李 龍

中國(guó)基層自治的研究路徑

李 龍

基層自治；村民自治；居民自治

中國(guó)基層自治研究主要有三種研究路徑，即社會(huì)自發(fā)研究路徑、國(guó)家建構(gòu)研究路徑和基層治理研究路徑。社會(huì)自發(fā)研究路徑建立在社會(huì)中心主義的自發(fā)秩序理論基礎(chǔ)之上，認(rèn)為中國(guó)基層自治的產(chǎn)生和變遷具有自發(fā)性，基層自治應(yīng)以國(guó)家權(quán)力的退出和社會(huì)權(quán)利的擴(kuò)張為導(dǎo)向。國(guó)家建構(gòu)研究路徑建立在國(guó)家中心主義的國(guó)家建設(shè)理論基礎(chǔ)之上，認(rèn)為國(guó)家一開(kāi)始就將基層自治納入中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)進(jìn)程中，并在基層自治變遷進(jìn)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用，未來(lái)基層自治發(fā)展必須要有國(guó)家參與?；鶎又卫硌芯柯窂绞侵卫砝碚摰倪\(yùn)用性研究，它結(jié)合國(guó)家建構(gòu)和社會(huì)自治的合理因素，以治理績(jī)效為導(dǎo)向，將基層自治視為國(guó)家主導(dǎo)和社會(huì)參與的一項(xiàng)系統(tǒng)性工程。

自治的本質(zhì)是分權(quán)，包括國(guó)家向社會(huì)的分權(quán)、政府向市場(chǎng)的分權(quán)、中央向地方的分權(quán)等,相應(yīng)也就有了社會(huì)自治、基層自治(村民自治、社區(qū)自治)、地方自治等概念。在中國(guó)基層自治(主要指農(nóng)村村民自治和城市居民自治)研究中，主要有三種研究路徑，即社會(huì)自發(fā)研究路徑、國(guó)家建構(gòu)研究路徑和基層治理研究路徑，這三種研究路徑的理論基礎(chǔ)分別是自發(fā)秩序理論、國(guó)家建設(shè)理論和治理理論。由于這三種理論產(chǎn)生的背景不相同，經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)也不相同，因而運(yùn)用到中國(guó)基層自治研究中的解釋力也不相同。在運(yùn)用這三種研究路徑分析中國(guó)基層自治時(shí)，有必要重視政黨和國(guó)家在中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)進(jìn)程中的特殊重要性。可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)家自始至終將中國(guó)基層自治納入到整個(gè)國(guó)家建設(shè)進(jìn)程中，主導(dǎo)著中國(guó)基層自治的變遷和發(fā)展。

一、社會(huì)自發(fā)研究路徑

“自治”即自我管治(self-government)，與“他治”相對(duì)應(yīng)。“他”往往是國(guó)家或者政府，自治也就理所當(dāng)然地被理解為非國(guó)家或政府的管治。自治的本質(zhì)主要是分權(quán)，尤其是國(guó)家向社會(huì)的分權(quán)，其概念本身即有與國(guó)家管治相對(duì)立的含義。與自治相關(guān)的概念是自發(fā)，與它對(duì)立的概念則是建構(gòu)。在自治問(wèn)題研究中，比較有代表性的是自發(fā)秩序理論。自發(fā)秩序理論是社會(huì)中心主義的理論，它強(qiáng)調(diào)社會(huì)的自發(fā)性，反對(duì)國(guó)家的過(guò)分干預(yù)，認(rèn)為通過(guò)社會(huì)自發(fā)演進(jìn)，就能夠?qū)崿F(xiàn)良好的秩序和績(jī)效。在自發(fā)秩序理論看來(lái)，自治本質(zhì)是社會(huì)對(duì)國(guó)家的分權(quán)，在自治變遷過(guò)程中要強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量的優(yōu)先性和秩序演變的自發(fā)性，自治發(fā)展的方向應(yīng)該是社會(huì)的不斷擴(kuò)張和國(guó)家的不斷收縮，排除國(guó)家試圖建構(gòu)社會(huì)秩序的可能。在西方政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，自發(fā)秩序理論來(lái)源于17、18世紀(jì)的古典自由主義和20世紀(jì)七八十年代的新自由主義，前者以斯密、洛克等為代表，后者以哈耶克、諾奇克等為代表，尤其哈耶克的“自發(fā)秩序”概念(與“人造秩序”對(duì)應(yīng))最為典型。

中國(guó)基層自治問(wèn)題出現(xiàn)后，由于西方主要以自發(fā)秩序理論研究自治問(wèn)題，因而建立在自發(fā)秩序理論基礎(chǔ)上的社會(huì)自發(fā)研究路徑也被運(yùn)用到了中國(guó)基層自治研究中。這是因?yàn)椋?/p>

首先，中國(guó)基層自治的產(chǎn)生具有自發(fā)性。基層自治產(chǎn)生的自發(fā)性主要表現(xiàn)在農(nóng)村村民自治中。1978年改革開(kāi)放開(kāi)始對(duì)我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行改革，這為基層自治的產(chǎn)生提供了新契機(jī)。在農(nóng)村地區(qū)，人民群眾在實(shí)踐中自發(fā)探索出家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這種新的土地產(chǎn)權(quán)制度得到中央政府認(rèn)可并在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。分田到戶的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的創(chuàng)新，它要求有與此匹配的農(nóng)村政治體制，然而高度行政化的“政社合一”體制并不能適應(yīng)這種新的土地產(chǎn)權(quán)制度，成為農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的阻礙因素，人民公社制隨即被廢除。人民公社制被廢除后，新的基層制度并沒(méi)有有效建立起來(lái),農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)了一定的無(wú)序狀態(tài)，尤其是落后地區(qū)。在這種情況下,廣西宜山、羅城等縣的農(nóng)民自發(fā)地組織起來(lái),建立村民委員會(huì)等自治組織來(lái)維持公共秩序，組織公共建設(shè)等。[1](P52-53)可見(jiàn)，中國(guó)基層自治的產(chǎn)生源于農(nóng)民自發(fā)，這一點(diǎn)符合自發(fā)秩序理論的基本觀點(diǎn)。

其次，中國(guó)基層自治變遷過(guò)程本質(zhì)是國(guó)家向社會(huì)分權(quán)。在基層自治產(chǎn)生以前，中國(guó)農(nóng)村和城市基層分別實(shí)行人民公社制和單位制，國(guó)家權(quán)力高度集中，并滲透到基層組織中。在基層自治產(chǎn)生以后，中國(guó)基層自治變遷整體符合社會(huì)中心主義的自發(fā)秩序理論，開(kāi)啟國(guó)家向社會(huì)分權(quán)。政治上，國(guó)家權(quán)力逐步退出基層社會(huì)，交由基層組織自治，基層組織不再是一級(jí)行政組織。人民公社廢除后，基層人民群眾在實(shí)踐中自發(fā)探索出村委會(huì)、村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村民小組、村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組、村民民主理財(cái)小組為主體的村民自治體系，[2]實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。經(jīng)濟(jì)上，農(nóng)村全面建立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的變化改變了國(guó)家直接決定和計(jì)劃農(nóng)村生產(chǎn)的情況，賦予了農(nóng)民較大的經(jīng)濟(jì)自主性。從實(shí)際效果上看，國(guó)家向社會(huì)分權(quán)的基層自治解放了基層生產(chǎn)力，一定程度上滿足了基層群眾政治參與的需要，這就進(jìn)一步強(qiáng)化了部分學(xué)者對(duì)社會(huì)中心主義的自發(fā)秩序理論的認(rèn)同，認(rèn)為未來(lái)中國(guó)基層自治發(fā)展的方向應(yīng)該是進(jìn)一步限制國(guó)家權(quán)力，強(qiáng)化社會(huì)自治。

最后，中國(guó)基層自治運(yùn)行中的問(wèn)題根源于國(guó)家仍然過(guò)度干預(yù)基層自治。中國(guó)基層自治中還存在很多問(wèn)題，例如有學(xué)者將其歸納為：兩委矛盾突出，內(nèi)耗不斷；行政意圖、家族宗族、宗教、派性、黑惡勢(shì)力等因素干擾村委會(huì)選舉，違規(guī)選舉和賄選現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)等。[3]雖然造成這些問(wèn)題的原因有很多，但由于社會(huì)中心主義的自發(fā)秩序理論強(qiáng)調(diào)社會(huì)自發(fā)性，主張基層自治中限制國(guó)家權(quán)力，強(qiáng)化社會(huì)自治。所以，當(dāng)中國(guó)基層自治出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，社會(huì)自發(fā)研究路徑將其歸咎為社會(huì)自治還不夠，國(guó)家干預(yù)還過(guò)多，從而造成基層自治觀念薄弱，自治能力受限，自治績(jī)效感較低等。例如有學(xué)者認(rèn)為，在鄉(xiāng)村關(guān)系上，基層政府干預(yù)基層群眾組織自治的現(xiàn)象比較普遍。隨著基層自治的整體發(fā)展，基層政府很難公開(kāi)干預(yù)村委會(huì)選舉，他們轉(zhuǎn)而利用行政權(quán)力控制村干部和農(nóng)村公共治理。如對(duì)村干部實(shí)行“誡勉制”，對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”，代替村委會(huì)出讓農(nóng)民土地等。人、財(cái)、物均由縣鄉(xiāng)地方政府所控制，村民自治有自治形式而無(wú)自治的內(nèi)容，因此淪為空殼化。[4]

整體來(lái)看，將自發(fā)秩序理論基礎(chǔ)上的社會(huì)自發(fā)研究路徑運(yùn)用到中國(guó)基層自治問(wèn)題中有其合理性，其中最為關(guān)鍵的一點(diǎn)是它抓住了自治的分權(quán)本質(zhì)，把握住了中國(guó)基層自治是國(guó)家向社會(huì)分權(quán)的過(guò)程，國(guó)家在基層組織中的有限退出也就意味著社會(huì)自治的加強(qiáng)，社會(huì)自發(fā)的組織和自治將更有利于基層政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而，對(duì)于這種研究路徑，有必要注意到其建立的理論基礎(chǔ)——自發(fā)秩序理論——本身的局限性，將其運(yùn)用到中國(guó)基層自治中也存在問(wèn)題。

其一，它主要是基于西方民族國(guó)家建構(gòu)和民主化的經(jīng)驗(yàn)而來(lái)，更為準(zhǔn)確地說(shuō)，它主要基于英美兩國(guó)的經(jīng)驗(yàn)而提出。英國(guó)的自治傳統(tǒng)主要體現(xiàn)為習(xí)慣法和治安推事制度，美國(guó)的自治傳統(tǒng)主要體現(xiàn)在托克維爾所提到的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。美國(guó)是一個(gè)從地方自治成長(zhǎng)起來(lái)的國(guó)家，建國(guó)過(guò)程中，美國(guó)民眾通過(guò)投票先建立基層政府、州政府，再建立聯(lián)邦政府；開(kāi)發(fā)過(guò)程中，沒(méi)有政府，沒(méi)有法庭，如何維持秩序就成為首要問(wèn)題。這時(shí)，自然法則起著重要作用，移民們?cè)诙鄶?shù)決原則的基礎(chǔ)上實(shí)行“自警制”，自己管理自己，依靠多數(shù)決維持秩序。[5]自發(fā)秩序理論下的自治理論主要就是基于這些英美傳統(tǒng)而提出，自然會(huì)強(qiáng)調(diào)社會(huì)的自發(fā)性及其對(duì)國(guó)家權(quán)力的限制。但是，英美經(jīng)驗(yàn)畢竟是特殊經(jīng)驗(yàn)，如果將其運(yùn)用到落后國(guó)家的現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)及治理中，試圖解釋普遍問(wèn)題，其適用性值得懷疑。

其二，社會(huì)中心主義的自發(fā)秩序理論實(shí)質(zhì)上具有“限權(quán)滿足”，即強(qiáng)調(diào)社會(huì)權(quán)利對(duì)國(guó)家權(quán)力的限制。拋開(kāi)經(jīng)驗(yàn)本身的特殊性，可以追問(wèn)，這些經(jīng)驗(yàn)是真實(shí)的嗎？換句話說(shuō)，歷史真的如社會(huì)中心主義所解讀的那樣嗎？以“自然權(quán)利”和“社會(huì)契約”為核心的社會(huì)中心主義理論體系被認(rèn)為是建立在英國(guó)—美國(guó)—法國(guó)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)之上的，但是，對(duì)這些國(guó)家制度變遷經(jīng)驗(yàn)的全景式研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)家的重要性在社會(huì)中心主義那里被淡化了，甚至被忽視了，社會(huì)中心主義只是這些國(guó)家部分經(jīng)驗(yàn)的理論抽象。[5]退一步即便拋開(kāi)經(jīng)驗(yàn)的真實(shí)性問(wèn)題，還可以追問(wèn)，在國(guó)家權(quán)力面前，社會(huì)權(quán)利就天然具有正當(dāng)性嗎？事實(shí)顯然并非如此，片面強(qiáng)調(diào)社會(huì)權(quán)利而忽視國(guó)家權(quán)力給很多發(fā)展中國(guó)家?guī)?lái)的發(fā)展困境足以說(shuō)明這一點(diǎn)，與社會(huì)自治相伴的往往是政治無(wú)序、經(jīng)濟(jì)無(wú)效甚至國(guó)家失敗。

二、國(guó)家建構(gòu)研究路徑

在自由主義占主導(dǎo)的西方，社會(huì)中心主義書(shū)寫(xiě)的歷史賦予社會(huì)天然的正當(dāng)性，國(guó)家權(quán)力往往被視為惡的，市民社會(huì)、公民社會(huì)等成為被稱(chēng)頌的對(duì)象。20世紀(jì)五六十年代美國(guó)政治科學(xué)和社會(huì)學(xué)中主流的研究視角仍是多元主義和結(jié)構(gòu)功能主義，其最主要的特征就是，在解釋政治和政府的行為時(shí)采用社會(huì)中心論的方法。[6](P3)多元主義重視的是多元利益集團(tuán)，結(jié)構(gòu)功能主義甚至主張以政治體系取代國(guó)家的概念，國(guó)家成為邊緣化的過(guò)時(shí)概念。20世紀(jì)90年代以來(lái)以米格代爾、埃文斯、奧斯特羅姆為代表的學(xué)者提出了國(guó)家在社會(huì)中、國(guó)家與社會(huì)共治、公與私合作伙伴關(guān)系等理論，認(rèn)為國(guó)家與社會(huì)存在合作與互補(bǔ)的關(guān)系，二者是互相形塑的，試圖打破國(guó)家社會(huì)二分，尤其是社會(huì)中心主義，[7]學(xué)界通常將其稱(chēng)為回歸國(guó)家學(xué)派。與此同時(shí)，基于比較歷史研究而產(chǎn)生的新制度主義(尤其是歷史制度主義)興起并成為政治學(xué)的主流方法論。他們對(duì)社會(huì)中心主義的多元主義、結(jié)構(gòu)功能主義、自發(fā)秩序理論等提出批評(píng)，質(zhì)疑社會(huì)權(quán)利天然的正當(dāng)性，重新發(fā)現(xiàn)國(guó)家和制度的重要性，還原一個(gè)完整的民族國(guó)家建構(gòu)和現(xiàn)代化歷史過(guò)程。與社會(huì)中心主義的自發(fā)秩序理論相對(duì)應(yīng)，國(guó)家中心主義的國(guó)家建設(shè)理論在20世紀(jì)90年代隨之興起，同樣基于它而提出的國(guó)家建構(gòu)研究路徑也被運(yùn)用到中國(guó)基層自治研究中。與社會(huì)自發(fā)研究路徑比較起來(lái)，國(guó)家建構(gòu)研究路徑得到了更多中國(guó)基層自治研究學(xué)者的認(rèn)同*基層自治組織不是一級(jí)政權(quán)，《村(居)委會(huì)組織法》規(guī)定，基層政府與基層自治組織是工作上的指導(dǎo)、支持和幫助關(guān)系，而非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。但是，《黨章》和《村(居)委會(huì)組織法》都規(guī)定，基層自治組織要接受基層(村和社區(qū))黨委領(lǐng)導(dǎo)，基層黨委要接受上級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)。我國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家，政黨和國(guó)家融合度較高，國(guó)家在基層自治中從未缺位也就代表政黨在基層自治中從未缺位。因此，強(qiáng)調(diào)基層黨組織建設(shè)及其功能實(shí)際也可以納入國(guó)家建構(gòu)研究路徑。。這是因?yàn)椋?/p>

首先，中國(guó)基層自治產(chǎn)生的自發(fā)性主要體現(xiàn)在村民自治中，居民自治的產(chǎn)生主要是國(guó)家建構(gòu)的結(jié)果。在城市地區(qū)，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制方向的改革使得城市單位制失去了賴(lài)以生存的宏觀制度基礎(chǔ)，以政治動(dòng)員和社會(huì)控制為目標(biāo)的單位制顯然違背市場(chǎng)原則，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和政治體制改革也對(duì)城市有很大的“示范效應(yīng)”，在這種背景下，單位制逐漸被廢除。在這個(gè)過(guò)程中，與農(nóng)村情況類(lèi)似的是，高度行政化基層組織制度的廢除取而代之的是建立了基層群眾自治組織——居民委員會(huì)，但是，由于城市與農(nóng)村在制度變遷中的次序和城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的不同，農(nóng)村村民自治一開(kāi)始具有較強(qiáng)的自發(fā)性，城市社區(qū)居民自治是政府自覺(jué)推動(dòng)的結(jié)果。[8]在中國(guó)的居民自治中,政府發(fā)揮著主導(dǎo)作用,居民自治屬于政府主導(dǎo)型自治，居民自治是政府主導(dǎo)下的“規(guī)劃性變遷”。其原因是中國(guó)的城市居民自治處于萌生狀態(tài),很不成熟,需要政府的自覺(jué)培育和引導(dǎo)。[9]

其次，中國(guó)基層自治變遷過(guò)程中國(guó)家發(fā)揮主導(dǎo)作用。通過(guò)中國(guó)基層自治變遷的經(jīng)驗(yàn)研究可以發(fā)現(xiàn)，雖然這個(gè)過(guò)程核心是國(guó)家向社會(huì)分權(quán)，但是并非基層自治組織中社會(huì)權(quán)利的擴(kuò)張和國(guó)家權(quán)力的清除，而是國(guó)家主導(dǎo)了基層自治制度的建構(gòu)過(guò)程。主要表現(xiàn)在：其一，國(guó)家力量保護(hù)了基層自治成長(zhǎng)。在廢除人民公社制后，國(guó)家完全有能力用新的基層管理制度取而代之，而不一定要建立基層自治制度。20世紀(jì)80年代以來(lái)，反對(duì)基層自治的聲音一直存在，其中有主張將村和社區(qū)一級(jí)組織建立成政權(quán)組織。然而，中央通過(guò)綜合權(quán)衡，認(rèn)為實(shí)行基層自治長(zhǎng)期來(lái)看能滿足人民群眾政治參與的訴求，并且可以做到有序可控,因此以國(guó)家力量保護(hù)了基層自治成長(zhǎng)。“雖然誰(shuí)都無(wú)法否認(rèn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化以及個(gè)體的日益獨(dú)立是中國(guó)基層民主發(fā)展的根本動(dòng)力,但這并不能改變中國(guó)基層民主成長(zhǎng)的邏輯起點(diǎn)來(lái)自國(guó)家建設(shè)對(duì)民主需求這個(gè)事實(shí)。忽視了這一點(diǎn),也就無(wú)法真正看清中國(guó)基層民主的實(shí)際含義?！盵10]其二，國(guó)家取代社會(huì)主導(dǎo)基層自治建構(gòu)。英美自治產(chǎn)生于社會(huì)自發(fā)，并且在社會(huì)中自發(fā)成長(zhǎng)。中國(guó)基層自治雖然也自發(fā)產(chǎn)生于社會(huì)，但卻在很短時(shí)間內(nèi)就被納入到國(guó)家主導(dǎo)的政治民主建設(shè)范疇中。國(guó)家試圖以此主導(dǎo)和控制基層自治發(fā)展進(jìn)程，既滿足人民群眾對(duì)民主的訴求，又使其有序可控，避免走向激進(jìn)和失序，這是20世紀(jì)80年代選舉民主留下的啟示。實(shí)踐證明這是一項(xiàng)正確的戰(zhàn)略選擇，國(guó)家推動(dòng)和引導(dǎo)民主化發(fā)展保證了國(guó)家的主動(dòng)性。國(guó)家一旦在民主化中陷入被動(dòng),其結(jié)果不外兩種：要么被民主化所削弱,使國(guó)家陷入低質(zhì)民主的泥沼；要么國(guó)家竭力壓制民主的挑戰(zhàn),使國(guó)家陷入專(zhuān)制的恐懼。[11]其三，基層自治制度依靠國(guó)家力量得以確立和推廣。英美自治往往自發(fā)生成，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期演變成為風(fēng)俗傳統(tǒng)，而中國(guó)的農(nóng)村村民自治一開(kāi)始就有國(guó)家立法以授權(quán)的性質(zhì)。中國(guó)的村民自治權(quán)不是自然生成的，而是國(guó)家賦予的。[4]1982年，《憲法》第一百一十一條規(guī)定了基層自治，1987年和1989年又分別通過(guò)了《村民委員會(huì)組織法》(試行)和《居民委員會(huì)組織法》，基層自治制度基本確立起來(lái)。國(guó)家還在農(nóng)村和城市地區(qū)推廣基層自治，民政部推動(dòng)的“示范村”、“示范社區(qū)”以及國(guó)家級(jí)的“實(shí)驗(yàn)區(qū)”等就是國(guó)家力量推廣基層自治的表現(xiàn)。

最后，未來(lái)中國(guó)基層自治發(fā)展進(jìn)程中國(guó)家參與必不可少。未來(lái)基層自治發(fā)展進(jìn)程中應(yīng)該重視國(guó)家參與，建立國(guó)家與社會(huì)的一種良性互動(dòng)關(guān)系?！皣?guó)家權(quán)力的適當(dāng)退出為自治創(chuàng)造了前提條件，但這并不意味著國(guó)家就此不協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系和社會(huì)利益；社會(huì)自主性和獨(dú)立性的發(fā)展為自治創(chuàng)造了必要基礎(chǔ)，但這也并不意味著自治就能自發(fā)地成長(zhǎng)。從本質(zhì)上講，發(fā)展自治的出發(fā)點(diǎn)是國(guó)家與社會(huì)實(shí)現(xiàn)良性協(xié)調(diào)，而不是國(guó)家與社會(huì)走向完全對(duì)立。”[12]中國(guó)基層自治未來(lái)不應(yīng)該排除國(guó)家，也不可能排除國(guó)家，這是由國(guó)家在中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的特殊重要定位所決定的?！霸谏鐓^(qū)治域,并不排斥政府權(quán)力,相反要以政府權(quán)力的存在為依托。所以，社區(qū)自治體存在于政府行政區(qū)域內(nèi)，并是行政治理的對(duì)象體”。[9]以基層自治中的民主監(jiān)督為例，普通村(居)民受到時(shí)間和能力的限制，往往很難監(jiān)督村(社區(qū))干部。在這種情況下，如果沒(méi)有國(guó)家權(quán)力對(duì)基層自治組織進(jìn)行必要的監(jiān)督，地方黑惡勢(shì)力、家族勢(shì)力等會(huì)影響到基層自治，也給基層腐敗留下空間。

總之，從基于國(guó)家中心主義的國(guó)家建設(shè)理論而提出的國(guó)家建構(gòu)研究路徑來(lái)看，中國(guó)基層自治的產(chǎn)生、確立和推廣都帶有明顯的“國(guó)家賦權(quán)”特征，國(guó)家不僅主導(dǎo)了基層自治的建構(gòu)，還以國(guó)家力量“抬高”基層自治制度的地位，使得其快速發(fā)展，并最終成為與人民代表大會(huì)制度、共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度及民族區(qū)域自治制度并列的四項(xiàng)基本政治制度。從有利的一面來(lái)看，國(guó)家建構(gòu)基層自治實(shí)現(xiàn)了力排眾議，在較短的時(shí)間內(nèi)確立了基層自治制度，并且以國(guó)家力量支持其發(fā)展，產(chǎn)生了一定的制度績(jī)效；從不利的一面來(lái)看，國(guó)家建構(gòu)基層自治，雖然從法律上看中國(guó)的基層自治組織具有自治屬性，不是一級(jí)政權(quán)組織，但是仍然具有較強(qiáng)的行政屬性，難免給國(guó)家過(guò)度干預(yù)基層自治留下了空間，影響自治績(jī)效。

三、基層治理研究路徑

政治發(fā)展理論主要研究發(fā)展中國(guó)家政治發(fā)展問(wèn)題，在現(xiàn)代化理論和民主化理論這兩大經(jīng)典政治發(fā)展理論中，西方中心主義的問(wèn)題始終存在，尤其側(cè)重向發(fā)展中國(guó)家推銷(xiāo)西方自由民主。然而，發(fā)展中國(guó)家大多陷入政治無(wú)序、經(jīng)濟(jì)無(wú)效、社會(huì)分裂甚至國(guó)家失敗。在這種背景下，20世紀(jì)90年代越來(lái)越多的學(xué)者從民主化研究轉(zhuǎn)向重視治理研究，認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家需要首先解決治理問(wèn)題而非民主化，治理理論隨之興起。有關(guān)治理的概念界定有很多，俞可平教授將其定義為政治管理的過(guò)程，包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)、處理政治事務(wù)的方式和對(duì)公共資源的管理。[13](P5)治理理論在上世紀(jì)末本世紀(jì)初也被引入到中國(guó)，并廣泛運(yùn)用到分析中，出現(xiàn)了全球治理、國(guó)家治理、政府治理、公司治理、多中心治理、市場(chǎng)化治理、公民治理、城市治理等一系列相關(guān)概念和理論。當(dāng)然，治理理論也被運(yùn)用到研究中國(guó)基層自治問(wèn)題，出現(xiàn)了基層治理研究路徑。

基層治理研究路徑(鄉(xiāng)村治理和社區(qū)治理)在基層自治研究中廣泛運(yùn)用，例如有學(xué)者提出鄉(xiāng)土精英模式，主張發(fā)揮鄉(xiāng)土精英在鄉(xiāng)村治理中的主導(dǎo)作用；[14](P205-228)還有學(xué)者將其進(jìn)一步細(xì)化為村組干部和民間精英為主體的鄉(xiāng)村治理。[15](P98-135)這是在社會(huì)自發(fā)路徑和國(guó)家建構(gòu)路徑基礎(chǔ)上進(jìn)行的研究路徑創(chuàng)新，可以發(fā)現(xiàn)，基層治理研究路徑具有中和社會(huì)自發(fā)研究路徑和國(guó)家建構(gòu)研究路徑的特征。這是因?yàn)?，基層治理研究路徑將基層自治視為?guó)家主導(dǎo)和社會(huì)參與的一項(xiàng)系統(tǒng)性治理工程。在具體的基層自治過(guò)程中，基層治理研究路徑要求：

其一，要發(fā)揮國(guó)家的主導(dǎo)作用，即國(guó)家可以成為基層自治的主體，這與國(guó)家建構(gòu)研究路徑有相似之處。從既有研究來(lái)看，基層治理研究路徑往往強(qiáng)調(diào)的是基層干部、基層精英等主體的重要性，對(duì)國(guó)家的重要性重視還不夠?；鶎幼灾魏椭卫響?yīng)該以良好的治理績(jī)效為導(dǎo)向，這是簡(jiǎn)單強(qiáng)調(diào)自治所不能保障的。既然是治理，在當(dāng)今中國(guó)國(guó)家的缺位其績(jī)效往往就難以保證，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村以及與之密切相關(guān)的農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的發(fā)展，都可能因缺乏必要的財(cái)政保障而止步不前。[16](P51)比較政治發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)也表明，如果國(guó)家無(wú)能，社會(huì)中心主義主張的社會(huì)自治擴(kuò)張往往導(dǎo)致治理無(wú)效。

其二，重視多元自治主體的參與，實(shí)現(xiàn)基層自治中國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)。治理理論的一個(gè)重要特征就是重視多元主體的參與和互動(dòng)，因而基層治理研究路徑將社會(huì)自發(fā)研究路徑中的社會(huì)自治和國(guó)家建構(gòu)研究路徑中的國(guó)家主導(dǎo)都納入其中，試圖超越二者之間的截然對(duì)立，在中國(guó)基層自治中實(shí)現(xiàn)二者的良性互動(dòng)。理解這二者的關(guān)系，不應(yīng)該將國(guó)家的擴(kuò)張視為社會(huì)必然要收縮，或者反之，而是國(guó)家有能力在必要的領(lǐng)域參與基層自治。國(guó)家一定程度上干預(yù)基層自治并不是其目的，而是為了實(shí)現(xiàn)更好的自治績(jī)效。實(shí)質(zhì)上，這比簡(jiǎn)單地將國(guó)家排除在社會(huì)自治之外難度更大，因?yàn)樗皇恰安还堋?，而是要在尊重基層自治的前提下“管得有效”?？梢?jiàn)如何給國(guó)家定位問(wèn)題就很重要。有學(xué)者提出國(guó)家作為村民自治的主體,應(yīng)該首先是自覺(jué)的、內(nèi)省的,而且是正義的,既能權(quán)衡村民自治的成本與收益,又能夠把握短期行為和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益……國(guó)家在推行村民自治過(guò)程中要做到逐漸將本身位移到村民自治客體的位置。[17]在未來(lái)基層自治發(fā)展過(guò)程中，基層治理研究路徑可以借助統(tǒng)合主義的某些合理因素，倡導(dǎo)國(guó)家與社會(huì)的合作主義路徑，既尊重和維護(hù)基層自治，又保障國(guó)家能有效干預(yù)基層自治。

治理理論本身的價(jià)值和缺陷意味著將基層自治研究路徑運(yùn)用到中國(guó)基層自治研究中既有合理性，也有局限性。一方面，基層治理研究路徑的最大價(jià)值在于它將中國(guó)基層自治視為一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，治理是以問(wèn)題和績(jī)效而非觀念為導(dǎo)向，同時(shí)具有比較政治發(fā)展研究的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。尤其在對(duì)自治的理解上，它有助于我們避免簡(jiǎn)單地因?yàn)樽灾蔚姆謾?quán)本質(zhì)而將自治視為國(guó)家權(quán)力的收縮和社會(huì)權(quán)利的擴(kuò)張。立足于更好地解決基層自治中的問(wèn)題，國(guó)家權(quán)力是否應(yīng)該收縮，在什么領(lǐng)域收縮需要具體分析。此外，治理理論本身是對(duì)以社會(huì)權(quán)利擴(kuò)張和國(guó)家權(quán)力收縮為主的民主化理論的反思，有助于消除對(duì)社會(huì)自治、市民社會(huì)、公民社會(huì)的迷信，更好地思考中國(guó)基層自治如何發(fā)展問(wèn)題。另一方面，需要正視，治理理論存在固有缺陷，“它不能代替國(guó)家而享有合法的政治暴力，他不可能代替市場(chǎng)而自發(fā)地對(duì)大多資源進(jìn)行有效的配置。事實(shí)上，有效的治理必須建立在國(guó)家和市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，它是對(duì)國(guó)家和市場(chǎng)手段的補(bǔ)充”，[18]“治理失效”的可能意味著將治理理論運(yùn)用到中國(guó)基層自治研究中也就存在局限性，例如國(guó)家權(quán)力并未有效介入基層治理。正是基于這一點(diǎn)，不能從基層自治研究路徑表面上具有中和社會(huì)自發(fā)研究路徑和國(guó)家建構(gòu)研究路徑的特征，就將其視為對(duì)這二者的“超越”或“替代”，而只能視其為“并列”或“發(fā)展”。

治理理論引入中國(guó)后，雖然理論研究中出現(xiàn)了中國(guó)基層自治的基層治理研究路徑，但是，很難說(shuō)中國(guó)治理實(shí)踐中存在真正意義上的基層治理。上述國(guó)家與社會(huì)角色的分析不過(guò)是一種理論分析，基層自治中其實(shí)既無(wú)這樣的國(guó)家，也無(wú)這樣的社會(huì)。正如俞可平教授所講，中國(guó)的政治改革在很大程度上就是一種治理改革，而不是西方意義上的政治體制改革，因?yàn)楦母锊簧婕盎菊慰蚣艿淖儎?dòng)，所以是以行政管理體制為核心內(nèi)容的政府治理改革。[19](P3)不過(guò)，這并不代表基層治理研究路徑毫無(wú)意義，尤其是中共十八屆三中全會(huì)提出國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化后，未來(lái)包括基層治理在內(nèi)都將納入國(guó)家治理戰(zhàn)略中。

四、結(jié) 語(yǔ)

社會(huì)自發(fā)研究路徑建立在社會(huì)中心主義的自發(fā)秩序理論基礎(chǔ)之上，強(qiáng)調(diào)中國(guó)基層自治的產(chǎn)生和變遷具有自發(fā)性。在社會(huì)自發(fā)研究路徑下，基層自治的核心是國(guó)家向社會(huì)的分權(quán)，即國(guó)家在基層組織中的退出和社會(huì)在基層組織中的擴(kuò)張，中國(guó)基層自治應(yīng)該以社會(huì)為主體，進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)的主導(dǎo)性。國(guó)家建構(gòu)研究路徑實(shí)質(zhì)是建立在國(guó)家中心主義的國(guó)家建設(shè)理論基礎(chǔ)之上，強(qiáng)調(diào)雖然中國(guó)基層自治本質(zhì)是國(guó)家向社會(huì)分權(quán)，產(chǎn)生也具有自發(fā)性，但是，與西方國(guó)家自治所不同的是，國(guó)家在中國(guó)基層自治變遷過(guò)程中從來(lái)沒(méi)有消失過(guò)，甚至發(fā)揮著主導(dǎo)作用，中國(guó)的基層自治是國(guó)家建構(gòu)的基層自治，過(guò)去、現(xiàn)在和未來(lái)都應(yīng)該重視國(guó)家在中國(guó)基層自治中的作用?；鶎又卫硌芯柯窂绞侵卫砝碚摰倪\(yùn)用性研究，它將基層自治納入20世紀(jì)90年代以來(lái)興起的治理研究范疇，治理理論本身所強(qiáng)調(diào)的國(guó)家主導(dǎo)也就注定其運(yùn)用到中國(guó)基層自治研究中同樣重視國(guó)家的重要性。與國(guó)家建構(gòu)研究路徑比較起來(lái)，它將基層自治視為國(guó)家主導(dǎo)和社會(huì)參與的一項(xiàng)系統(tǒng)性治理工程。

這三種中國(guó)基層自治研究的路徑所產(chǎn)生的理論和經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)各不相同，各有其優(yōu)勢(shì)和局限性，因此將其運(yùn)用到解釋中國(guó)基層自治問(wèn)題時(shí)，需要結(jié)合中國(guó)的歷史和實(shí)際。“各國(guó)農(nóng)村基層組織與管理的多樣性本身表明，一個(gè)國(guó)家必須探索和建立符合自身特點(diǎn)的基層管理體制和方法?！盵20]從經(jīng)驗(yàn)上看，中國(guó)基層自治是自發(fā)性與建構(gòu)性的統(tǒng)一，建構(gòu)性尤其突出，國(guó)家在中國(guó)基層自治變遷中的重要性需要加以重視。這是因?yàn)椋菏紫?，不僅包括中國(guó)基層自治，整個(gè)中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)過(guò)程中政黨和國(guó)家都發(fā)揮著主導(dǎo)作用，我國(guó)是政黨主導(dǎo)的現(xiàn)代化，這與西方國(guó)家完全不同。其次，即便以西方自治的概念和理論來(lái)認(rèn)識(shí)中國(guó)的基層自治問(wèn)題，以國(guó)家向社會(huì)的分權(quán)理解中國(guó)基層自治變遷，也需要注意到這是國(guó)家主導(dǎo)下的基層自治，而非社會(huì)自發(fā)演進(jìn)的基層自治，是國(guó)家主導(dǎo)下的國(guó)家社會(huì)關(guān)系新調(diào)整，而非社會(huì)權(quán)利自發(fā)擴(kuò)張和國(guó)家權(quán)力被迫收縮。最后，比較政治發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，未來(lái)中國(guó)基層自治發(fā)展進(jìn)程中同樣需要重視國(guó)家的重要性。一方面需要避免被社會(huì)中心主義所誤導(dǎo)，簡(jiǎn)單以為自治就是國(guó)家權(quán)力退出基層組織，將其完全交由社會(huì)自治，發(fā)展中國(guó)家往往在這種觀念的誤導(dǎo)下陷入無(wú)效自治。如果與基層社會(huì)自治相伴的是治理無(wú)效，顯然這非我們所要，有效的基層自治依賴(lài)于國(guó)家干預(yù)范圍的縮小和國(guó)家干預(yù)能力的增強(qiáng)。另一方面，國(guó)家參與規(guī)制基層自治還在于基層民主在基層自治中的特殊重要性，20世紀(jì)80年代選舉民主的經(jīng)驗(yàn)啟示我們，國(guó)家有必要有效規(guī)制基層民主，使其有序可控，逐步推進(jìn)。未來(lái)有必要將基層自治納入中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化之中，通過(guò)國(guó)家參與和引導(dǎo)基層自治發(fā)展，實(shí)現(xiàn)有效的基層自治。

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[15] 周紅云.社會(huì)資本與中國(guó)農(nóng)村治理改革[M].北京：中央編譯出版社,2007.

[16] 史衛(wèi)民.中國(guó)村民自治走向未來(lái)[A].徐勇,徐增陽(yáng).鄉(xiāng)土民主的成長(zhǎng)——村民自治20年研究集萃[C].武漢：華中師范大學(xué)出版社,2007.

[17] 陳洪江，吳素雄.村民自治社會(huì)整合功能的兩重分析[J].社會(huì)主義研究,2003,(6).

[18] 俞可平.治理與善治[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2000.

[19] 俞可平.走向善治：30年來(lái)中國(guó)的治理變遷及其未來(lái)趨勢(shì)[A].俞可平.中國(guó)治理變遷30年[C].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2008.

[20] 項(xiàng)繼權(quán).外國(guó)農(nóng)村基層管理體制比較與借鑒[J].政治學(xué)研究,1996,(1).

[責(zé)任編輯 劉蔚然]

The Research Route of Chinese Grass Roots Autonomy

Li Long

(School of International Studies, Renmin University of China, Beijing 100872)

grass roots autonomy; villagers’ autonomy; residents’ autonomy

There are three main research routes in the research of grass roots autonomy in China, which are the route of social spontaneous research, the route of state construction research and the route of the grass roots governance research. The social spontaneous research route is on the basis of spontaneous order theory of social centralism while the grass roots autonomy should be based on the withdrawal of state power and the expansion of social rights. The state construction research route is based on the state construction theory of the national centralism, and it holds that the development of the grass roots autonomy in the future must have the participation of state power. The research route of grass roots governance is the application of governance theory. The research route of grass roots governance is guided by governance performance and is in fact a systematic project which is dominated by the state as well as participated by the society.

李龍，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院博士生(北京 100872)。