周 潔,逄 勇,2

(1.河海大學(xué)環(huán)境學(xué)院,江蘇 南京 210098; 2.河海大學(xué)淺水湖泊綜合治理與資源開發(fā)教育部重點實驗室,江蘇 南京 210098)

實施生態(tài)補償是將生態(tài)系統(tǒng)損害與經(jīng)濟直接掛鉤的一種嘗試,以環(huán)境資源區(qū)域補償作為經(jīng)濟手段,進一步強化政府環(huán)境保護責(zé)任,提高其主動治污積極性,以推進區(qū)域環(huán)境不斷改善[1]。生態(tài)補償作為目前能較為有效改善環(huán)境的政策措施,最早由Westman于1977年提出[2]。部分發(fā)達(dá)國家率先將生態(tài)補償概念運用到區(qū)域內(nèi)森林生態(tài)環(huán)境、退耕還林、流域污染治理等方面的環(huán)境治理實踐中[3],其中美國于1986年發(fā)布了濕地保護No-Net-Loss政策,對西部草原地區(qū)實施生態(tài)補償[4];日本是最早將生態(tài)補償概念運用在本國森林生態(tài)效益補償工作中的國家[5];巴西為恢復(fù)境內(nèi)退化的雨林生態(tài)系統(tǒng),也逐步開始探索生態(tài)補償制度[6]。國外在開展生態(tài)補償工作時,多以市場為主,政府引導(dǎo)為輔,以向受益者征收稅費或是環(huán)境使用權(quán)交易的形式征收生態(tài)補償資金[7]。國內(nèi)部分省市也在20世紀(jì)末開始陸續(xù)在轄區(qū)內(nèi)開展生態(tài)補償工作[8],產(chǎn)生的環(huán)境效益日益顯現(xiàn)。

表1 部分國內(nèi)已開展的賠償類流域生態(tài)補償工作情況

江蘇省在2007—2014年先后在太湖流域、通榆河流域沿線開展流域生態(tài)補償工作,按照“誰超標(biāo)、誰補償”的原則,在部分跨行政區(qū)域河流布設(shè)補償斷面,并確定其水質(zhì)考核目標(biāo),補償斷面水質(zhì)超標(biāo)時上游地區(qū)要承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。經(jīng)過幾年的實踐,太湖流域、通榆河流域水體水質(zhì)不斷改善,補償機制也在探索中不斷完善,于2014年正式在全省范圍內(nèi)開展流域生態(tài)補償工作。

1 國內(nèi)流域生態(tài)補償資金核算方法概況

國內(nèi)流域生態(tài)補償工作開展較遲,且重點運用于保護、改善境內(nèi)河道水環(huán)境系統(tǒng)[9]。與國外相關(guān)國家不同的是,國內(nèi)在開展生態(tài)補償工作時,多以政府引導(dǎo)為主,由環(huán)保部門依據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟情況制定生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)及核算方法,指導(dǎo)下一級相關(guān)政府部門在本責(zé)任區(qū)具體落實[10]。生態(tài)補償資金核算方法是生態(tài)補償實踐工作中較為重要的一個組成部分,選擇一個科學(xué)合理的核算方法可以促使區(qū)域生態(tài)補償工作更為順利地開展[11]。國內(nèi)有很多省市在流域生態(tài)補償方面做了較多的探索和試點工作,主要可分為兩類[12]:①以保護境內(nèi)飲用水水源地等敏感目標(biāo)為目的的保護類生態(tài)補償工作;②以治理改善境內(nèi)河道污染情況為目的的賠償類生態(tài)補償工作。其中,第一類工作主要采用水權(quán)交易等方式,通過雙方溝通協(xié)商,制定合理交易水價轉(zhuǎn)讓水資源使用權(quán)[13]。目前國內(nèi)開展的多為第二類工作,主要通過考核河道斷面主要污染水質(zhì)因子、河道流量等指標(biāo)進行水環(huán)境資源生態(tài)補償資金核算[14]。表1為部分我國現(xiàn)階段已開展的以治理改善境內(nèi)河道污染情況為目的的賠償類流域生態(tài)補償工作情況。

由表1不難看出,目前國內(nèi)已開展的流域生態(tài)補償工作多數(shù)只通過考核斷面水質(zhì)超標(biāo)情況進行補償資金核算,同時考慮斷面水質(zhì)和流量的極少,這主要是因為國內(nèi)目前開展的生態(tài)補償工作多為政府引導(dǎo),導(dǎo)致了生態(tài)補償方案的制定、落實都主要以便于政府落實、監(jiān)管為主;其次,水質(zhì)監(jiān)測和流量監(jiān)測分屬不同部門,部門之間的職責(zé)把控以及責(zé)任分?jǐn)傔€有待進一步細(xì)化優(yōu)化。本文對江蘇省2014年在全省范圍內(nèi)開展的流域生態(tài)補償工作的補償資金核算方法進行分析討論,并提出優(yōu)化方法。

2 江蘇省流域生態(tài)補償資金核算方法分析

2.1 資金核算方法細(xì)則

江蘇省在2014年10月正式開展的流域生態(tài)補償工作,范圍涉及全省13個市,共設(shè)72個補償點位,是江蘇省第一次在全省范圍內(nèi)開展的流域生態(tài)補償工作,依據(jù)各補償斷面的水質(zhì)超標(biāo)率情況進行生態(tài)補償資金核算,以“超標(biāo)倍數(shù)×補償基數(shù)”為原則核算補償資金,具體補償標(biāo)準(zhǔn)及資金核算方法為:

a. 當(dāng)補償斷面實測水質(zhì)劣于斷面水質(zhì)目標(biāo)時,水質(zhì)超標(biāo)0.5倍以下(含0.5倍)月度補償基數(shù)為25萬元;水質(zhì)超標(biāo)0.5倍以上、1倍以下(含1倍)月度補償基數(shù)為50萬元;水質(zhì)超標(biāo)1倍以上月度補償基數(shù)為100萬元。

b. 上游責(zé)任市、縣出境的補償斷面實測水質(zhì)好于斷面水質(zhì)目標(biāo)時(各考核因子均需達(dá)標(biāo)),由下游責(zé)任市、縣向上游市、縣補償20萬元/月。直接入海入湖入江入河以及出省補償斷面監(jiān)測水質(zhì)好于斷面水質(zhì)目標(biāo)的(各考核因子均需達(dá)標(biāo)),由省財政對相關(guān)責(zé)任市、縣補償20萬元/月。

2.2 核算方法合理性分析

目前國內(nèi)在開展區(qū)域生態(tài)補償工作時,主要將其作為一種促使地方保護環(huán)境的經(jīng)濟手段,以“誰達(dá)標(biāo),誰收益;誰超標(biāo),誰補償”為原則,將環(huán)境污染與經(jīng)濟賠償掛鉤,從而進一步強化地方政府環(huán)境保護責(zé)任,提高主動治污積極性,倒逼水質(zhì)目標(biāo)的實現(xiàn)。

考慮到江蘇省各市社會經(jīng)濟發(fā)展情況,若各市財政用于支出生態(tài)補償資金的費用高于其現(xiàn)階段發(fā)展所能承受的范圍,往往會導(dǎo)致地方財政壓力過大,打擊各市政府參與生態(tài)補償工作的積極性,出現(xiàn)市政府拖欠補償費用、上下游政府相互推卸流域責(zé)任等情況;若各市財政用于生態(tài)補償?shù)馁Y金較少,則往往會導(dǎo)致各市政府忽視水環(huán)境污染問題,影響各市流域生態(tài)補償工作的落實及環(huán)境保護工作的開展。

根據(jù)江蘇省流域生態(tài)補償資金核算方法,基于江蘇省生態(tài)補償點位2013年全年水質(zhì)實測數(shù)據(jù),對江蘇省各市流域生態(tài)補償資金情況進行計算,結(jié)果見表2。

表2 江蘇省各市2013年度流域生態(tài)補償資金估算結(jié)果 萬元

由表2可知,各市用于支付流域生態(tài)補償?shù)呢斦С鲑M用基本能反應(yīng)各市水環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀,將各市河道水質(zhì)改善情況與降級掛鉤,能有利于提高各市開展區(qū)域水環(huán)境資源生態(tài)補償工作的積極性;同時省財政的凈收入為負(fù),這也有利于省政府投入更多的資金用于水環(huán)境治理、水質(zhì)監(jiān)測及水源地保護工作。因此,基于水質(zhì)綜合超標(biāo)倍數(shù)的生態(tài)補償資金核算方法在一定程度上可以保證流域生態(tài)補償工作的順利落實,逐步改善區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量。

江蘇省現(xiàn)采用的水質(zhì)綜合超標(biāo)倍數(shù)生態(tài)補償資金核算方法主要根據(jù)各個補償斷面處水質(zhì)綜合超標(biāo)倍數(shù)來確定補償費用,水質(zhì)綜合超標(biāo)倍數(shù)越大則補償費用越高,這種資金核算方法在一定程度上便于職能部門操作,但同時也存在一定的問題:河道污染物通量與河道流量及斷面水質(zhì)相關(guān),不考慮河道斷面流量會出現(xiàn)相同水質(zhì)監(jiān)測值斷面大流量河道的生態(tài)補償費用與小流量河道一樣的情況,也即大通量河道市補償(受償)費用與實際情況出現(xiàn)較大偏差的情況,這會導(dǎo)致各市優(yōu)先治理污染物通量較小的河道,忽視大通量河道的治理?？梢?江蘇省現(xiàn)行水環(huán)境資源生態(tài)補償工作在執(zhí)行上停留在便于政府操作的層面,在技術(shù)層面上未將河道通量納入考慮,僅考慮了不同功能、不同流向情況下的河道斷面補償資金計算方法,仍存在一定的不足,應(yīng)進一步完善優(yōu)化。

3 江蘇省流域生態(tài)補償資金核算方法的優(yōu)化

3.1 基于超標(biāo)通量的污水處理廠處理污染物費用計算法

江蘇省在以往開展的流域生態(tài)補償工作中多采用對水質(zhì)因子定額補償?shù)姆椒?如2007年太湖流域生態(tài)補償工作中即規(guī)定了考核斷面COD、NH3-N、TP每噸超標(biāo)補償標(biāo)準(zhǔn),2014年開展的全省流域生態(tài)補償工作也根據(jù)斷面水質(zhì)超標(biāo)倍數(shù)確定了定額補償標(biāo)準(zhǔn)。這種定額補償標(biāo)準(zhǔn)雖然在一定程度上方便了流域生態(tài)補償工作的實施,但同時也忽略了江蘇省各市之間經(jīng)濟發(fā)展水平以及財政負(fù)擔(dān)的不均衡性?？紤]到江蘇省現(xiàn)階段區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不均衡及遠(yuǎn)期城市化進程情況,本文基于江蘇省生態(tài)補償資金核算方法的利弊分析,將河道流量納入考核,以污水處理廠去除污染物的運行成本作為衡量每個市生態(tài)補償資金的標(biāo)準(zhǔn),提出江蘇省水環(huán)境資源生態(tài)補償資金核算方法的優(yōu)化方法。

基于超標(biāo)通量的污水處理廠處理污染物費用計算法是一種基于各個市污水處理廠處理污染物的成本核算各市生態(tài)補償工作補償資金的方法,通過計算某市各個生態(tài)補償點位各因子的超標(biāo)通量,將各因子出境超標(biāo)通量減去入境超標(biāo)通量再乘以相應(yīng)的生態(tài)補償基數(shù)即為該市流域生態(tài)補償費用。水質(zhì)超標(biāo)倍數(shù)越高、污染物通量值越大,則補償費用越高。某市某斷面月補償或受償資金測算公式為

(1)

(2)

式中:M補償為某市生態(tài)損失月補償費用計算總額,萬元;M受償為某市生態(tài)損失月受償費用計算總額,萬元;Wi超標(biāo)為 第i個水質(zhì)考核因子當(dāng)月的超標(biāo)通量,t;γi為第i個水質(zhì)考核因子的生態(tài)補償基數(shù),萬元/t;B為各考核因子均達(dá)標(biāo)時的月受償標(biāo)準(zhǔn);l為納入考核的水質(zhì)因子個數(shù);n為當(dāng)月監(jiān)測中出現(xiàn)的總超標(biāo)次數(shù);m為當(dāng)月監(jiān)測中出現(xiàn)的總達(dá)標(biāo)次數(shù);d為方向調(diào)節(jié)系數(shù),按照監(jiān)測時實際流向取值計算,正常流向時d=1,逆向流時取負(fù)值(d=-1)進行抵扣計算,滯流時通常d=0,當(dāng)河道斷面受閘壩控制等原因出現(xiàn)滯流時,按順流核算補償資金的30%進行補償計算(南水北調(diào)控制斷面調(diào)水期間流向變化仍視作正常流向,即d=1);Cj、C0分別為某市某個補償斷面當(dāng)月第j次水質(zhì)監(jiān)測質(zhì)量濃度和水質(zhì)目標(biāo)值,mg/L;Qj為某市某個生態(tài)補償點位當(dāng)月第j次監(jiān)測流量值,m3/s。

生態(tài)補償基數(shù)γi是基于超標(biāo)通量的污水處理廠處理污染物費用計算法計算過程中引用的補償矯正參數(shù),指各個行政區(qū)域去除每噸污染物所需要的費用。生態(tài)補償基數(shù)主要依據(jù)各市每年污水處理廠普查資料,由各個行政區(qū)域內(nèi)污水處理廠每年去除的污染物質(zhì)量以及年運行費用確定去除各類污染物質(zhì)的生態(tài)補償基數(shù)。具體計算方法為:①計算行政區(qū)域內(nèi)去除的各類污染物的等標(biāo)污染負(fù)荷P;②計算各類污染物的等標(biāo)污染負(fù)荷比K;③將年運行費用根據(jù)等標(biāo)污染負(fù)荷比按比例分配,除以年去除各類污染物干物質(zhì)量即得到各類污染物的生態(tài)補償基數(shù)。

依據(jù)江蘇省2013年全省工業(yè)污染源普查資料,參考江蘇省2014年開展的全省流域生態(tài)補償工作,選取COD、NH3-N、TP作為生態(tài)補償點位水質(zhì)考核因子,計算得到蘇南地區(qū)生態(tài)補償基數(shù)見表3,蘇北地區(qū)的生態(tài)補償基數(shù)見表4。

表3 江蘇省蘇南地區(qū)各市生態(tài)補償基數(shù)計算結(jié)果 萬元/t

3.2 計算結(jié)果及合理性分析

根據(jù)各市生態(tài)補償點位2013年的實測水質(zhì)數(shù)據(jù)及平均流入水量,分別計算得江蘇省各市2013年污染物超標(biāo)通量補償費用見表5。

表4 江蘇省蘇北地區(qū)各市生態(tài)補償基數(shù)計算結(jié)果 萬元/t

表5 江蘇省各市2013年污染物超標(biāo)通量補償費用計算結(jié)果

從表5可見:根據(jù)基于超標(biāo)通量的污水處理廠處理污染物費用計算法計算所得的補償費用在600萬～8000萬元,蘇南地區(qū)的補償費用普遍高于蘇北地區(qū),其中河道水質(zhì)南京市的補償費用最高,這是由于南京市內(nèi)入境河流僅有1條,其余均為出境河道且河道水質(zhì)較差,常州市和無錫市補償費用也較高,這是由于兩市的水質(zhì)較差所致,基本能真實反映出各市流域生態(tài)補償考核河道的水質(zhì)、流量情況,有利于各市有針對性地開展區(qū)域河道治理工作;同時根據(jù)對現(xiàn)狀值的驗證,基于超標(biāo)通量的污水處理廠處理污染物費用計算法計算得到的補償費用占各市環(huán)保投資(按當(dāng)年GDP的3%計算)的0.13%～1.2%,流域生態(tài)補償費用在可投資額范圍內(nèi),同時對各市有一定程度的經(jīng)濟制約功能,具有一定的經(jīng)濟適用性。

相比原有計算方法,基于超標(biāo)通量的污水處理廠處理污染物費用計算法在兼顧河道斷面水質(zhì)以及河道流向的基礎(chǔ)上,考慮了河道流量的影響,基本能從補償資金層面如實地反映出“大通量河道補償資金高、小通量河道補償資金低”的情況。同時,計算得到的各市補償費用在各市可投資額范圍內(nèi),具有一定的可操作性和經(jīng)濟適用性。

4 結(jié) 論

a. 江蘇省流域生態(tài)補償資金核算方法采用“雙向補償”方式,對各市出境河道水質(zhì)因子進行考核計算補償資金。各市用于支付流域生態(tài)補償?shù)呢斦С龌灸芊磻?yīng)各市水環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀,同時省財政的凈收入為負(fù),有利于政府投入更多的資金用于全省水環(huán)境保護工作。

b. 江蘇省流域生態(tài)補償資金核算方法未考慮河道斷面流量,無法體現(xiàn)大小通量河道補償(受償)費用的差別,在執(zhí)行上停留在便于政府操作的層面,在技術(shù)層面仍存在一定的不足。

c. 提出的基于超標(biāo)通量的污水處理廠處理污染物費用計算法結(jié)合考慮了河道水質(zhì)及流量,加入了生態(tài)補償基數(shù),在一定程度上優(yōu)化了現(xiàn)采用的基于水質(zhì)綜合超標(biāo)倍數(shù)的生態(tài)補償資金核算方法。

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