[摘要]隨著各國財(cái)政分權(quán)和地方政府債務(wù)規(guī)模的增加，地方政府債務(wù)及其風(fēng)險防范的管理制度也相應(yīng)發(fā)生了變革。目前各國的地方政府債務(wù)風(fēng)險管理存在著四種模式：市場紀(jì)律約束、地方財(cái)政規(guī)則約束、中央政府債務(wù)管理、央地政府合作管理。從比較結(jié)果看，實(shí)行市場紀(jì)律規(guī)則要求金融市場發(fā)展程度高，各級政府的透明度標(biāo)準(zhǔn)較高，地方政府治理能力較好，資產(chǎn)核算準(zhǔn)確且財(cái)務(wù)制度規(guī)范，此種情況下，中央政府能夠嚴(yán)格履行不救助承諾。大多數(shù)單一制國家普遍采取中央政府主導(dǎo)管理方法，由中央政府對地方政府舉債進(jìn)行直接控制，但采取這一形式，中央政府無法避免地方政府的救助要求，從而增加了中央政府負(fù)擔(dān)，降低了金融市場效率?；谖覈F(xiàn)有的市場條件和管理模式，我國在地方政府債務(wù)風(fēng)險管理中，在短期內(nèi)可以實(shí)施中央政府主導(dǎo)、財(cái)政規(guī)則約束、央地政府合作模式：一方面，中央政府對債務(wù)進(jìn)行總體風(fēng)險監(jiān)管，但是不實(shí)施日常的微觀干預(yù)；另一方面，在保障不出現(xiàn)系統(tǒng)性財(cái)政金融風(fēng)險的情況下，由財(cái)政規(guī)則來約束地方政府債務(wù)的日常使用和運(yùn)作。在中長期，應(yīng)逐漸建立起基于市場紀(jì)律的管理制度，探討建立債務(wù)保險制度和省以下聯(lián)合發(fā)債和擔(dān)保制度的可行性。

[關(guān)鍵詞]地方政府債務(wù)；市場紀(jì)律約束；中央政府債務(wù)管理；央地政府合作管理；財(cái)政規(guī)則約束

[中圖分類號]F812.5[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2015.06.017

地方政府在城鎮(zhèn)化中面臨的一大挑戰(zhàn)是，在保持適度稅收收入的同時提供充分的財(cái)政支出，以推動城市發(fā)展。通過財(cái)政分權(quán)將基礎(chǔ)設(shè)施的支出責(zé)任從中央政府向地方政府轉(zhuǎn)移，是各國應(yīng)對快速城鎮(zhèn)化的主要方法，但財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對等，使得地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施上的支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中央政府的投資規(guī)模。為緩解地方政府的財(cái)政赤字，各國主要以舉債方式為地方政府需要承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資，并通過對基礎(chǔ)設(shè)施使用征稅（或收費(fèi)）以還本付息。就債務(wù)的本質(zhì)而言，地方政府舉債與公司舉債并無實(shí)質(zhì)區(qū)別，即通過對資產(chǎn)負(fù)債表的有效管理，確保未來收益能夠與預(yù)期的支出和債務(wù)負(fù)擔(dān)相匹配；通過政府會計(jì)和審計(jì)來規(guī)范政府債務(wù)資金的使用和績效。但是地方政府性債務(wù)的潛在風(fēng)險在于，一旦地方政府的財(cái)政政策具有不可持續(xù)性，其能夠提供的服務(wù)會減少，金融系統(tǒng)的安全性和宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性都會因此而受到影響。

地方政府擁有舉債權(quán)和確保該政府的財(cái)政可持續(xù)性，是各國財(cái)政管理中交織存在的兩個問題：一方面，各國地方政府都承受著為龐大的本地基礎(chǔ)設(shè)施投資支出融資的壓力，這要求給予地方政府舉債權(quán)；另一方面，地方政府缺乏制度保障，而中央政府對于地方政府的債務(wù)也缺乏有效的控制手段，地方政府債務(wù)違約會帶來系統(tǒng)性風(fēng)險，這迫使許多國家嚴(yán)格限制地方政府的舉債行為。地方政府債務(wù)及其風(fēng)險管理的核心之一就是能夠在上述兩個目標(biāo)之間取得平衡，即在給予地方政府舉債權(quán)的同時，建立穩(wěn)健的財(cái)政紀(jì)律以強(qiáng)化地方政府的財(cái)務(wù)管理，約束和防范地方政府債務(wù)所可能產(chǎn)生的財(cái)政風(fēng)險和金融風(fēng)險。近年來，對于各國如何管理地方政府債務(wù)（債券），如何建立地方政府財(cái)政紀(jì)律的研究和探討日益增多。

從我國地方政府的實(shí)踐來看，地方財(cái)政收支差距的不斷擴(kuò)大，正迫使各級地方政府在公共預(yù)算以外尋求收入。在其他融資渠道缺乏或不暢的情況下，土地出讓收入和銀行貸款成為地方政府的可行選擇。政府對土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓一級市場的壟斷，使地方政府能夠最大化土地收益，以獲得較為穩(wěn)定的公共建設(shè)資金來源。而在賣地收入無法滿足地方政府“趕超式”的大規(guī)模建設(shè)需求時，成立融資平臺，以繞開相關(guān)法律約束，成為地方政府另一個重要的融資渠道。只漲不跌的房地產(chǎn)市場不斷抬高土地價格，增加了政府能夠利用土地抵押的融資規(guī)模，不斷刺激地方政府的舉債沖動。截至2014年年底，我國地方政府性債務(wù)余額約為24萬億元，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額為15.4萬億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任和一定救助責(zé)任的債務(wù)余額約為8.6萬億元。

隨著我國地方政府性債務(wù)的快速增加，如何構(gòu)建有效防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的管理制度，其對于財(cái)政可持續(xù)性會產(chǎn)生怎樣的影響，仍然是當(dāng)前研究未決的課題?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》從指導(dǎo)思想、基本原則等方面，對我國地方政府性債務(wù)管理制定了基本框架，并對舉債主體、方式、規(guī)模和程序做出了一般性規(guī)定，規(guī)范了地方政府債務(wù)資金的使用和償債責(zé)任，但是對于不同類型的債務(wù)管理、監(jiān)督和執(zhí)行的具體制度，以及事后緊急救助措施等尚未給出具體意見與辦法。

本文擬通過對國際上四種主要的地方政府債務(wù)及其風(fēng)險管理制度的比較，分析各自的優(yōu)缺點(diǎn)和相應(yīng)的配套制度要求，探討不同時期采取不同管理制度的可能性和需要考慮的地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化因素，并在分析和比較各國地方政府性債務(wù)風(fēng)險管理體系的基礎(chǔ)上，考察不同類型的地方政府債務(wù)管理政策在風(fēng)險防范和控制中的作用，進(jìn)而提出當(dāng)前進(jìn)一步完善我國地方政府債務(wù)管理的政策建議。

鄭 州 輕 工 業(yè) 學(xué) 院 學(xué) 報 （ 社 會 科 學(xué) 版 ）2015年第6期莊佳強(qiáng)：地方政府債務(wù)風(fēng)險管理模式比較：國際經(jīng)驗(yàn)與啟示一、地方政府債務(wù)風(fēng)險管理的理論分析當(dāng)前，舉債已經(jīng)成為地方政府資金來源的主要途徑，債務(wù)融資的合理性主要體現(xiàn)在以下四個方面：一是有助于地方政府基礎(chǔ)設(shè)施融資空間的擴(kuò)大，二是有助于代際公平，三是有助于增加地方政府的財(cái)政透明度，四是有助于深化金融市場改革。但是，如果不對地方政府借款進(jìn)行有效監(jiān)管，地方政府的無序舉債行為可能會導(dǎo)致債務(wù)危機(jī)和財(cái)政危機(jī)，從而危及宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。與中央政府相比，地方政府較少關(guān)心其實(shí)施的政策所可能導(dǎo)致的宏觀經(jīng)濟(jì)影響，因?yàn)榈胤秸⒉怀袚?dān)政策行為的全部成本。對于地方政府而言，宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定這一目標(biāo)具有公共品特征，一些研究認(rèn)為財(cái)政分權(quán)會增強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定[1]，也有學(xué)者強(qiáng)調(diào)通過分權(quán)來取得宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的同時會產(chǎn)生額外的成本，需要設(shè)定更為嚴(yán)格的地方政府債務(wù)管理政策[2]。對這一問題的實(shí)證研究并未能得出一致結(jié)論，未來仍需進(jìn)一步考察在地方政府債務(wù)大幅增加的情況下，財(cái)政分權(quán)對于宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定有無影響、有何影響。

對于地方政府債務(wù)及其風(fēng)險進(jìn)行管理的理論基礎(chǔ)在于，地方政府舉債會產(chǎn)生共同池問題和預(yù)算軟約束。因?yàn)楣仓С龅某杀竞褪找媸欠蛛x的，如果某一項(xiàng)資本性投資使得一個地區(qū)獲取大部分收益，但是通過共同池來融資，該地區(qū)只需要承擔(dān)一部分成本，這就會導(dǎo)致該地區(qū)的政府進(jìn)行超額支出或者超額舉債，并會迅速傳染到其他地區(qū)，以確保本地區(qū)能夠從共同池中為自己的投資活動融資[3]。在共同池的影響下，地方政府會承擔(dān)較大的預(yù)算赤字或積累不可持續(xù)的債務(wù)規(guī)模，進(jìn)而希望中央政府能夠?qū)ζ溥M(jìn)行救助[4-5]。在防范地方政府債務(wù)風(fēng)險方面，理論研究認(rèn)為，可以通過信貸市場自動修正，或者是通過中央政府的規(guī)則設(shè)定進(jìn)行控制。

金融市場自我執(zhí)行機(jī)制的實(shí)施方式是，對超額舉債或不負(fù)責(zé)任的借款人索取高額借款利息，或者禁止借款給這類不負(fù)責(zé)任的地方政府，其能夠起到約束地方政府舉債行為的前提條件是金融市場較為發(fā)達(dá)，并且具有良好的信息披露機(jī)制、信用評級制度與破產(chǎn)法律保護(hù)制度。實(shí)際上，絕大多數(shù)國家都無法充分地滿足這一條件，只有滿足程度的差別。

另一種思路是依靠國家立法來約束地方政府舉債，并由中央有關(guān)部門來進(jìn)行管控。在這里，中央政府是否提供主權(quán)擔(dān)保是關(guān)鍵。如果中央政府提供主權(quán)擔(dān)保，那么中央政府對于地方政府產(chǎn)生的債務(wù)危機(jī)便負(fù)有最終責(zé)任：當(dāng)?shù)胤秸疅o力支付債務(wù)時，中央政府需要對其進(jìn)行干預(yù)并在必要時對其提供救助。在中央政府提供主權(quán)擔(dān)保的情況下，地方政府都有激勵實(shí)施道德風(fēng)險行為，從而有恃無恐、過度舉債。提供主權(quán)擔(dān)保的國家需要決定如何建立有效的債務(wù)管理政策以應(yīng)對上述挑戰(zhàn)。這類制度包括中央政府如何控制地方政府舉債以避免中央政府可能面臨的風(fēng)險，如何設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)破產(chǎn)重整制度、如何制定金融緊急救助控制辦法等。

相應(yīng)地，如果中央政府關(guān)于不進(jìn)行救助的承諾是可信的，那么道德風(fēng)險問題可以在一定程度上得以控制：少發(fā)生乃至不發(fā)生。但是上級政府對于地方政府債務(wù)的隱性擔(dān)保仍然是地方政府債務(wù)及其風(fēng)險管理的主要問題之一。在短期內(nèi)，這種不救助的承諾很難實(shí)現(xiàn)，當(dāng)?shù)胤秸ㄟ^減少公共服務(wù)產(chǎn)品的提供來償還債務(wù)時，中央政府顧及社會穩(wěn)定，可能會陷入不得不提供救助的困境。特別是當(dāng)這類地方政府的可能債務(wù)違約行為會產(chǎn)生較強(qiáng)的負(fù)面效應(yīng)時，政府面臨的政治壓力也會導(dǎo)致短期內(nèi)不救助的承諾不可信。

基于上述分析，有效的地方政府債務(wù)及其風(fēng)險管理框架至少應(yīng)該包括如下三方面的要求。

第一，地方政府債務(wù)管理制度應(yīng)該允許地方政府舉債，即允許地方政府通過金融市場為其需要承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施等資本性項(xiàng)目融資。好的管理制度應(yīng)該滿足具有借款能力的地方政府的資金需求，同時管理體系應(yīng)該能夠確定政府可以借款的規(guī)模和可以借款的政府層級，以便更好地進(jìn)行不同政府層級之間的互動。

第二，地方政府債務(wù)管理制度應(yīng)該確保地方政府舉債行為是可預(yù)測的、清晰的。只有清晰的法律框架才能夠鼓勵投資者向地方政府借款。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，管理制度的設(shè)計(jì)是關(guān)鍵，這一管控框架應(yīng)該設(shè)計(jì)良好、具有綜合性和異質(zhì)性，從而有助于發(fā)現(xiàn)政府舉債中的一些不當(dāng)操作。

第三，好的管理制度能夠減少非審慎借款的要求，從而防止過度舉債，并且為政府應(yīng)對財(cái)務(wù)危機(jī)提供盡可能的指導(dǎo)。管理體系應(yīng)該減少地方政府層面的過度借貸，保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。

二、地方政府債務(wù)及其風(fēng)險管理模式地方債務(wù)資金來源渠道包括中央政府融資、國有金融機(jī)構(gòu)、民營金融機(jī)構(gòu)和投資者、國有企業(yè)等。不同融資渠道含有不同程度的道德風(fēng)險、委托代理與問責(zé)問題。按照各國地方債融資方式及其風(fēng)險管理的差異，在設(shè)計(jì)地方政府債務(wù)及其風(fēng)險防范等相關(guān)制度過程中，形成了四種不同類型的制度設(shè)計(jì)安排，分別是市場紀(jì)律約束、地方財(cái)政規(guī)則約束、中央政府管理制度和央地政府合作管理[6]根據(jù)地方債供給市場的競爭程度，世界銀行將地方債市場劃分為三類：壟斷性地方債市場、競爭性地方債市場、混合性地方債市場。在壟斷性地方債市場上，中央政府是唯一的委托人，在各個地方政府間有效地組合資金配置功能和貸款功能。在這類市場中，主要的管理制度即為中央政府債務(wù)管理制度。在競爭性地方債市場中，中央政府并不對地方債進(jìn)行顯性或隱性擔(dān)保，各類金融機(jī)構(gòu)平等參與地方政府債務(wù)融資活動。這種分權(quán)方式弱化了委托—代理問題和道德風(fēng)險問題，強(qiáng)化了對地方政府無法獲得再融資或無法進(jìn)入信貸市場的威脅。在這類市場上的管理制度也以市場紀(jì)律為主，當(dāng)然也需要競爭性的金融市場、透明的會計(jì)核算方式，以及市場化的信用評級等政策的支持。在混合性地方債市場中，債務(wù)資金來源于中央政府、國有金融機(jī)構(gòu)、私人金融機(jī)構(gòu)以及中央政府控制的國有機(jī)構(gòu)。但是各國對于中央政府管理和私人融資之間的程度存在差異，相應(yīng)地，地方政府債務(wù)管理制度也以財(cái)政規(guī)則制度和央地政府合作管理制度為主。。而在各國地方政府債務(wù)管理實(shí)踐中，往往會同時包含兩種或兩種以上的管理模式。如法國在1980年代放開了地方政府債券發(fā)行的約束，逐漸采用市場化的方法來發(fā)行債務(wù)，但是對于預(yù)算平衡和地方債券的使用目的仍然存在約束。瑞士對于地方政府的債務(wù)使用也有相應(yīng)的制度約束。在加拿大，個別省份要求在省級憲法下維持預(yù)算平衡。因此即使該國的地方政府債務(wù)管理被歸為市場紀(jì)律約束，但是其他制度性約束仍然存在[7]。雖然比利時和丹麥被歸類為央地合作模式，中央和地方兩級政府通過協(xié)商來確定債務(wù)限額，但是地方政府的自由決策權(quán)較小，其更類似于管理控制方法[8]。而挪威和西班牙，雖然被歸為采用管理控制方法，但是中央政府的控制和約束比意大利還要弱，而后者則被認(rèn)定為是采用財(cái)政規(guī)則進(jìn)行管理的國家。

1.市場紀(jì)律約束

市場紀(jì)律約束是指地方政府舉債完全由市場來決定，通過市場信用評級來確定債務(wù)的風(fēng)險溢價和貸款條件。在市場紀(jì)律約束下，地方政府的財(cái)政行為由市場來決定，中央政府不設(shè)定債務(wù)限額，也不承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任。采取這類方式的國家有美國、加拿大和法國等。

市場紀(jì)律管理模式認(rèn)為，金融市場能夠?qū)Ω邆鶆?wù)風(fēng)險的借款方發(fā)出信號，通過提高借款利率等提高進(jìn)入門檻的方式，將部分地方政府阻擋在市場外。而在債券市場上，有效的信用評級制度能夠通過可信的評級來區(qū)分地方政府的信譽(yù)，市場會拒絕購買信譽(yù)低評級的地方政府債券或者對這類債券要求更高的市場溢價。

在市場紀(jì)律管理模式下，地方政府能夠直接通過金融市場獲取所需資金，能夠獨(dú)立決定借款規(guī)模、借款對象和債務(wù)資金的用途，其負(fù)債能力和償債能力均由金融市場和評級機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。以加拿大為例，加拿大各省長期通過國內(nèi)和國際信貸市場舉債，其省級債券的收益率和信用評級均表明市場投資者將加拿大的省級政府視同為主權(quán)債務(wù)人[9]。加拿大各省可以在任何時間、任何地點(diǎn)，采用任意方式進(jìn)行借款，中央政府不會對省級政府舉債施加任何的內(nèi)部或外部控制，也不需要對地方政府舉債提供任何信息。但是加拿大對于市級政府的舉債則有嚴(yán)格的預(yù)算約束，只有經(jīng)過省級政府的批準(zhǔn)，才能在規(guī)定的限額內(nèi)舉借債務(wù)。

這種依靠市場紀(jì)律來控制地方政府債務(wù)及其風(fēng)險的管理模式，一般存在于各級政府透明度標(biāo)準(zhǔn)較高、治理能力較好并且沒有顯著的救助經(jīng)歷的國家和地區(qū)。信息可及性、透明的債務(wù)狀況和支付能力是確保市場紀(jì)律的核心環(huán)節(jié)。地方政府的財(cái)務(wù)制度不規(guī)范，資產(chǎn)核算不準(zhǔn)確、債務(wù)與償還能力信息不透明、預(yù)算外舉債的存在等都會影響其可信度。道德風(fēng)險下的地方政府過度舉債，也會影響市場紀(jì)律的有效性。中央政府或省級政府的緊急救助增加了未來救助的預(yù)期，助長了借貸雙方的道德風(fēng)險行為。雖然在市場紀(jì)律中，強(qiáng)調(diào)利率等市場信號能夠影響確保貸款方選擇具有更為充足財(cái)政能力的地方政府，但是這也要求貸款方的貸款決策能夠根據(jù)利率進(jìn)行調(diào)整，其對市場信號的變動較為敏感，其隱含的風(fēng)險是：存在部分舉債的地方政府并不擔(dān)心事后的市場懲罰。

作為市場紀(jì)律模式實(shí)施比較成功的國家，美國在對地方政府債務(wù)進(jìn)行管理時，一般要求相關(guān)地方政府滿足4個條件：一是按照與公司財(cái)務(wù)要求相同的權(quán)責(zé)發(fā)生制規(guī)則披露地方政府財(cái)務(wù)信息。美國的市政債券規(guī)則制定委員會和政府財(cái)務(wù)官協(xié)會都制定了信息披露指引，并建立了高度透明的披露制度。二是完善的地方債券市場，使得金融機(jī)構(gòu)能夠不受約束地進(jìn)行地方債的發(fā)行和流通。三是明確中央政府不會在地方政府違約時進(jìn)行救助。四是地方政府主要官員和負(fù)責(zé)融資事宜的官員對于評級機(jī)構(gòu)的評級結(jié)果較為敏感。

在大多數(shù)新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家并不存在采用有效市場紀(jì)律來管理地方政府債務(wù)的核心要素。這類國家和地區(qū)的地方政府往往是通過市政開發(fā)銀行或者地方企業(yè)等特別機(jī)構(gòu)進(jìn)行舉債，部分國家曾經(jīng)存在較頻繁的救助經(jīng)歷，而中央政府存在的隱性擔(dān)保也會影響市場信號的有效工作。

即使在上述采用市場紀(jì)律管理地方政府債務(wù)的國家，其地方層面的資本市場仍然不足以有效地約束地方政府。因此，需要地方政府的信用評級機(jī)構(gòu)來評估政府間的績效。相應(yīng)地，這些國家的地方政府也會采取財(cái)政紀(jì)律規(guī)則以改進(jìn)其在市場上的信用評級。即使是像加拿大這樣一個有完全發(fā)達(dá)金融市場的國家，也不能充分控制地方政府的過度負(fù)債。在1990年代中期，加拿大的地方政府債務(wù)總額占到GDP的23%[10]，這使得各省不得不調(diào)整財(cái)政規(guī)劃。

2.地方財(cái)政規(guī)則約束

地方財(cái)政規(guī)則約束是指通過設(shè)定地方政府債務(wù)限額、按照每年債務(wù)還本付息金額占財(cái)政收入的比重來確定增量債務(wù)數(shù)額，以防止地方政府舉債對宏觀經(jīng)濟(jì)總體產(chǎn)生負(fù)面影響，并且約定債務(wù)資金只能用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等資本性支出（黃金規(guī)則）。美國、瑞士等國家普遍采用地方財(cái)政規(guī)則約束。

基于規(guī)則的地方政府債務(wù)管理模式，是通過中央政府設(shè)定財(cái)政規(guī)則或者以法規(guī)的形式制定該規(guī)則。通過財(cái)政規(guī)則對地方政府的財(cái)政選擇施加約束，可確保財(cái)政結(jié)果具有可預(yù)測性和穩(wěn)健性。規(guī)則可以采取包括設(shè)定債務(wù)上限（或總量控制）、確定赤字目標(biāo)、設(shè)定最大支出規(guī)則、債務(wù)資金使用方式（黃金規(guī)則），以及與債務(wù)償還能力相關(guān)的規(guī)則（舉債空間）在內(nèi)的多種形式。大多數(shù)采取財(cái)政規(guī)則管理模式的國家和地區(qū)往往會選擇同時設(shè)定多種規(guī)則。

上述不同形式的財(cái)政規(guī)則優(yōu)缺點(diǎn)各異。債務(wù)限額是債務(wù)管理中易于監(jiān)督的指標(biāo)；支出規(guī)則直接設(shè)定支出水平的上限，便于操作；赤字目標(biāo)的優(yōu)勢在于簡單，易于為公眾理解，設(shè)定赤字目標(biāo)能夠滿足較高的財(cái)政收入和支出需要，從而具有較強(qiáng)的宏觀經(jīng)濟(jì)含義，但當(dāng)債務(wù)位于表外時，卻無法阻止地方政府過度舉債。

黃金規(guī)則通過將地方政府債務(wù)的支出方向限定為資本性支出，能夠滿足借款的代際公平性要求。但是即使債務(wù)僅用于資本性支出，過度舉債也會惡化財(cái)政可持續(xù)性，因?yàn)閭鶆?wù)還本付息會對當(dāng)期財(cái)政支出產(chǎn)生較大的壓力，從而影響地方政府信用評級。許多國家當(dāng)前采取的黃金規(guī)則（如英國、德國、西班牙和美國的部分州）往往將債務(wù)償還能力與市場紀(jì)律相結(jié)合，將債務(wù)上限與債務(wù)的預(yù)期還本金額相聯(lián)系。

當(dāng)然，即便在黃金規(guī)則下引入債務(wù)限制，也可能還不足以確保地方政府的財(cái)政紀(jì)律，維持財(cái)政可持續(xù)性。這就要求設(shè)計(jì)配套制度安排，如調(diào)整縱向轉(zhuǎn)移支付制度和完善地方稅制體系。在中央政府通過政府間轉(zhuǎn)移支付來為地方政府融資的財(cái)政體制下，即使中央政府明確拒絕對地方政府提供救助，在地方政府出現(xiàn)過度支出以及由此導(dǎo)致不可持續(xù)的赤字并且要求救助時，中央政府實(shí)際上是無法拒絕的。進(jìn)一步來看，對于政府間轉(zhuǎn)移支付的依賴也會導(dǎo)致舉債的不可持續(xù)性，因?yàn)檗D(zhuǎn)移支付水平越高，中央政府承諾的不進(jìn)行救助的可信性就越低。構(gòu)建地方政府的地方稅體系，降低地方政府對于中央政府的轉(zhuǎn)移支付依賴，能夠更好地貫徹中央政府承諾的不救助政策。

財(cái)政規(guī)則的優(yōu)點(diǎn)在于透明地、更有效地維持長期可持續(xù)性和代際公平，相對易于監(jiān)督。該規(guī)則的不足之處主要是地方政府需要在確保遵從和進(jìn)行相機(jī)抉擇之間進(jìn)行權(quán)衡取舍。在面臨未預(yù)期的經(jīng)濟(jì)下行時，嚴(yán)格的財(cái)政規(guī)則制度可約束財(cái)政政策的調(diào)整空間；而完全相機(jī)抉擇的財(cái)政規(guī)則又缺乏可信性，影響該規(guī)則的可執(zhí)行度。

財(cái)政規(guī)則制度的有效性依賴于財(cái)政規(guī)則的設(shè)定形式、覆蓋的綜合性程度、政府部門執(zhí)行財(cái)政規(guī)則的承諾及對債務(wù)的監(jiān)管能力。如果財(cái)政規(guī)則設(shè)計(jì)不合理，則可能會產(chǎn)生負(fù)向效果。確保財(cái)政規(guī)則有效的核心是及時獲取信息的能力。

除佛蒙特州外的美國各州雖均有平衡預(yù)算要求，但各州的預(yù)算規(guī)則存在差異。2008年，大約30個州對稅收和支出有限制。財(cái)政規(guī)則的實(shí)施對各州的預(yù)算紀(jì)律進(jìn)行了約束，降低了其赤字水平，并且使得各州能夠很快針對負(fù)向財(cái)政沖擊做出反應(yīng)。

德國地方政府債務(wù)的規(guī)模是歐洲最大的，德國各州可以通過中央政府間接控制的銀行獲取貸款，中央政府并不對債券發(fā)行進(jìn)行約束。德國各州法律要求債務(wù)資金使用服從黃金規(guī)則，但實(shí)際上，德國對于資本性支出和經(jīng)常性支出的界限劃分并不明顯。此外，德國憲法法庭要求聯(lián)邦政府救助出現(xiàn)嚴(yán)重預(yù)算危機(jī)的州政府，從而鼓勵了部分州政府冒著道德風(fēng)險行為過度舉債，也使得部分高負(fù)債地方政府仍然能夠以低利率獲取借款。

對于歐盟各國而言，穩(wěn)定和增長法案限制了各國的整體債務(wù)水平以及年度預(yù)算赤字的總規(guī)模。在大多數(shù)歐洲國家，中央政府對國家整體的債務(wù)限額負(fù)責(zé)，地方政府相對于中央政府債務(wù)規(guī)模較小，地方政府債務(wù)占GDP的比重約為5%，其中，德國地方政府債務(wù)占到全部債務(wù)的8%，而瑞士大約為19%。這就產(chǎn)生了債務(wù)限制是否應(yīng)該由一國內(nèi)各級政府都遵守的討論。比利時明確中央政府負(fù)責(zé)遵守歐盟的財(cái)政紀(jì)律，但是中央政府和地方政府達(dá)成一致意見，歐盟的財(cái)政紀(jì)律約束由各級政府共同承擔(dān)。

瑞士的地方政府債務(wù)管理制度是自我約束財(cái)政規(guī)則的典范，26個瑞士地方政府根據(jù)本級政府的法律來設(shè)定不同的規(guī)則。地方政府只有明確債務(wù)資金用于資本性支出并且地方政府有財(cái)政能力支付債務(wù)本息，才可以舉債。

3.中央政府債務(wù)管理

中央政府管理制度是指由中央政府制定地方政府債務(wù)的管理辦法，內(nèi)容涵蓋確定地方政府的借款上限、借款形式，以及以中央政府的名義借款由地方政府使用（國債轉(zhuǎn)貸）的形式。采取這種債務(wù)管理制度的國家主要有日本、英國、希臘和愛爾蘭等。

與市場紀(jì)律模式相反，中央政府債務(wù)管理模式賦予中央政府對地方政府舉債以直接控制權(quán)力。這種管理控制主要集中在對債務(wù)總體水平的管控上，每個借款方在評估自身財(cái)務(wù)狀況的基礎(chǔ)上獲得舉債權(quán)。依據(jù)管理的綜合程度和詳細(xì)程度，管理控制可以采取不同的形式，包括設(shè)定年度地方政府債務(wù)限額、禁止舉借外債、確認(rèn)地方政府的借款條款、采取中央政府轉(zhuǎn)貸的形式等。

中央政府債務(wù)管理模式的優(yōu)點(diǎn)在于，能夠增加地方政府的信譽(yù)，使得地方政府可以在國外金融市場上獲得更好的借款條件，因?yàn)橥鈬鹑跈C(jī)構(gòu)更看重中央政府的擔(dān)保。但該管理制度在約束地方政府舉債和推動財(cái)政紀(jì)律上的有效性，依賴于中央政府決策的去政治化程度，信息獲取的可及性，以及行政執(zhí)行的力度。

中央政府債務(wù)管理模式的不足在于，中央政府直接參與地方政府層面的微觀管理活動，與財(cái)政分權(quán)的思路相悖，同時增加了中央政府管理負(fù)擔(dān)，降低了金融市場效率，并由此產(chǎn)生了以下三個方面的問題。一是債務(wù)支出效率低和事前債務(wù)資金配置成本高。地方政府在沒有債務(wù)融資壓力的條件下，缺乏有效支出的激勵。而中央政府則可能會由于政治壓力或者其他因素影響無法有效分配債務(wù)資金，在資金撥付上無法做到及時、有效、足額和便利。二是中央政府授權(quán)個別地方政府舉債，會帶來顯著的道德風(fēng)險和委托—代理問題。中央政府很難拒絕對下級政府的違約風(fēng)險進(jìn)行救助，從而必須承擔(dān)所有地方政府債務(wù)風(fēng)險。三是這一管理模式依靠減少對地方政府的轉(zhuǎn)移支付的方式來應(yīng)對地方政府的債務(wù)違約行為，并不對地方政府信用風(fēng)險進(jìn)行商業(yè)評估，地方政府會失去對于借款和投資決策的控制權(quán)和自主權(quán)。

中央政府債務(wù)管理模式在單一制國家應(yīng)用較多，希臘、愛爾蘭、墨西哥等國均實(shí)行該管理模式。在墨西哥，各州和市政府（包括其代理機(jī)構(gòu)和公共企業(yè)）可以從國內(nèi)融資進(jìn)行資本性支出，但是融資規(guī)模不得超過各級政府立法的上限。與其他拉美國家不同，墨西哥并未制定財(cái)政責(zé)任法，其更多的是依靠金融部門對各州債務(wù)進(jìn)行管制。

在金融市場欠發(fā)達(dá)的發(fā)展中國家和地區(qū)，以及分權(quán)并不完善的地區(qū)，中央政府也會較多地負(fù)責(zé)管理地方政府債務(wù)。印度中央政府對地方政府的舉債進(jìn)行嚴(yán)格管制，審批地方發(fā)行的新債務(wù)，限制地方政府的舉債金額，但是各州仍然有繞過中央政府舉債的路徑。拉脫維亞中央政府出于對銀行的不信任，以及擔(dān)心私人金融機(jī)構(gòu)對于地方政府的財(cái)政管理干涉過多，在1990年代后期放棄了市場機(jī)制，選擇中央政府控制方式進(jìn)行地方債管理。

澳大利亞在1980年代通過貸款委員會來集中管理地方政府債務(wù)，在減少地方政府舉債自主權(quán)的同時，給予其低利率的優(yōu)惠。由于這種集中控制系統(tǒng)效率較低，貸款委員會在1990年代中期進(jìn)行功能重設(shè)，主要工作是與各州確定每年債務(wù)限額，地方政府可以直接在資本市場融資。自此，澳大利亞的地方政府債務(wù)轉(zhuǎn)向央地政府合作的方式來進(jìn)行管理[11]。

丹麥的地方政府債務(wù)管理案例較為典型。丹麥禁止地方政府舉債，但是允許市政府單獨(dú)申請舉債，條件是丹麥當(dāng)年地方債務(wù)限額尚未達(dá)到，并且該市政府的債務(wù)不會超過其全部市政支出的30%。借款和債務(wù)限額是由地方政府協(xié)會每年協(xié)商確定。此外，地方政府債務(wù)需要遵循的一般性規(guī)則是經(jīng)常性預(yù)算與資本性預(yù)算必須平衡。在1990年代，大約40%～80%的丹麥?zhǔn)姓呢?cái)政赤字是通過舉債來彌補(bǔ)的，導(dǎo)致地方債務(wù)占GDP的比重在1998年達(dá)到了45%[12]。相似的，英國對于地方政府債務(wù)也采用了這種管理方式，但是英國地方政府的舉債限額存在差異，對各地舉債限額的設(shè)定是由該地區(qū)的住房、教育等需求決定的，限額的增加或減少則取決于地方政府的效益和效率，并根據(jù)需要進(jìn)行調(diào)整[13]。

4.央地政府合作管理

央地政府合作管理是指由中央政府和地方政府共同確定債務(wù)規(guī)模和不同地區(qū)具體的債務(wù)內(nèi)容和條件。澳大利亞、德國等國家主要采取這種方式。

在央地政府合作管理模式下，地方政府債務(wù)控制是通過在中央政府與地方政府之間進(jìn)行協(xié)商設(shè)計(jì)從而達(dá)成整體的政府赤字目標(biāo)，收入和支出目標(biāo)，以及地方政府的融資上限。央地政府合作管理模式作為介于市場機(jī)制與中央控制之間的地方政府債務(wù)風(fēng)險管理模式，其有效性取決于市場和中央在其中所處的位置。這一模式主要由一些歐洲國家和澳大利亞采用。

在奧地利，不同層級政府之間的咨詢機(jī)制，以及1999年起開始實(shí)行的穩(wěn)定法案，確保了將其整體赤字水平降低并且維持在占GDP的3%以內(nèi)。西班牙也有相似的制度安排。在比利時，地方政府舉債受到高等金融委員會（HFC）的監(jiān)管，該委員會的成員主要來自聯(lián)邦政府、地區(qū)政府和社區(qū)、國家銀行以及學(xué)術(shù)界。HFC定期監(jiān)督和分析各級政府的借款需求，基于可持續(xù)性的概念，給出不同級別政府的中長期預(yù)算目標(biāo)建議。基于HFC的推薦，中央政府和各地方政府達(dá)成協(xié)議，約定在5～6年內(nèi)地方政府需要滿足的年度預(yù)算目標(biāo)以及相應(yīng)的借款要求。為確保公共財(cái)政與預(yù)算目標(biāo)一致，市政府需要遵循“黃金規(guī)則”。根據(jù)HFC的推薦，中央政府能夠限制不符合要求的地方政府的借款數(shù)量，從而防止這類地區(qū)的過度借款危害經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定或外部平衡。但截至2006年，HFC實(shí)際上從未對任何地區(qū)實(shí)施過這種制裁[14]。

南非對于地方政府債務(wù)管理則采取了合作方法與市場紀(jì)律方法相結(jié)合的方式。南非《憲法》第3條要求不同層級的政府互相控制決定向誰借、借多少。同時，南非法律允許地方政府可以按照其需要借款，市政委員會授權(quán)其進(jìn)行債務(wù)發(fā)行，并不設(shè)定全國性的債務(wù)限額或約束條件。

在澳大利亞，隨著貸款委員會在1990年代進(jìn)行了功能重組，地方政府舉債主要是通過合作方式來實(shí)現(xiàn)的。地方政府向貸款委員會提交其下一年度的整體融資需求，然后由貸款委員會根據(jù)該地區(qū)的財(cái)政狀況、基礎(chǔ)設(shè)施需求，以及舉債的宏觀經(jīng)濟(jì)效應(yīng)進(jìn)行評估。在此過程中，如果貸款委員會對某些情況提出疑問，其有權(quán)要求地方政府進(jìn)行解釋和說明，甚至可以要求地方政府調(diào)整財(cái)政規(guī)劃。重組后的貸款委員會通過與金融市場以及評級機(jī)構(gòu)的合作，較好地控制了地方政府的財(cái)政行為。

合作方法融合了上述三種方法的優(yōu)點(diǎn)和不足。其優(yōu)點(diǎn)在于通過不同層級政府之間的對話和信息交換，促進(jìn)了宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。合作方法成功的前提條件是不存在嚴(yán)重的財(cái)政壓力，地方政府具有相對同質(zhì)性，該國具有政府間合作的傳統(tǒng)，中央政府在合作中占據(jù)比較強(qiáng)勢的地位，并且能夠有效地指導(dǎo)政府間協(xié)商，能夠及時獲取包括下級政府信息在內(nèi)的相關(guān)信息，對于確定的債務(wù)上限能夠嚴(yán)格執(zhí)行。合作方法的不足在于，一旦無法執(zhí)行，會產(chǎn)生其他方法所具有的缺陷。

需要注意的是，上述管理模式并無法完全預(yù)防全部風(fēng)險，需要輔之以設(shè)計(jì)良好的事后管理制度，并與上述管理模式相配合，以強(qiáng)化地方政府的硬預(yù)算約束。

事后管理制度包括一套事前制定的防范違約風(fēng)險的規(guī)則，確保借貸雙方對于地方政府可能出現(xiàn)的財(cái)政收入不充足的情況有共同的預(yù)期和相應(yīng)的解決方案，并能夠共同承擔(dān)這部分風(fēng)險。任何事后管理制度都由三個核心要素構(gòu)成。一是對于財(cái)政收入不充足的界定，進(jìn)而確定可以采取緊急程序的時機(jī)。不同國家對于財(cái)政收入不充足的定義不同，匈牙利和美國將不充足定義為無力償還債務(wù)，南非則認(rèn)為存在嚴(yán)重的財(cái)務(wù)問題以及持續(xù)的金融市場波動。二是債務(wù)人進(jìn)行財(cái)政調(diào)整以確保支出與收入相匹配、借款與償債能力相一致。當(dāng)?shù)胤秸诳刂浦С龊驮黾邮杖敕矫娲嬖诔掷m(xù)的自主性時，財(cái)政調(diào)整常常會通過不同的政策選擇來減少支出，增加收入。三是債務(wù)人與債權(quán)人協(xié)商以重組債務(wù)負(fù)擔(dān)。美國《破產(chǎn)法》是地方政府債務(wù)重組的典范樣本。歐盟將地方政府破產(chǎn)認(rèn)定為法律意義上的重組，歐洲主要國家也制定了地方政府的具體破產(chǎn)程序。破產(chǎn)規(guī)則的制定其主要目的是為地方政府面對財(cái)政危機(jī)時提供流動性支持，并且提前采取措施以防止破產(chǎn)發(fā)生。各國都認(rèn)為應(yīng)該制訂并嚴(yán)格執(zhí)行地方政府破產(chǎn)規(guī)則，但實(shí)際上很少有國家制定并實(shí)施這類規(guī)則。

基于上述三個核心要素，對于地方政府債務(wù)的事后管理主要分為區(qū)域方法和管理方法。區(qū)域方法包括由法院做出關(guān)鍵判決，對債務(wù)重組進(jìn)行指導(dǎo)，其優(yōu)點(diǎn)在于可以緩解政治壓力，但是通過法院來要求地方政府進(jìn)行財(cái)政調(diào)整，其力度是有限的。而管理方法則允許上級政府進(jìn)行政治干預(yù)以更強(qiáng)硬地解決地方政府的財(cái)政收入不充足問題。受本國歷史、政治或者經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)因素差異的影響，各國采用不同的方法來對地方政府債務(wù)進(jìn)行事后管控。匈牙利和巴西都采用管理方法，而南非和美國則偏好將地區(qū)方法與管理方法相結(jié)合進(jìn)行地方政府債務(wù)事后管理。

三、對制定我國地方政府債務(wù)管理制度的建議基于上述分析，筆者認(rèn)為在制定我國地方政府債務(wù)管理制度時，可以分三個層面來考慮，分別是中央政府的債務(wù)管理政策、地方政府的債務(wù)管理政策，以及地方政府與其借款人之間的關(guān)系。

第一，中央政府的債務(wù)管理政策。一方面，中央政府應(yīng)著力塑造一個競爭性的地方債市場，通過明確和堅(jiān)守不救助原則，讓市場機(jī)制發(fā)揮作用；另一方面，中央政府管理政策的有效性也依賴于市場紀(jì)律的有效實(shí)施，從而確保財(cái)政的可持續(xù)性，有效遏制部分地方政府利用其他地方政府良好的財(cái)政管理而派生的搭便車行為。在市場導(dǎo)向的地方債管理體制尚未完全建立的條件下，中央政府可以在短期內(nèi)通過設(shè)定債務(wù)上限和確定預(yù)算紀(jì)律的方式來對地方政府債務(wù)進(jìn)行管理，逐漸建立起基于市場紀(jì)律的管理制度。依靠市場紀(jì)律的地方政府債務(wù)管理并不意味著中央政府不負(fù)責(zé)。強(qiáng)制性的地方債務(wù)信息披露制度能夠有效地減少欺騙，增強(qiáng)投資者信心，增加地方政府之間的競爭，從而推動市場紀(jì)律的完善。中央政府應(yīng)著力提供集中統(tǒng)一的信息平臺，建設(shè)更具透明度和信息效率的市場環(huán)境，以及建立地方政府信息強(qiáng)制披露制度。需要強(qiáng)制披露的信息包括利率和利率確定的方式，債務(wù)還本付息的時間和方式，債務(wù)發(fā)行規(guī)模，債務(wù)是否有提前贖回條款，投資者是否有要求發(fā)行人回購權(quán)，還債資金來源，債務(wù)擔(dān)保和違約處置等。此外，中央政府還應(yīng)設(shè)立地方政府債務(wù)管理部門，以維護(hù)地方債主體和其他債市主體之間的平等地位，防止地方政府利用公權(quán)力進(jìn)行不當(dāng)活動。

第二，地方政府的債務(wù)管理政策。在完全競爭的市場環(huán)境下，地方政府可自主進(jìn)行財(cái)政決策。在地方政府可以自主發(fā)行債務(wù)的條件下，不同地區(qū)發(fā)行的地方政府債務(wù)存在一定的利差，利差的存在可催生紀(jì)律約束。這類紀(jì)律約束包括對債務(wù)還款來源所依賴的項(xiàng)目和收入來源的甄別，地方政府維持高信用評級的努力，從債券保險機(jī)構(gòu)獲取擔(dān)保，以及對本級政府的中長期財(cái)政和債務(wù)進(jìn)行控制等。對于融資能力較弱的地方政府，為減少債務(wù)發(fā)行成本，可以考慮建立債券銀行的形式，將幾個地方政府的借貸需求打包以降低違約風(fēng)險。我國當(dāng)前允許省級政府發(fā)行債務(wù)，實(shí)際上隱含著省級政府為省以下政府的債務(wù)進(jìn)行擔(dān)保。在形式上，表現(xiàn)為省及省以下地方政府聯(lián)合發(fā)債，這也要求通過市場紀(jì)律以更有效地約束聯(lián)合發(fā)債各方應(yīng)該履行的責(zé)任，同時應(yīng)該在事前確定標(biāo)準(zhǔn)以避免事后可能發(fā)生的政治操縱，防止部分地方政府在此過程中可能存在的搭便車問題。

第三，地方政府與其借款人之間關(guān)系的處置。通過市政債券保險制度吸引投資者，市政債券擔(dān)保并不是對信用度低的債券進(jìn)行保險，而是進(jìn)一步增加債券信用程度的方式。為應(yīng)對投資者對于債券還本付息的擔(dān)憂，債券發(fā)行方會采取多種方式增信，因此債券保險能夠減少發(fā)行債券的成本，增加債券銷售量，同時降低債券的風(fēng)險。

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