■文|李慶

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由“慈善法草案15％行政管理費(fèi)”引發(fā)的熱議

■文|李慶

2014年6月頒布的《基金會管理?xiàng)l例》中規(guī)定：基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當(dāng)年總支出的10％。這一規(guī)定近年來一直爭議聲不斷，認(rèn)為其不利于吸引或留住公益行業(yè)的高端人才，從而也限制了公益組織的發(fā)展。

在《慈善法（草案）》的兩次審議中未有關(guān)于基金會行政管理費(fèi)用的條款出現(xiàn)，然而在3月10日上午全國政協(xié)工商聯(lián)界別21組有關(guān)慈善法草案的討論會中，新增的一項(xiàng)規(guī)定讓全場小組成員都炸鍋了，究竟為何呢？

原來，《慈善法（草案）》三審中新增了一項(xiàng)規(guī)定，即《慈善法（草案）》的第60條規(guī)定：“慈善組織中具有公開募捐資格的基金會開展慈善活動(dòng)的年度支出，不得低于前3年收入平均數(shù)額的70％，年度管理成本不得超過當(dāng)年總支出的15％?！?/p>

阿拉善SEE合作發(fā)展中心總監(jiān)張媛認(rèn)為：“由10％調(diào)高到15％，由‘不得低于去年收入的70％’變成‘不得低于前三年收入平均數(shù)額的70％’，雖然都呈現(xiàn)略放寬，但是在我看來，其實(shí)本質(zhì)上意義不大，仍是不按照各公益組織的實(shí)際情況一刀切，將繼續(xù)限制吸引或留住高端人才在公益行業(yè)，從而限制公益組織的發(fā)展。”

據(jù)《中國青年報(bào)》公開報(bào)道，在慈善法草案討論會的現(xiàn)場爭議聲也是異常高亢，全國政協(xié)委員、研祥集團(tuán)董事局主席兼總裁陳志列表示：“15％的行政管理費(fèi)用太高了！”

全國政協(xié)委員、新華聯(lián)集團(tuán)董事局主席傅軍也同樣表示：“15％，我就從沒見過這么高的成本比例。”

15％的行政管理成本究竟是否合理，仍然在持續(xù)發(fā)酵中……讓我們一起來看看一些客觀專業(yè)的意見。

南都基金會理事長徐永光：15％的行政管理費(fèi)用一點(diǎn)都不高

徐永光認(rèn)為，根據(jù)我國社會組織財(cái)務(wù)制度的基本依據(jù)——《非營利組織的會計(jì)制度》，在非營利組織的支出上，有募捐成本、項(xiàng)目成本、行政成本和其他費(fèi)用四項(xiàng)成本，其中的募捐成本是民間非營利組織為籌集業(yè)務(wù)活動(dòng)所需要的資金而發(fā)生的各項(xiàng)費(fèi)用總額，包括利息支出、匯兌損失以及相關(guān)手續(xù)費(fèi)等。項(xiàng)目成本是民間非營利組織為了實(shí)現(xiàn)其業(yè)務(wù)活動(dòng)目標(biāo)、開展其項(xiàng)目活動(dòng)或者提供服務(wù)所發(fā)生的費(fèi)用。行政成本是指人員的工資、房租水電這類的費(fèi)用，其他費(fèi)用是除以上費(fèi)用項(xiàng)目之外發(fā)生的其他費(fèi)用總額。會計(jì)制度規(guī)定此四項(xiàng)成本是分開計(jì)算的。

國際上，一些基金會的這四項(xiàng)成本加起來能達(dá)到50％，單就行政成本來說，一般在20％左右。比如：如果按照樂施會的規(guī)則，單募捐成本就可以占收入的16％。我國民政部門在審計(jì)年檢時(shí)，是把四項(xiàng)成本加起來都算作行政成本，因此四項(xiàng)累積不超過15％可能是全世界基金會中效率最高的。

以上說的是基金會，如果是服務(wù)型的慈善機(jī)構(gòu)也進(jìn)入了公募，把它們的行政成本規(guī)定在15％，那它們是沒法存活的。服務(wù)型公益機(jī)構(gòu)，包括一些運(yùn)作型基金會的行政成本在50％、80％都很正常。一個(gè)社工服務(wù)機(jī)構(gòu)，它的人工成本占主體，它的管理成本可以占到100％，如果對這些服務(wù)型的機(jī)構(gòu)也規(guī)定15％的行政管理成本，絕大部分的機(jī)構(gòu)是沒辦法存活的。

徐永光還指出，國外法律對此不作太具體的規(guī)定，是相信市場調(diào)節(jié)和公眾選擇的力量。一個(gè)慈善組織行政成本高了，公眾可能不給你捐款，管理費(fèi)用低，公眾信任度就會高。

中國慈善聯(lián)合會副秘書長劉佑平：15％的行政管理費(fèi)用已經(jīng)算高了

對不同的組織，15％的管理費(fèi)，有人說高有人說低。從捐贈(zèng)人來說，當(dāng)然希望成本降到最低，比如曹德旺給扶貧基金會的捐贈(zèng)，要求成本不超過3％。我們應(yīng)該聽取多方的聲音。

慈善組織也分很多種，基金會是一類，還有很多社會服務(wù)組織（民非），這些組織運(yùn)行成本高達(dá)70％都有可能。它就是做公益服務(wù)的，以人力支出為主。所以不同的組織不一樣。

基金會的話，我們國家基金會的情況也不太一樣，國外的基金會主要工作就是籌資，去資助項(xiàng)目。對于一些大型公募基金會，15％的成本已經(jīng)算高了。

另外，劉佑平指出，這也涉及慈善生態(tài)的問題。老百姓對慈善行業(yè)還不太了解，覺得你的運(yùn)營成本高就不捐給你。包括捐贈(zèng)人、發(fā)言的幾位代表，對慈善行業(yè)實(shí)際上也不是特別了解，把一個(gè)行業(yè)簡單化了。

這些聲音來自不同方面：慈善組織、受益人、捐贈(zèng)人、政府、專家。

劉佑平建議：“關(guān)于慈善運(yùn)營成本，很多國家在法律上沒有特別明文規(guī)定，但在行業(yè)中會慢慢形成統(tǒng)一的認(rèn)識。這次草案里運(yùn)行成本的定義，第一是公募基金會15％，我認(rèn)為，資助型基金會15％是高了。非公募基金會、其他公益組織運(yùn)行成本由其他部門另行規(guī)定，是留了一個(gè)口的。有捐贈(zèng)協(xié)議的，看捐贈(zèng)協(xié)議。對于這次草案，有人批評得很厲害，但我認(rèn)為已經(jīng)是很大的進(jìn)步了，參照捐贈(zèng)協(xié)議、約定，是一個(gè)很大的空間。執(zhí)行方面，也能夠執(zhí)行下去，以后修訂也可以。但如果不定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，讓行業(yè)自己去生成標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該是最好。當(dāng)基金會做回基金會的時(shí)候，15％已經(jīng)算高了；當(dāng)基金會不做基金會，自己做項(xiàng)目，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就低了。”

公益從業(yè)人士：在慈善法里面做出比例的規(guī)定有一定難度

一位不愿透露姓名的公益人士認(rèn)為，這個(gè)要看對管理費(fèi)的界定是什么，比如之前一直熱議的10％行政管理成本過低的問題，后來出了一個(gè)《關(guān)于規(guī)范基金會行為的若干規(guī)定》，將為開展公益項(xiàng)目發(fā)生的直接運(yùn)行費(fèi)用界定為公益支出，里面把行政成本跟項(xiàng)目直接相關(guān)的人員成本都放入項(xiàng)目成本里面去了，從這個(gè)角度來看已經(jīng)大大減輕了行政成本的壓力。但是在實(shí)際中可能很多人并不了解這一點(diǎn)，還認(rèn)為這個(gè)是原來所理解的行政成本。

“所以，人大的《慈善法》到底怎么界定行政管理費(fèi)是非常重要的，我看了《中國青年報(bào)》報(bào)道的關(guān)于委員認(rèn)為15％管理費(fèi)太高的說法，我原來在調(diào)研公益信托的過程中有了解，有的信托公司對基金會10％的行政成本都覺得高。因?yàn)閷τ诮鹑跈C(jī)構(gòu)來說，一般資產(chǎn)管理的基數(shù)比較大，比如一筆資產(chǎn)管理的業(yè)務(wù)是上億的話，它的管理費(fèi)一般是1％或2％，很少高達(dá)10％，而且計(jì)算的標(biāo)準(zhǔn)可能也不一樣，所以對于商業(yè)機(jī)構(gòu)的人來說可能難以理解。但是《慈善法》是考慮到整個(gè)慈善組織整體的狀況的，而對于一些資產(chǎn)規(guī)模很大的組織來說，15％的行政管理費(fèi)用可能就過高了?！?/p>

所以說本身在《慈善法》里面做出這樣比例的規(guī)定就是有一定的難度的，更何況基金會規(guī)模大小各異，運(yùn)營模式各異，在一部法里面做一個(gè)這樣一刀切的規(guī)定確實(shí)是不大容易的。他表示，《慈善法》如果通過的話，關(guān)于15％的行政管理費(fèi)的規(guī)定，年度管理成本的具體界定是什么，還有待立法的解釋。

中國社會科學(xué)院社會政策研究中心副主任楊團(tuán)：不能用統(tǒng)一的比例管理不同規(guī)模的基金會

楊團(tuán)認(rèn)為，《慈善法》里加上慈善組織成本不得超15％是很不合理的。20年前在去美國稅務(wù)局訪問時(shí)就曾問過行政管理成本定比例的問題，接待官員回答的是：“不能定比例！美國聯(lián)合之路，年籌款幾十億，1％就是個(gè)大數(shù)目 。但還有很多小基金會，比如家族基金會，成本達(dá)到60％，對于支出不對的，我們用別的辦法管。但不能用一個(gè)統(tǒng)一比例管不同規(guī)模的非營利組織的成本?！?/p>

年度管理成本包括哪些

2005年1月1日開始實(shí)施的《民間非營利組織會計(jì)制度》的第六章說明非營利組織的“費(fèi)用”包括下面四個(gè)方面：

1.業(yè)務(wù)活動(dòng)成本。是指民間非營利組織為了實(shí)現(xiàn)其業(yè)務(wù)活動(dòng)目標(biāo)、開展其項(xiàng)目活動(dòng)或者提供服務(wù)所發(fā)生的費(fèi)用。就一個(gè)公募基金會簡單說來，就是它的公益支出，包括投入該公益業(yè)務(wù)或者項(xiàng)目的人的工資、資助金額、物款、差旅費(fèi)等。

2.管理費(fèi)用。是指民間非營利組織為組織和管理其業(yè)務(wù)活動(dòng)所發(fā)生的各項(xiàng)費(fèi)用。主要包括行政人員的工資福利（注意：不是項(xiàng)目人員，項(xiàng)目人員的工資福利納入業(yè)務(wù)活動(dòng)成本中核算）、辦公室水電費(fèi)、租金等行政辦公費(fèi)用。

3.籌資費(fèi)用。是指民間非營利組織為籌集業(yè)務(wù)活動(dòng)所需資金而發(fā)生的費(fèi)用。對公募基金會來說，亦可簡單理解為開展公眾籌款發(fā)生的費(fèi)用。

4.其他費(fèi)用。不屬于上述費(fèi)用的費(fèi)用。

從會計(jì)核算角度出發(fā)，《慈善法（草案）》中所指的“年度管理成本”應(yīng)包括以上四項(xiàng)費(fèi)用中的哪幾項(xiàng)，當(dāng)下的草案中并沒有明確指出。

對基金會的成本支出，在2004年國務(wù)院頒布的《基金會管理?xiàng)l例》中已做出過規(guī)定。第二十九條要求：“公募基金會每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年總收入的70％；非公募基金會每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年基金余額的8％?；饡ぷ魅藛T工資福利和行政辦公支出不得超過當(dāng)年總支出的10％?！?/p>

從法律規(guī)定的延續(xù)性上來說，此次草案所提及的“年度管理成本”也應(yīng)為“公募基金會工作人員的工資福利和行政辦公支出”。這一支出相當(dāng)于《民間非營利組織會計(jì)制度》規(guī)定的四項(xiàng)費(fèi)用中的“業(yè)務(wù)活動(dòng)成本中的業(yè)務(wù)人員（亦即項(xiàng)目人員）的工資福利+管理費(fèi)用”。

此次《慈善法（草案）》中要求的“年度管理成本”到底是延續(xù)了《基金會管理?xiàng)l例》的要求還是有新的規(guī)定，仍需要進(jìn)一步明確。

公募基金會的年度管理成本占比存在差異

盡管年度管理成本包含的內(nèi)容尚不明確，但無論是依據(jù)《民間非營利組織會計(jì)制度》的規(guī)定還是《基金會管理?xiàng)l例》的要求，工作人員的工資福利都是“年度管理成本”里的最重要的一筆支出。這一支出對不同形態(tài)的公募基金會有著不同的意義。

對于以主要資助民間機(jī)構(gòu)開展公益項(xiàng)目的一些資助型公募基金會來說，不需要在項(xiàng)目上投入太多人力，人力支出就不會太高，相應(yīng)的管理成本占比也不會太高。但對一些直接提供社會服務(wù)（如特殊教育等）的公募基金會來說，就需要投入大量的專業(yè)人員，人員的服務(wù)直接化為公益支出，這樣人力成本的占比相當(dāng)高。15％或10％這樣一個(gè)比例無法彌補(bǔ)這兩類基金會在成本上的差距。

另外對于一些年度公眾募款額很高的基金會來說，15％甚至更低一些的比例，對其發(fā)展制約并不明顯。但是對于一些年籌款額、年度公益支出僅幾百萬元的公募基金會來說，15％甚至更高的比例都顯得捉襟見肘，難以聘請足夠的員工，吸引優(yōu)秀的員工來提供更好的服務(wù)。同時(shí)，即便是年度籌款額高的基金會，難免不會遇上籌款額度出現(xiàn)大幅跌落的情況，公益支出下降，一個(gè)僵化的比例限定同樣會制約基金會的發(fā)展。

如此，對《慈善法（草案）》關(guān)于“慈善組織中具有公開募捐資格的基金會，年度管理成本不得超出當(dāng)年總支出的15％”的這一規(guī)定，關(guān)注點(diǎn)不能只放在“15％”這個(gè)數(shù)字上，簡單地去判斷它是高還是低。對不同形態(tài)的基金會來說，高低的含義完全不同。

大多數(shù)國家不規(guī)定管理支出

華南師范大學(xué)公共管理學(xué)院講師褚鎣曾對歐洲和亞洲32個(gè)國家的基金會法律進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)對公益機(jī)構(gòu)行政管理費(fèi)不作具體要求的國家有26個(gè)，占總數(shù)的81.25％。如基金會立法較為完備的美國，僅規(guī)定基金會的管理費(fèi)必須合理，并未規(guī)定具體比例限制。

福特基金會2013 年的員工薪酬和福利的開支約為689 萬美元，占總支出的 10％；若加上場地租金、資產(chǎn)折舊等辦公費(fèi)在內(nèi)，整體運(yùn)營行政支出占總支出的 21％（數(shù)據(jù)來源于福特基金會給美國國稅局提交的2013年度i990表，亦即它的財(cái)務(wù)和活動(dòng)申報(bào)表）。

世界著名慈善組織樂施會行為指南載明：“樂施會為募款每支出1元，應(yīng)募得不少于6元”，意味著籌資成本在16％是允許的。加上行政成本和項(xiàng)目成本，累計(jì)成本在20％以上。

機(jī)構(gòu)間的差異如此之大，不做具體的規(guī)定，是不應(yīng)用一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)去管理約束不同的機(jī)構(gòu)。同時(shí)也是相信市場調(diào)節(jié)和公眾選擇的力量。如果一個(gè)慈善組織的人力行政成本高了，公眾就會選擇用腳投票，不給機(jī)構(gòu)捐款；反之如果低，就會獲得信任和支持。

但是，也并非越低越好，公益活動(dòng)同樣需要成本。太低的限制會制約基金會無法更好地運(yùn)作項(xiàng)目并引入優(yōu)秀的人才促進(jìn)機(jī)構(gòu)和公益事業(yè)的發(fā)展。這其中的平衡點(diǎn)自有市場和公眾進(jìn)行調(diào)節(jié)。

即使是在6個(gè)做出了規(guī)定的國家中，其規(guī)定也都是以總收入為基準(zhǔn)，且大部分國家都在年度總收入的20％以上。鑒于收入通常都會大于支出，所以即便是進(jìn)行了規(guī)定，但是留給管理的空間比較大，可以囊括進(jìn)更多形態(tài)的機(jī)構(gòu)。

有鑒于公募基金會的不同形態(tài)以及國外的實(shí)踐參考，《慈善法（草案）》對公募基金會15％的管理成本支出比例限定，你怎么看？

（轉(zhuǎn)編自 《公益時(shí)報(bào)》、網(wǎng)易等）