萬　杏

華南農(nóng)業(yè)大學，廣東　廣州　510642

我國城市流動攤販管理中的難題及其對策研究

萬杏*

華南農(nóng)業(yè)大學，廣東廣州510642

摘要：城市管理的效果直接關(guān)系到城市的形象及其綜合發(fā)展，而其中城市流動攤販的管理尤為關(guān)鍵。城市流動攤販管理中的城管困境實質(zhì)就是政府困境，一方面，城管身處執(zhí)法的第一線，他們的工作態(tài)度、執(zhí)法能力和執(zhí)法方式直接關(guān)乎執(zhí)政黨和政府的威信；另一方面，城市流動攤販在城管困境中的窘迫困境也反映了國家政策制定執(zhí)行與社會弱勢群體間的權(quán)利失衡問題，直接關(guān)乎社會穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：流動攤販；城市管理；城管

一、我國市城市流動攤販管理的現(xiàn)狀

國家社會政策應充分考慮到社會邊緣層弱勢群體的利益，給予充分的關(guān)懷和幫助，這樣才能保證社會的和諧發(fā)展。而本文所探討的城市流動攤販就是這樣一個典型群體中的代表，由于維持生計、供子女讀書及養(yǎng)老的需要，在社會中存在優(yōu)勢不足的大量中國農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力及城市下崗職工，在生存壓力大的環(huán)境下選擇了經(jīng)營要求門檻低的流動經(jīng)營，這種自我雇傭形式的工作往往成為他們養(yǎng)家糊口、維持生計的重要方式。雖然他們這種自我雇傭形式的工作的初衷具有一定的合理性，但是因為他們規(guī)模非常龐大，以至于超出城市的合理容納量，與此同時這些流動攤販的一些特性(如流動性和非規(guī)范性)也超出了城市管理的合法性范疇。在禁止政策下，城市流動攤販的利益訴求嚴重失衡，他們迫于生活的壓力，在成本與收益的權(quán)衡下惶恐地違規(guī)經(jīng)營，同時在與城管對立中時常發(fā)生沖突并引起社會的輿論關(guān)注；另一方面，政府對于城市流動攤販屢禁不止的低效管理結(jié)果也滿足不了城市居民對城市管理的要求，居民對此也頗有不滿。這些都在一定程度上考驗挑戰(zhàn)著政府的管理能力、公信力及政府形象。本文就此進行了探討和分析歸納，并據(jù)此提出了完善我國市城市流動攤販管理的建議意見。

二、我國市城市流動攤販管理存在的難題

(一)城市流動攤販生存困境所帶來的管理難題

現(xiàn)階段，隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，社會現(xiàn)代化進程也隨之加快，但是，社會資源卻沒有得到很好的分配，社會保障制度的建設普及未能及時跟上社會經(jīng)濟發(fā)展的步伐，社會的貧富差距拉大，社會邊緣階層的弱勢群體在社會中的生存條件愈發(fā)惡劣。這些隱患在社會轉(zhuǎn)型期間，當達到一定的程度時則更多地會以不和諧的矛盾沖突展現(xiàn)出來。面對嚴峻的就業(yè)環(huán)境，大量城市下崗職工和農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力由于知識水平差、專業(yè)技能缺乏等原因并不具備就業(yè)優(yōu)勢，但他們身上往往又擔負著養(yǎng)家糊口、供子女讀書等重擔；再次，在社會保障制度不健全的情況下，他們的生存問題就更加嚴峻。然而，流動經(jīng)營有經(jīng)營成本低、經(jīng)營設備簡單、對經(jīng)營者的要求也不高，且又能使其獲得基本的生活來源以維持生計等優(yōu)勢，因此，他們中的更多人選擇了流動經(jīng)營這一形式的工作來實現(xiàn)生存。同時由于社會弱勢群體利益表達機制的不完善，流動攤販作為政策的目標對象及社會的弱勢群體，其相關(guān)利益訴求一直未能得到實現(xiàn)[1]。因此，在成本與收益的權(quán)衡下，盡管流動攤販在面對城管執(zhí)法時惶恐不已，但為了生存也只能應戰(zhàn)，這就一方面促成了城市流動攤販經(jīng)營屢禁不止的結(jié)果。

(二)城市居民需求雙重性所帶來的管理難題

城市管理的成效間接影響了城市居民的生活，但是城市居民在城市管理的過程中形成了雙重的需求屬性，城市居民一方面既要求城管嚴格執(zhí)法又對流動商販生存狀況的同情，同時另一方面既要求有序的城市環(huán)境又要求便利的條件。正是這種雙重屬性將城管置于執(zhí)法過程中的尷尬處境。但是，現(xiàn)代社會應該以人為本、以和諧為目標已成為社會共識，人們對行政執(zhí)法的文明程度已有了更高的要求，但現(xiàn)階段城管執(zhí)法改善又明顯滯后于社會和民眾的要求，經(jīng)常出現(xiàn)城管暴力執(zhí)法現(xiàn)象，其結(jié)果必然導致城管執(zhí)法難以得到社會好評與支持，這在一定程度上也阻礙了城市流動攤販的有效管理[2]。因此，在我國，城市流動攤販治理問題不僅需要理順居民的需求，更需要居民的共同參與。

(三)城管體制的漏洞帶來的管理難題

城管體制的漏洞主要體現(xiàn)在三個方面，首先，執(zhí)法主體法律地位的不明確，至今我國尚未出臺一部全國性的城市管理綜合行政執(zhí)法的法規(guī)[3]；其次，城管執(zhí)法權(quán)限的不明確，當前城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)的職能定位尚不清晰，相對集中行政處罰權(quán)的范圍還不明確[4]；最后，末端執(zhí)法處境不利，城管執(zhí)法面對的多是從事小商販經(jīng)營的城市失業(yè)人員、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力等弱勢群體，要求城管強行執(zhí)法，就把城管置于民眾的對立面。同時，城管體制的漏洞也直接造成了城管在管理中的尷尬處境。在成本與收益的權(quán)衡之下，城管往往會選擇打游擊式的粗放管理，從而導致城管與流動攤販間的“貓捉老鼠”式的現(xiàn)象。這種粗放式管理更多的是形式上的驅(qū)逐管理，其管理效果自然顯而易見。它不僅不能治標也不能治本，而且還浪費大量人力資源，增加政府財政負擔。

三、進一步完善我國市城市流動攤販管理的對策建議

本文認為構(gòu)建并完善城市流動攤販的管理機制是解決城市流動攤販管理問題的關(guān)鍵。本文將提出三大方面針對城市流動攤販管理的制度建構(gòu)的對策建議：

(一)建設和完善面向社會弱勢群體的社會保障和服務機制

我國城市化進程不斷加快，城市各方面都出現(xiàn)了跨越式發(fā)展，社會資本的聚集效應從而引起了社會勞動力的流動聚集。雖然適齡勞動資本的供給不斷增加，但是城市能夠提供給這些勞動力的工作機會有限，這就使得那些沒有獲得工作機會的勞動力不得以攤販經(jīng)營為生。自從1996年開始實行《行政處罰法》之后，國務院開始陸續(xù)授權(quán)各省市組建城市管理綜合執(zhí)法部門，各省市的城市管理執(zhí)法部門依據(jù)“相對集中處罰權(quán)”對本地的城市衛(wèi)生、環(huán)境、規(guī)劃、工商、市容等方面進行管理以及服務工作，但是在此過程中城市管理執(zhí)法人員與流動攤販之間的矛盾、甚至引發(fā)的暴力沖突事件等等，受到了社會各界的廣泛關(guān)注[5]?，F(xiàn)階段社會中的弱勢群體總量比較大，現(xiàn)有的社會保障制度仍然未能惠及全體弱勢群體，致使他們的生活處境十分困迫。

(二)轉(zhuǎn)變政府行政理念，加快城管法制建設

在均衡和保障流動攤販基本權(quán)益的前提下，重新確定政府城市管理的價值取向和衡量城市管理的標準。政府在制定政策時應該切實貫徹以人為本的理念，讓政策的各利益方均有代表參與制定公共政策，從而確保政策能充分全面地考慮各方利益，尤其是社會弱勢群體的利益訴求。因此，建設和諧社會和以人為本應成為政府城市管理的基本價值取向，而衡量城市管理優(yōu)劣也應該以此為基本原[2]。針對流動商販，政府要充分考慮流動攤販及城市居民的需求，廢除禁止政策，積極轉(zhuǎn)變工作重點，由以往的打擊向幫助和引導轉(zhuǎn)變，把工作重點放在幫助流動商販改善經(jīng)營環(huán)境、提高銷售商品的質(zhì)量、實現(xiàn)依法經(jīng)營等方面，促使流動商販通過合法途徑獲得經(jīng)營的權(quán)利，積極引導流動商販在經(jīng)營生意時遵紀守法、注意衛(wèi)生、減少占道經(jīng)營、注意環(huán)保等[6]。此外，需構(gòu)建完善城管體制，自覺接受社會各界監(jiān)督，解決城管與流動攤販間的矛盾沖突。一方面，加強城管綜合執(zhí)法制度研究，盡快制定地方性法規(guī)，使城管執(zhí)法更加合理合法化；另一方面，加大專業(yè)培訓，加強城管執(zhí)法保障。既要做好專項規(guī)劃，又要按照規(guī)劃增加專業(yè)人員在執(zhí)法隊伍中的比例，培育一支精通城管法律并且善于執(zhí)行城管法律的高層次城管執(zhí)法隊伍，以城管執(zhí)法公信力取信于民[3]。

(三)提供社會援助和法律救濟，保障流動攤販的基本權(quán)利

在城市流動攤販管理的問題中，國家禁止政策的強制性及城管體制漏洞導致的“暴力執(zhí)政”嚴重損害著流動攤販這一弱勢群體的基本權(quán)益。一方面，政府需進一步完善法律制度，為流動攤販利益訴求提供法律程序援助。另一方面，政府也應允許、鼓勵和幫助社會民間追求弱勢群體自身利益機制的建立，動員社會公眾積極參與城市管理建設，為流動攤販等弱勢群體提供利益訴求幫助以及生活保障幫助。

總之，流動攤販治理問題在當前我國并非僅僅只是臟、亂、堵、擋等問題，也絕非孤立的城管部門執(zhí)法的問題，也并非孤立的政府行政管理能力問題，而是與我國社會轉(zhuǎn)型期的一系列問題交織在一起的結(jié)果，其中有就業(yè)問題、城市貧困問題，以及與之相對應的各種社會保障制度缺陷問題[1]。而問題的綜合解決，需要政府確立以人為本的行政理念，綜合考慮各種相關(guān)社會問題，切實充分考慮各方尤其是社會弱勢群體的利益，從而建構(gòu)并完善我國當代城市流動攤販管理體制，切實調(diào)動社會公眾參與城市管理與建設。

[參考文獻]

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[2]呂燕.權(quán)利均衡、流動的風景與走出城管困境——關(guān)于揚州市走出流動攤販城管狀況的調(diào)查與啟示[J].調(diào)查與思考，2010(02)：148-152.

[3]李克，謝文蘭.破界城管執(zhí)法的法律困境[J].北京觀察，2010(10)：20-21.

[4]孫文亮.城市管理綜合執(zhí)法的問題及對策[D].南開大學，2009.

[5]閻浩.我國城市流動攤販管理面臨的困境與出路[D].湖北：華中師范大學，2013.

[6]潘登科，張蕾.流動商販治理模式研究[J].首都經(jīng)濟貿(mào)易大學學報，2010(03)：56-61.

** 作者簡介：萬杏(1992-)，女，漢族，廣東梅州人，華南農(nóng)業(yè)大學公共管理學院，碩士研究生，研究方向：公共管理、高等教育管理。

中圖分類號：F299.24

文獻標識碼：A

文章編號：1006-0049-(2016)10-0074-02