等各環(huán)節(jié)采取措施，對(duì)癥下藥，堅(jiān)決打擊。

1.完善法律體系，追究非法采砂刑事責(zé)任

當(dāng)前，在河道非法采砂的獲利與違法成本嚴(yán)重倒掛的情況下，迫切需要加大非法采砂處罰力度，引入刑事處罰手段，進(jìn)行定罪處罰，以便更好地警示和震懾河道非法采砂分子，從源頭上減少和遏制暴力抗法事件發(fā)生。在現(xiàn)有法律條件下，適用非法采礦罪面臨涉案價(jià)值鑒定障礙等問題，而非惡性暴力抗法又不易構(gòu)成妨害公務(wù)罪，給非法采砂及暴力抗法入刑帶來了一定困擾。這就要求在立法層面，提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)修訂完善刑法，增設(shè)非法采砂罪罪名；或者提請(qǐng)最高人民法院出臺(tái)司法解釋，同意對(duì)河道非法采砂行為按非法采礦罪或破壞性采礦罪論處。

2.做好日常管理，將暴力抗法遏制在萌芽狀態(tài)

一是從采、運(yùn)、銷各環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)管，壓縮砂霸集團(tuán)的滋生空間。水行政主管部門應(yīng)經(jīng)常開展日常巡查執(zhí)法活動(dòng)，始終保持高壓嚴(yán)打態(tài)勢(shì)，堅(jiān)持抓早抓小，避免非法采砂成規(guī)模、成氣候，將暴力抗法遏制在萌芽狀態(tài)。港航海事部門應(yīng)牽頭開展黑砂場(chǎng)、黑碼頭、黑船舶的專項(xiàng)整治，分別依據(jù)《中華人民共和國(guó)港口法》和《中華人民共和國(guó)內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》等進(jìn)行依法處理，斬?cái)嗪趷簞?shì)力的黑色利益鏈條。二是從供給側(cè)暢通合法開采渠道，減少抗法分子潛在的對(duì)立思想。當(dāng)合法采砂的訴求長(zhǎng)期得不到滿足時(shí)，當(dāng)事人就容易產(chǎn)生對(duì)立思想，成為暴力抗法的潛在因素。為此，河道采砂主管部門在嚴(yán)“堵”非法采砂的同時(shí)，應(yīng)做好必要合理的“疏”，對(duì)符合許可條件的給予許可，為正常合法的河道采砂創(chuàng)造條件，從而引導(dǎo)采砂人員依法申請(qǐng)和開采，減少其潛在的對(duì)立思想。

3.加強(qiáng)部門合作，嚴(yán)厲打擊抗法分子囂張氣焰

建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，各地應(yīng)充分估計(jì)河道采砂執(zhí)法可能遇到暴力抗法的不利情形，充分發(fā)揮公安機(jī)關(guān)可以采取人身強(qiáng)制措施的執(zhí)法優(yōu)勢(shì)，建立水利、公安等部門組成的打擊河道非法采砂及暴力抗法聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合執(zhí)法的常態(tài)化。開展聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，水行政主管部門應(yīng)與公安部門密切配合，聯(lián)合執(zhí)法，形成震懾，讓河道非法采砂分子不敢暴力抗法，確保現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法有序有效進(jìn)行。

4.深入開展反腐，破除砂霸背后關(guān)系網(wǎng)、保護(hù)傘

要按照習(xí)近平總書記提出的“有腐必反，有貪必肅”的要求，深入排查砂霸、黑惡勢(shì)力背后的關(guān)系網(wǎng)、保護(hù)傘，深挖河道非法采砂暴力抗法背后隱藏的腐敗問題，發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，堅(jiān)決清除害群之馬，絕不姑息養(yǎng)奸，做到“打鐵還需自身硬”。要加強(qiáng)對(duì)黨政機(jī)關(guān)公務(wù)人員的監(jiān)督檢查，教育和督促其守紀(jì)律，講規(guī)矩，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)涉及腐敗違法的行為，堅(jiān)決依法依紀(jì)嚴(yán)肅處理，涉嫌犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)處理。 5.文明規(guī)范執(zhí)法，避免執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)發(fā)生矛盾沖突

有些暴力抗法是由于執(zhí)法不文明規(guī)范引發(fā)的。為防止此類暴力抗法事件發(fā)生，執(zhí)法機(jī)關(guān)在嚴(yán)格執(zhí)法的同時(shí)，應(yīng)做到文明執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法，避免發(fā)生沖突。在執(zhí)法理念上，堅(jiān)持以人為本，尊重對(duì)方，不傲慢，不歧視，不使用忌語(yǔ)和諷刺語(yǔ)氣,用文明的執(zhí)法行為糾正不文明行為，用文明的執(zhí)法行為贏得對(duì)方的理解和配合。在執(zhí)法方式上，按程序規(guī)范執(zhí)法，進(jìn)行詢問筆錄、勘驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)、查扣船舶等有理有據(jù)，并隨身配備執(zhí)法儀進(jìn)行全程錄像，切忌野蠻執(zhí)法。在執(zhí)法方法上，既要先聲奪人，保持威嚴(yán)氣勢(shì)，告知對(duì)方違法事實(shí)和法律規(guī)定等，要求停止非法行為,配合查處；又要?jiǎng)側(cè)岵?jì)，耐心勸解當(dāng)事人保持理智,克制沖動(dòng)；還要敏銳機(jī)智，隨機(jī)應(yīng)變，隨時(shí)判斷事態(tài)發(fā)展方向并進(jìn)行控制，防止事態(tài)惡化。

6.夯實(shí)執(zhí)法保障，提高應(yīng)對(duì)暴力抗法能力水平

執(zhí)法保障建設(shè)直接關(guān)系河道采砂執(zhí)法的有效開展和暴力抗法事件的有效應(yīng)對(duì)。隨著風(fēng)沙治理和美麗中國(guó)建設(shè)的不斷推進(jìn)，河道砂石供給將愈來愈少，采砂執(zhí)法任務(wù)將愈來愈重，迫切需要加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)。各地應(yīng)糾正“重建輕管”的思想誤區(qū)，按照“河道采砂管理實(shí)行地方人民政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”的法定要求，加大執(zhí)法能力建設(shè)力度，配齊執(zhí)法人員，配足執(zhí)法裝備，配精防護(hù)設(shè)施，為有效開展河道采砂執(zhí)法、應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的暴力抗法打牢堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。水利部可從河湖管理經(jīng)費(fèi)中提取一定比例資金，專項(xiàng)用于河道采砂執(zhí)法裝備建設(shè)補(bǔ)助。國(guó)務(wù)院法制部門應(yīng)從河道采砂執(zhí)法的特殊環(huán)境和特殊對(duì)象考慮，批準(zhǔn)河道采砂執(zhí)法人員統(tǒng)一著裝，穿戴制式服裝和標(biāo)志，以提高河道采砂執(zhí)法的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。

[1]走生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展之路讓中華民族母親河永葆生機(jī)活力[N].人民日?qǐng)?bào),2008—10—20.

[2]長(zhǎng)江水利委員會(huì).長(zhǎng)江泥沙公報(bào)2014[M].武漢:長(zhǎng)江出版社,2015.

[3]惠恩(英),李其慶.馬克思《資本論》傳[M].北京:中央編譯出版社,2009.

[4]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定 [N].人民日?qǐng)?bào), 2014—10—29.

責(zé)任編輯 楊 軼

TV879

B

1000-1123（2016）12-0047-02

2016-04-13

劉興海，主要從事河道采砂規(guī)劃許可及監(jiān)督執(zhí)法工作。