文·車德剛

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淺析國(guó)土資源檔案的公開與保密

文·車德剛

國(guó)土資源部門因其工作中形成的檔案具有特殊性，特別是土地登記檔案因土地權(quán)屬、用途、他項(xiàng)權(quán)利等變更頻繁，檔案資料隨時(shí)要進(jìn)行相應(yīng)變更；測(cè)繪成果需保持現(xiàn)勢(shì)性和地礦資料的保密性等，國(guó)土資源檔案一般不移交當(dāng)?shù)貦n案館管理。也因?yàn)檫@種特殊性，國(guó)土資源部門“身兼兩職”，作為國(guó)土資源檔案管理部門，要盡可能提供豐富的檔案信息為社會(huì)利用，作為保密部門，要確保檔案的安全，不泄密、不損害國(guó)家、公眾利益。因此，解決好國(guó)土資源檔案公開與保密之間的矛盾，是國(guó)土資源檔案管理部門人員面對(duì)的一個(gè)重要問(wèn)題。

一、國(guó)土資源檔案公開與保密的規(guī)章制度有待加強(qiáng)

在政府信息公開和保密上，國(guó)家出臺(tái)了《政府信息公開條例》《檔案法》《保密法》《物權(quán)法》《個(gè)人信息保密法》《專利法》等一系列相關(guān)法律法規(guī)，建立了一套完善的法律體系，為我們?cè)跈n案信息公開和保密上提供了法律依據(jù)。其中，《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定，“土地登記材料可以公開查詢”。《土地登記資料公開查詢辦法》（國(guó)土資源部第14號(hào)）、《土地登記辦法》規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行土地資料公開查詢制度。土地權(quán)利人、利害關(guān)系人可以查詢土地登記資料，國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)提供?！薄墩魇胀恋毓孓k法》《國(guó)土資源管理工作國(guó)家秘密范圍的規(guī)定》《涉密地質(zhì)資料管理細(xì)則》等規(guī)章，也為國(guó)土資源檔案信息公開和保密提供了依據(jù)。

但國(guó)土資源檔案公開與保密規(guī)章制度還需進(jìn)一步完善。國(guó)土資源檔案作為一個(gè)完整的部門檔案系統(tǒng)，其內(nèi)容除了涉及民生的土地登記資料之外，主要體現(xiàn)在土地、測(cè)繪、礦產(chǎn)三大方面的內(nèi)容。在檔案信息公開與保密中，土地登記、土地征收信息公開方面有了依據(jù)，但在測(cè)繪、建設(shè)用地、規(guī)劃、礦產(chǎn)、地質(zhì)等檔案信息公開方面，還沒(méi)有更具體可操作的規(guī)章、制度來(lái)規(guī)范，單純依靠國(guó)家宏觀上的信息公開與保密相關(guān)法律法規(guī)，略顯單薄。比如，建設(shè)用地中征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合理性和安置途徑可行性說(shuō)明、土地分類面積匯總表、土地出讓合同、劃撥決定書、一書四方案等都需要相關(guān)規(guī)章制度來(lái)決定。

實(shí)際上即便是土地登記檔案信息公開中，已有《土地登記資料公開查詢辦法》，但國(guó)土資源檔案工作人員進(jìn)行信息公開時(shí)不好操作。比如，現(xiàn)在很多律師因代理訴訟需要，申請(qǐng)查詢其他權(quán)利人的原始登記資料，按照《土地登記資料公開查詢辦法》規(guī)定，“國(guó)家安全機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察部門有權(quán)查詢與調(diào)查、處理案件有關(guān)的原始登記資料?！钡?yàn)闆](méi)有明確律師可查其他權(quán)利人原始登記資料，國(guó)土資源部門不予查詢，是否合理？按照第七條第一款規(guī)定，查詢?cè)嫉怯涃Y料的，“土地權(quán)利人應(yīng)當(dāng)提交權(quán)利憑證”，有的權(quán)利人因權(quán)利憑證丟失等原因無(wú)法提供，按規(guī)定不能查詢，是否合理？如何處理？還有，僅僅是查閱同一份土地登記資料，不同地方的國(guó)土資源部門所遵循的程序可能就不一樣，開放程度高的地方可能只需相關(guān)人員提供身份證明即可查閱，開放程度不高的地方，往往還需要相關(guān)機(jī)構(gòu)出具的介紹信、檔案管理單位、領(lǐng)導(dǎo)審批等。

要解決國(guó)土資源檔案公開與保密的問(wèn)題，一是必須健全配套的國(guó)土資源檔案公開規(guī)章制度，對(duì)之前出臺(tái)的《土地登記資料公開查詢辦法》《征收土地公告辦法》按照形勢(shì)的變化，及時(shí)修改完善，讓土地登記檔案公開查詢更具操作性。二是做好頂層設(shè)計(jì)，在國(guó)家層面上，根據(jù)各業(yè)務(wù)內(nèi)容，分別制定國(guó)土資源檔案公開與保密的范圍和內(nèi)容，盡可能地覆蓋國(guó)土資源工作的方方面面，讓國(guó)土資源檔案工作者在進(jìn)行檔案公開與保密時(shí)，有法可依、有法必依，遇到信息公開問(wèn)題不再出現(xiàn)需要依靠個(gè)人經(jīng)驗(yàn)來(lái)判斷公開與否的情況。三是地方國(guó)土資源部門也可根據(jù)各自的實(shí)際，積極探索一些可操作性的辦法，進(jìn)一步規(guī)范國(guó)土資源檔案公開與保密工作。

二、國(guó)土資源檔案公開與保密的探索與思考

國(guó)土資源檔案公開與保密自國(guó)土資源部門成立之日起，就已存在。多年來(lái)，在國(guó)土資源部門規(guī)章制度由缺失走向完善的過(guò)程中，國(guó)土資源部門檔案工作者也進(jìn)行了積極、大膽、有效的探索，漸漸摸索出了一套針對(duì)國(guó)土資源檔案公開與保密的應(yīng)對(duì)辦法，并不斷地制定完善適用的檔案公開和保密的范圍和內(nèi)容。下面就從土地登記、建設(shè)用地、礦產(chǎn)管理等檔案材料構(gòu)成分析其信息內(nèi)容公開與保密的可行性。

1.土地登記檔案方面。土地登記檔案中的各類檔案材料因來(lái)源和所提示內(nèi)容的差異，對(duì)不同的檔案利用者有不同的作用或影響。這種不同決定了土地登記檔案對(duì)不同的檔案利用者開放程度的不同。土地登記檔案是一種公眾參與建立的登記性材料，因公開的范圍不同，可分為三類。一是國(guó)土資源管理部門在權(quán)屬登記審查和發(fā)證過(guò)程中形成的登記結(jié)果，可全面公開。這些主要記錄反映土地的基本情況和權(quán)屬狀況的登記信息，如土地使用者（所有者）、土地證號(hào)、權(quán)屬性質(zhì)、地類、土地等級(jí)、土地面積、土地座落和宗地圖等，對(duì)外開放能使公民隨時(shí)了解到每一宗土地的基本情況，避免在房地產(chǎn)買賣、租賃、抵押等活動(dòng)中產(chǎn)生糾紛或遭受經(jīng)濟(jì)損失，并且不影響土地權(quán)屬人和國(guó)家的利益及安全，作為社會(huì)公共信息資源，可全面公開。二是原始登記資料，可部分公開。土地權(quán)利人在辦理土地登記過(guò)程中提交或形成的各類申請(qǐng)和證明材料，如申請(qǐng)報(bào)告、土地權(quán)屬來(lái)源文件、土地登記申請(qǐng)表、地籍調(diào)查表和地籍圖、轉(zhuǎn)讓合同、建設(shè)用地申請(qǐng)表、劃撥用地申請(qǐng)書、公證書、協(xié)議書、集體土地所有證、土地使用證、身份證明、完稅憑證等，由土地使用地繳納，并經(jīng)國(guó)土資源部門審核，對(duì)國(guó)土資源部門和土地權(quán)利人而言無(wú)疑具有開放性。但作為私人性材料，其內(nèi)容若對(duì)第三人公開則涉及侵犯他人隱私，可以依申請(qǐng)僅向國(guó)土資源部門內(nèi)部、公檢法及土地權(quán)利人開放，即實(shí)際部分公開。三是有關(guān)國(guó)土資源部門的審批信息的檔案，不對(duì)外開放。一些有關(guān)國(guó)土資源部門的審批信息的檔案，如土地權(quán)屬登記檔案中的土地登記審批表、國(guó)有劃撥土地補(bǔ)辦出讓審批表和領(lǐng)導(dǎo)的審批意見、簽名或印章等，是國(guó)土部門的工作記錄，一般僅供國(guó)土部門復(fù)查備考之用，不對(duì)外開放。四是土地權(quán)屬登記檔案中涉及軍隊(duì)權(quán)屬、軍事要地的檔案信息；涉及公安機(jī)關(guān)專用場(chǎng)所、據(jù)點(diǎn)的檔案信息；涉及黨政領(lǐng)導(dǎo)住所的信息，涉及國(guó)家安全、軍事要地、個(gè)人隱私等，不予公開。

2.礦產(chǎn)資源檔案方面。礦產(chǎn)資源檔案分成兩部分，一部分涉及礦產(chǎn)資源規(guī)劃、范圍、招投標(biāo)信息屬公共信息，應(yīng)主動(dòng)公開，包括涉及礦產(chǎn)資源規(guī)劃信息的規(guī)劃文本，涉及礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量信息的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量報(bào)告評(píng)審備案清單、查明礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量登記清單、地質(zhì)資料匯交目錄、涉及采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓和出讓結(jié)果公告、礦區(qū)范圍、涉及采礦權(quán)鑒管信息的采礦年檢結(jié)果報(bào)告、礦采資源補(bǔ)償費(fèi)、采礦權(quán)價(jià)款繳納情況、礦產(chǎn)資源違法行為查處結(jié)果等。另一部分礦產(chǎn)資源檔案涉及礦產(chǎn)信息或企業(yè)商業(yè)秘密的，則不予公開，包括規(guī)劃附表、附圖、礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量成果、采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌交易資料、采礦權(quán)檔案、采礦權(quán)年檢檔案等。

3.建設(shè)用地檔案方面。建設(shè)用地檔案案中的征地公開、征地補(bǔ)償公告、新增建設(shè)用地同意農(nóng)轉(zhuǎn)用征的的批復(fù)文、市政府的供地批準(zhǔn)文件、以及征地信息方面的土地批復(fù)文件、呈報(bào)說(shuō)明書、征收（使用）土地方案、關(guān)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合理性安置途徑可行性說(shuō)明、土地分類面積匯總表等公眾需求量大又不涉及隱私的檔案，應(yīng)主動(dòng)公開。土地出讓合同、劃撥決定書等涉及部分人和事，對(duì)特定公民、法人或者其他組織從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、安排生活等活動(dòng)具有特殊作用的政府信息屬于依申請(qǐng)公開的政府信息。一些有關(guān)國(guó)土資源部門用地報(bào)批的過(guò)程材料，如用地報(bào)批審查意見，一書四方案、用地情況匯總表等，屬政府內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)的公文材料，不予公開。建設(shè)用地檔案中報(bào)國(guó)務(wù)院審批的機(jī)密工程項(xiàng)目用地有關(guān)文件資料和圖表，不予公開。

（作者單位：青島市城陽(yáng)區(qū)土地儲(chǔ)備中心）