文·潘愛國(guó)　羅俊

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館藏民生檔案利用存在的問題及對(duì)策
——以青島市黃島區(qū)檔案館為例

文·潘愛國(guó)羅俊

隨著我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展，人民群眾對(duì)與自身利益息息相關(guān)的民生檔案的利用需求越來(lái)越大，對(duì)檔案部門提供民生檔案利用服務(wù)水平的要求也越來(lái)越高，檔案部門對(duì)民生檔案工作的重視提到了前所未有的高度。黃島區(qū)檔案館館藏檔案中屬于民生檔案的主要門類有婚姻登記檔案、公證檔案、出生檔案、就工就業(yè)檔案等，共計(jì)1萬(wàn)余卷（件）。民生檔案利用最多的是婚姻登記檔案和就工就業(yè)檔案，利用人次超過全館總利用量的一半以上，利用者以個(gè)人為主。在長(zhǎng)期從事提供檔案利用服務(wù)的實(shí)踐中，筆者發(fā)現(xiàn)民生檔案的利用面臨一些亟待解決的問題和困難。

一、民生檔案利用存在的問題

（一）民生檔案檢索利用難

經(jīng)過多年的檔案信息化建設(shè)，黃島區(qū)檔案館館藏檔案目錄數(shù)據(jù)庫(kù)已經(jīng)全部完成，基本實(shí)現(xiàn)計(jì)算機(jī)檢索?；橐龅怯洐n案、公證檔案、出生檔案等民生檔案是由專門的組織機(jī)構(gòu)形成，有特定的整理規(guī)范，形成系統(tǒng)獨(dú)立的檢索工具，因此在查閱利用時(shí)檢索相對(duì)比較簡(jiǎn)單直接，通常只要依據(jù)民生檔案當(dāng)事人的姓名或者身份證件號(hào)碼即可準(zhǔn)確檢索出結(jié)果。但是，像就工就業(yè)檔案在本館館藏中沒有形成一個(gè)獨(dú)立的門類，它當(dāng)中的職工調(diào)轉(zhuǎn)介紹信、招工花名冊(cè)、會(huì)計(jì)憑證中的工資表等，多分布于人事局、勞動(dòng)局、破產(chǎn)企業(yè)等多個(gè)部門形成的各類檔案中。例如，企業(yè)職工退休時(shí)，因?yàn)閭€(gè)人人事檔案中缺少某個(gè)時(shí)期在某個(gè)企業(yè)工作的證明材料，工齡計(jì)算不完整，就需要到區(qū)檔案館查閱就工就業(yè)的檔案。由于機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的人事調(diào)動(dòng)、招聘員工等活動(dòng)一般會(huì)經(jīng)過本地人事局或勞動(dòng)局批準(zhǔn)或者備案，所以相關(guān)的調(diào)動(dòng)介紹信存根或招工花名冊(cè)等文件材料一般會(huì)歸入這些部門的文書檔案。但是，因?yàn)橛泻芏鄼n案材料中的人名數(shù)據(jù)沒有錄入計(jì)算機(jī)，或者利用者提供的姓名與檔案登記中的信息不符，就會(huì)影響檔案的檢準(zhǔn)率。工作人員經(jīng)常需要在檔案原文中查找對(duì)應(yīng)的人名信息，檢索起來(lái)有較大困難。還有許多破產(chǎn)企業(yè)的老員工為了證明自己在該企業(yè)工作經(jīng)歷，需要到檔案館查閱企業(yè)發(fā)放工資登記表來(lái)證明自己的員工身份。這些工資表通常保存在會(huì)計(jì)憑證中。會(huì)計(jì)檔案一般只有案卷目錄，計(jì)算機(jī)根本檢索不到準(zhǔn)確信息，工作人員往往要花費(fèi)大量精力和時(shí)間翻閱原始會(huì)計(jì)憑證檔案。另外，會(huì)計(jì)憑證的保管期限是15年的，如果按照規(guī)定定期銷毀，很可能會(huì)影響企業(yè)員工的利益。

（二）利用目的審核難，權(quán)限不好把握

民生檔案中的信息基本都與人有關(guān)，有許多信息會(huì)涉及到個(gè)人隱私，所以民生檔案一般屬于控制利用。區(qū)檔案館的工作人員在提供民生檔案利用過程中都比較謹(jǐn)慎，嚴(yán)格按照相關(guān)的規(guī)定和程序?qū)谜叩睦媚康倪M(jìn)行審核，然后再確定利用者是否有權(quán)限利用檔案。

以婚姻登記檔案為例。一方面，隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域擴(kuò)大、社會(huì)流動(dòng)人口增加、對(duì)外交流增多，人民群眾對(duì)婚姻登記檔案的利用需求也不斷增長(zhǎng)，如辦理調(diào)轉(zhuǎn)工作、居民動(dòng)遷、異地落戶、房屋買賣、經(jīng)濟(jì)索賠、遺產(chǎn)繼承、計(jì)劃生育、出國(guó)定居、留學(xué)探親等事項(xiàng)中，都需要通過婚姻登記檔案來(lái)出具有關(guān)證明。另一方面，人民群眾的法律意識(shí)、維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)，對(duì)于與自身利益相關(guān)的婚姻登記檔案，既希望有關(guān)部門能夠妥善保管，又要求在維護(hù)自身權(quán)益時(shí)能夠發(fā)揮作用。民政部和國(guó)家檔案局聯(lián)合發(fā)布的《婚姻登記檔案管理辦法》中明確規(guī)定：婚姻當(dāng)事人持有合法身份證件，可以查閱本人的婚姻登記檔案；婚姻當(dāng)事人因故不能親自前往查閱的，可以辦理授權(quán)委托書，委托他人代為辦理，委托書應(yīng)當(dāng)經(jīng)公證機(jī)關(guān)公證；人民法院、人民檢察院、公安和安全部門為確認(rèn)當(dāng)事人的婚姻關(guān)系，持單位介紹信可以查閱婚姻登記檔案；律師及其他訴訟代理人在訴訟過程中，持受理案件的法院出具的證明材料及本人有效證件可以查閱與訴訟有關(guān)的婚姻登記檔案……

對(duì)于檔案館工作人員來(lái)說，婚姻登記當(dāng)事人查閱利用自己的婚姻登記檔案信息是最常見，也最容易審核并確定利用權(quán)限的；公、檢、法等機(jī)關(guān)因公需要查閱也比較好判斷，按照規(guī)定審核利用者的利用目的及相關(guān)證件即可確定是否可以提供利用。但是在實(shí)際工作中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)各種突發(fā)狀況，比如有的婚姻當(dāng)事人既不能親自到檔案館查閱，又來(lái)不及辦理書面委托，而只是口頭委托親朋幫忙查閱；有的利用者希望查閱配偶過往婚姻信息；有的當(dāng)事人遠(yuǎn)在外地甚至國(guó)外，來(lái)電話要求先查一下看看是否有與之相關(guān)的信息，再?zèng)Q定是否到現(xiàn)場(chǎng)查閱；有的婚姻當(dāng)事人向工作人員陳述，因遭到家暴，想辦離婚卻拿不到結(jié)婚證，到檔案館開證明，身份證件又被配偶藏匿……凡此種種，各種理由五花八門。區(qū)檔案館的工作人員坦言，要仔細(xì)甄別利用者的利用目的，確定利用權(quán)限并不容易。有時(shí)候針對(duì)個(gè)別利用者的具體情況，于情于理感覺都應(yīng)該為其提供利用服務(wù)，但是鑒于相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度的明文規(guī)定，只有詳細(xì)解釋相關(guān)政策，拒絕提供利用，往往得不到當(dāng)事人的理解，實(shí)屬無(wú)奈。

（三）民生檔案利用出證難

《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》規(guī)定，“《檔案法》所稱檔案的利用，是指對(duì)檔案的閱覽、復(fù)制和摘錄?！?目前，到檔案館查閱利用檔案最常用的出具證明方式是提供復(fù)制件，也就是打印出經(jīng)過數(shù)字化后的檔案復(fù)制件，加蓋檔案館“查檔專用章”，即可作為檔案憑證。出具檔案證明是計(jì)算機(jī)技術(shù)應(yīng)用于檔案管理利用的創(chuàng)新之舉。比如婚姻登記檔案，根據(jù)計(jì)算機(jī)檔案管理系統(tǒng)中檢索到的婚姻登記檔案信息，按照固定的格式打印出婚姻登記檔案證明，加蓋檔案館“查檔專用章”，其效力已被婚姻登記部門及其他相關(guān)單位認(rèn)可，等同于結(jié)婚證或者離婚證，甚至在辦理出國(guó)、購(gòu)房等事務(wù)時(shí)，檔案館開具的婚姻登記檔案證明材料比當(dāng)事人手中的結(jié)婚證更有說服力。但是，在提供婚姻登記檔案時(shí)，經(jīng)常會(huì)遇到利用者要求檔案館開具“無(wú)婚姻記錄證明”，就是給適婚年齡的未婚公民提供單身（未婚）證明，以辦理購(gòu)房、出國(guó)等事宜。通常，檔案館都是依據(jù)查詢到的檔案提供復(fù)制件或者出具證明，但是對(duì)未查到的檔案是否也該按利用者的要求開具未查到的證明呢？在《檔案法》《檔案法實(shí)施辦法》以及其他相關(guān)法律法規(guī)中都沒有明確規(guī)定，這讓接待利用的工作人員十分為難。為此，2011年青島市檔案局發(fā)布《關(guān)于規(guī)范婚姻檔案查閱利用的通知》，要求利用者無(wú)論是否查到所需要的婚姻檔案，檔案館都應(yīng)按利用者要求出具相關(guān)證明，并且對(duì)未查到婚姻登記檔案的證明制定了規(guī)范的格式文本。這一舉措在一定程度上為區(qū)檔案館應(yīng)對(duì)類似利用需求提供了制度保障。2015年民政部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范（無(wú)）婚姻登記記錄證明相關(guān)工作的通知》。通知規(guī)定除個(gè)別情況外，婚姻登記部門不再出具（無(wú)）婚姻登記記錄證明，困擾檔案館多年的問題終于得到徹底解決。

（四）個(gè)別門類民生檔案利用率低

館藏民生檔案中利用率最高的就是婚姻登記檔案，但是并非所有民生檔案都具有很強(qiáng)的利用價(jià)值，比如出生檔案自進(jìn)館以來(lái)就少有人問津。導(dǎo)致出生檔案利用率低的主要原因，一是規(guī)模小，數(shù)量少。目前進(jìn)館的出生檔案只有一千多件，主要是黃島區(qū)第一人民醫(yī)院移交的3年的出生檔案。二是檔案信息著錄不完整，只登記了出生嬰兒的母親的姓名、出生日期等少數(shù)檔案信息。三是宣傳不到位，很多市民根本不知道有出生檔案，也不知道檔案館可以查閱出生檔案。

二、解決問題的對(duì)策和建議

（一）加強(qiáng)民生檔案管理，做好民生檔案信息化工作

民生檔案檢索利用難，主要原因之一是檔案館基礎(chǔ)工作有待加強(qiáng)。檔案館應(yīng)該為每一個(gè)進(jìn)館的民生檔案門類建立系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫(kù)，提高檔案目錄質(zhì)量，尤其要大力完善人名數(shù)據(jù)庫(kù)，因?yàn)槊裆鷻n案主要記錄個(gè)人的信息，以人名索引進(jìn)行檢索可以最大限度提高利用效率。

（二）完善民生檔案利用制度，強(qiáng)化依法治檔

要從制度上保障民生檔案利用工作合理合法，完善與檔案利用相關(guān)的法律法規(guī)或部門規(guī)章制度，確保工作人員開展利用服務(wù)時(shí)有章可循。比如出具相關(guān)證明，最好有明確的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、詳細(xì)的工作流程和統(tǒng)一的格式文本，避免因法律上的漏洞對(duì)本行業(yè)或本部門造成負(fù)面影響。

（三）優(yōu)化進(jìn)館民生檔案資源，注重質(zhì)量，寧缺毋濫

民生檔案范圍廣泛，檔案館沒有必要也不可能把所有的門類都納入進(jìn)館范圍，應(yīng)該采取“擇優(yōu)入館、重點(diǎn)接收”的方式，重點(diǎn)做好幾種常用門類的民生檔案接收入館，并對(duì)于檔案生成單位長(zhǎng)期保管確有難度的民生檔案適度接收?？偟脑瓌t是方便管理、方便利用，而不是來(lái)者不拒，多多益善。

（四）提高檔案工作人員的業(yè)務(wù)能力，做好利用服務(wù)

面對(duì)形形色色的利用者和各種各樣的利用需求，檔案工作人員應(yīng)不斷提高業(yè)務(wù)水平，增強(qiáng)處理復(fù)雜問題的能力，比如鑒別利用者利用目的虛實(shí)的能力，鑒定利用者身份證件真假的能力，以及化解矛盾、溝通疏導(dǎo)的能力。

（五）與時(shí)俱進(jìn)，積極推進(jìn)檔案工作改革創(chuàng)新

民生檔案管理是新形勢(shì)下檔案部門的重要工作之一，對(duì)傳統(tǒng)的檔案工作模式必須與時(shí)俱進(jìn)、改革創(chuàng)新。一是突破固有的思維，順應(yīng)發(fā)展的需要，比如，對(duì)破產(chǎn)企業(yè)有價(jià)值的會(huì)計(jì)檔案應(yīng)適當(dāng)延長(zhǎng)保管期限。二是可以利用先進(jìn)技術(shù)輔助檔案利用工作，如身份證識(shí)別系統(tǒng)、自助查閱系統(tǒng)等。

總之，做好民生檔案利用工作，是改善民生、構(gòu)建和諧社會(huì)的需要。在實(shí)踐工作中，如何做到既做好服務(wù)，又不出現(xiàn)泄密情況，檔案部門需要更加完善的法律和制度來(lái)保障，檔案工作人員需要更高的智慧來(lái)應(yīng)對(duì)。

（作者單位：青島市黃島區(qū)檔案館）