袁曙宏

黨的十八大把“法治政府基本建成”確立為到2020年全面建成小康社會(huì)的一項(xiàng)重要目標(biāo)，黨的十八屆二中、三中、四中、五中全會(huì)對(duì)加快建設(shè)法治政府進(jìn)一步作出戰(zhàn)略部署。為了全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中全會(huì)精神，把黨中央、國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)法治政府的決策部署具體化、系統(tǒng)化，規(guī)劃今后5年建設(shè)法治政府的總藍(lán)圖、路線圖、施工圖，2015年12月23日，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》（以下簡稱《綱要》）。《綱要》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國法治政府建設(shè)進(jìn)入了與全面建成小康社會(huì)同步規(guī)劃、同步實(shí)施、同步建成的關(guān)鍵階段，法治政府建設(shè)“進(jìn)行時(shí)”正在展現(xiàn)出前所未有的“加速度”。

為什么2020年要基本建成法治政府

全面貫徹實(shí)施《綱要》，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期各級(jí)黨委和政府的重大任務(wù)。為了切實(shí)完成好這個(gè)艱巨任務(wù)，首先要回答好黨的十八大為什么要求到2020年基本建成法治政府。

首先，2020年基本建成法治政府，是全面建成小康社會(huì)的內(nèi)在要求。全面建成小康社會(huì)，難點(diǎn)在全面，重點(diǎn)在小康。就“全面”而言，我國不僅要實(shí)現(xiàn)物質(zhì)文明的小康，而且要實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的小康;就“小康”而言，實(shí)現(xiàn)人民群眾物質(zhì)生活更加殷實(shí)是小康，實(shí)現(xiàn)“五位一體”全面進(jìn)步、法治政府基本建成也是小康。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和人民生活水平普遍提高，廣大人民群眾的民主意識(shí)、法治意識(shí)、維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)，全社會(huì)對(duì)公平正義的渴望比以往任何時(shí)候都更加強(qiáng)烈。政府是老百姓打交道最多的國家機(jī)關(guān)，是老百姓感受公平正義最直接的國家公器。因此，未來5年既是全面建成小康社會(huì)的決勝階段，也是加快建設(shè)法治政府的關(guān)鍵時(shí)期。沒有法治政府的基本建成，就難以保障社會(huì)公平正義，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧，使人民群眾生活得更加幸福、更有尊嚴(yán)。

其次，2020年基本建成法治政府，是全面深化改革的迫切需要。黨的十八大以來，全面深化改革和全面依法治國成為兩大時(shí)代主題，十八屆三中全會(huì)決定和十八屆四中全會(huì)決定成為對(duì)全面深化改革、全面依法治國進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的姊妹篇。從一定意義上說，改革是破，法治是立;改革是變，法治是定。改革就是要變舊法、立新法。黨的十八屆三中全會(huì)確定全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，部署了336項(xiàng)改革任務(wù)，要求必須到2020年全面完成，以加快形成一整套更加成熟更加定型的長效機(jī)制和制度。政府是全面深化改革和全面依法治國的重要推進(jìn)力量，建設(shè)法治政府是改革和法治需要共同承擔(dān)的艱巨任務(wù)。因此，為了更好地發(fā)揮改革和法治的雙輪驅(qū)動(dòng)作用，必須深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府，堅(jiān)持在法治下推進(jìn)改革、在改革中完善法治，更加自覺地運(yùn)用法治思維和法治方式來深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定，依法治理經(jīng)濟(jì)，依法協(xié)調(diào)和處理各種利益和問題，避免埋釘子、留尾巴，使國家和社會(huì)在深刻變革中既生機(jī)勃勃又井然有序。

再次，2020年基本建成法治政府，是全面依法治國的重大任務(wù)。黨的十八屆四中全會(huì)把建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家確立為全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)，把堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)確定為全面推進(jìn)依法治國的工作布局。全面推進(jìn)依法治國是一項(xiàng)戰(zhàn)略性、全局性系統(tǒng)工程，必須做到統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)、以點(diǎn)帶面、綱舉目張，關(guān)鍵在于黨堅(jiān)持依法執(zhí)政，各級(jí)政府堅(jiān)持依法行政。因此，這就要求把深入推進(jìn)依法行政作為全面推進(jìn)依法治國的主體工程，把加快建設(shè)法治政府作為建設(shè)社會(huì)主義法治國家中具有示范性和帶動(dòng)性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，率先實(shí)現(xiàn)重要突破，早日取得明顯成效。

法治政府基本建成應(yīng)當(dāng)是什么

模樣

《綱要》明確規(guī)定“到2020年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”，這就勾勒出了法治政府基本建成的總體模樣。這里需要指出的是，《綱要》要求的是2020年法治政府基本建成，而不是全面建成。也就是說，基本建成的法治政府還是初步的、不夠完善的，是與社會(huì)主義初級(jí)階段和全面建成小康社會(huì)水平相適應(yīng)的。那么，如何具體衡量法治政府是否基本建成呢？為此，《綱要》提出了法治政府基本建成的七個(gè)衡量標(biāo)準(zhǔn)。這七條標(biāo)準(zhǔn)既構(gòu)成了法治政府基本建成的具體評(píng)價(jià)依據(jù)，又確定了法治政府建設(shè)的方向性引導(dǎo)指標(biāo)。

一是政府職能依法全面履行。政府在法治軌道上全面履行職能，是法治政府的第一位要求。新一屆國務(wù)院成立以來，緊緊圍繞政府職能轉(zhuǎn)變這個(gè)核心，強(qiáng)力推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，把大力取消和下放行政審批事項(xiàng)作為突破口和當(dāng)頭炮，把實(shí)行“三個(gè)清單”制度作為重要抓手，實(shí)現(xiàn)權(quán)力“瘦身”、職能“健身”，激發(fā)了全社會(huì)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新活力，推動(dòng)了政府宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)職責(zé)的依法全面履行。

二是依法行政制度體系完備。完備的制度體系是法治政府運(yùn)行的可靠保障。要在以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成的基礎(chǔ)上，繼續(xù)完善政府立法體制機(jī)制，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，提高政府立法公眾參與度，加強(qiáng)規(guī)范性文件監(jiān)督管理，建立法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件清理長效機(jī)制，進(jìn)一步構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的依法行政制度體系，使政府管理各方面制度更加成熟更加定型。

三是行政決策科學(xué)民主合法。決策是行政權(quán)力的運(yùn)行起點(diǎn)和規(guī)范難點(diǎn)。行政決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確是法治政府的基本要求。要通過健全依法決策機(jī)制、增強(qiáng)公眾參與實(shí)效、提高專家論證和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估質(zhì)量、加強(qiáng)合法性審查、堅(jiān)持集體討論決定、嚴(yán)格決策責(zé)任追究等措施，推動(dòng)決策法定程序嚴(yán)格落實(shí)，決策質(zhì)量顯著提高，決策效率切實(shí)保證，違法決策、不當(dāng)決策、拖延決策明顯減少并得到及時(shí)糾正，行政決策公信力和執(zhí)行力大幅提升。

四是憲法法律嚴(yán)格公正實(shí)施。行政機(jī)關(guān)是憲法法律實(shí)施的重要主體，行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)履行政府職能、管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的主要方式，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法是建設(shè)法治政府的重點(diǎn)。要通過改革行政執(zhí)法體制、完善行政執(zhí)法程序、創(chuàng)新行政執(zhí)法方式、全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制、健全行政執(zhí)法人員管理制度和加強(qiáng)行政執(zhí)法保障等有力措施，確保法律法規(guī)得到嚴(yán)格實(shí)施，各類違法行為得到及時(shí)查處和制裁，公民、法人和其他組織的合法權(quán)益得到切實(shí)保障，經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序得到有效維護(hù)，行政違法或不當(dāng)行為明顯減少，對(duì)行政執(zhí)法的社會(huì)滿意度顯著提高。

五是行政權(quán)力規(guī)范透明運(yùn)行。加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范和監(jiān)督，是建設(shè)法治政府的關(guān)鍵。要推動(dòng)形成科學(xué)有效的行政權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，健全懲治和預(yù)防腐敗體系，全面推進(jìn)政務(wù)公開，使黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督等各方面監(jiān)督形成整體合力，切實(shí)保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，及時(shí)糾正損害公民、法人和其他組織合法權(quán)益的違法行政行為，依法依紀(jì)嚴(yán)肅追究違法行政責(zé)任人員的責(zé)任。

六是人民權(quán)益切實(shí)有效保障。全心全意為人民服務(wù)，依法維護(hù)人民權(quán)益，是建設(shè)法治政府的根本目的。要健全依法化解糾紛機(jī)制，加強(qiáng)行政復(fù)議，完善行政調(diào)解、行政裁決、仲裁制度，加強(qiáng)人民調(diào)解工作，改革信訪工作制度，全面形成公正、高效、便捷、成本低廉的多元化矛盾糾紛解決機(jī)制，充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在預(yù)防、解決行政爭議和民事糾紛中的作用，依法有效化解社會(huì)矛盾糾紛，切實(shí)保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

七是依法行政能力普遍提高。政府工作人員法治思維和依法行政能力的高低，直接決定法治政府建設(shè)的成敗。要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)全面依法治國的“關(guān)鍵少數(shù)”，樹立重視法治素養(yǎng)和法治能力的用人導(dǎo)向，加強(qiáng)對(duì)政府工作人員的法治教育培訓(xùn)，完善法治能力考查測試制度，注重通過法治實(shí)踐提高依法行政意識(shí)和能力，使政府工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹立憲法法律至上、法律面前人人平等、權(quán)由法定、權(quán)依法使等基本法治理念，恪守合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一等依法行政基本要求，做尊法學(xué)法守法用法的模范，在法治軌道上全面推進(jìn)政府各項(xiàng)工作。

如何保證法治政府與小康社會(huì)同步建成

制定出一個(gè)好《綱要》，只是萬里長征走出了第一步。要保證法治政府與小康社會(huì)同步建成，關(guān)鍵是要使《綱要》確立的各項(xiàng)任務(wù)和措施落到實(shí)處、取得實(shí)效。

一要切實(shí)加強(qiáng)黨對(duì)法治政府建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義法治之魂，是全面推進(jìn)依法治國、加快建設(shè)法治政府最根本的保證。必須按照《綱要》的要求，發(fā)揮各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到法治政府建設(shè)各方面。各級(jí)政府要在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，謀劃和落實(shí)好法治政府建設(shè)的各項(xiàng)任務(wù)，主動(dòng)向黨委報(bào)告法治政府建設(shè)中的重大問題，及時(shí)消除制約法治政府建設(shè)的體制機(jī)制障礙，加強(qiáng)各級(jí)政府及其部門法制力量建設(shè)，切實(shí)增強(qiáng)建設(shè)法治政府的使命感、緊迫感和責(zé)任感。

二要緊緊圍繞建設(shè)法治政府的七項(xiàng)主要任務(wù)推動(dòng)各項(xiàng)措施落地生根?！毒V要》正文約1.4萬字，主要任務(wù)和具體措施部分約1.2萬字。這些任務(wù)和措施根據(jù)建設(shè)法治政府的總體目標(biāo)，針對(duì)深入推進(jìn)依法行政面臨的突出問題，按照行政權(quán)運(yùn)行的基本軌跡和依法行政的內(nèi)在邏輯，確定了明確的時(shí)間進(jìn)度安排和可檢驗(yàn)的成果形式?！毒V要》要求各地區(qū)各部門要結(jié)合實(shí)際制定實(shí)施方案，每年部署法治政府建設(shè)年度重點(diǎn)工作，發(fā)揮牽引和突破作用，帶動(dòng)法治政府建設(shè)各項(xiàng)工作全面深入開展。各項(xiàng)工作任務(wù)除《綱要》有明確時(shí)間要求外，原則上應(yīng)當(dāng)在2019年年底前完成。作為牽頭單位和負(fù)責(zé)單位的中央和國家機(jī)關(guān)有關(guān)部門和省級(jí)政府，要建立法治政府建設(shè)年度進(jìn)展報(bào)告制度，及時(shí)向黨中央、國務(wù)院報(bào)告工作進(jìn)展情況。國務(wù)院法制辦要牽頭做好督促檢查。

三要堅(jiān)決保證黨政主要負(fù)責(zé)人履行好第一責(zé)任人職責(zé)。黨政主要負(fù)責(zé)人要履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)，這是黨的十八屆四中全會(huì)《決定》和《綱要》的明確要求，是推進(jìn)法治政府建設(shè)的重要組織保證。黨政主要負(fù)責(zé)人既要掛帥又要出征，要親力親為，不當(dāng)甩手掌柜、不擺花架子，不能一年開一兩次會(huì)、講一兩次話了事。對(duì)不認(rèn)真履行第一責(zé)任人職責(zé)，本地區(qū)本部門一年內(nèi)發(fā)生多起重大違法行政案件、造成嚴(yán)重社會(huì)后果的，依法追究主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任?？h級(jí)以上地方各級(jí)政府每年第一季度要向同級(jí)黨委、人大常委會(huì)和上一級(jí)政府報(bào)告上一年度法治政府建設(shè)情況，政府部門每年第一季度要向本級(jí)政府和上一級(jí)政府有關(guān)部門報(bào)告上一年度法治政府建設(shè)情況，報(bào)告要通過報(bào)刊、政府網(wǎng)站等向社會(huì)公開，接受人民群眾評(píng)議和監(jiān)督。

四要充分用好考核評(píng)價(jià)和督促檢查這個(gè)指揮棒。建設(shè)法治政府，考核評(píng)價(jià)十分重要?！毒V要》明確要求，各級(jí)黨委要把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績的重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系，充分發(fā)揮考核評(píng)價(jià)對(duì)法治政府建設(shè)的重要推動(dòng)作用。要對(duì)考核評(píng)價(jià)制度進(jìn)行設(shè)計(jì)，對(duì)考核結(jié)果運(yùn)用作出規(guī)定，在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素質(zhì)好、依法辦事能力強(qiáng)、推進(jìn)法治政府建設(shè)成效突出的干部。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)法治政府建設(shè)進(jìn)展情況的督促檢查，結(jié)合法治政府建設(shè)年度重點(diǎn)工作，開展定期檢查和專項(xiàng)督查。對(duì)工作不力、問題較多的，要及時(shí)約談、責(zé)令整改、通報(bào)批評(píng)。

五要在全社會(huì)形成加快建設(shè)法治政府的濃厚氛圍。建設(shè)法治政府不僅僅是政府自身建設(shè)的大事，更是全社會(huì)共同關(guān)心、普遍矚目的大事，關(guān)系億萬民眾福祉。要以《綱要》頒布施行為契機(jī)，廣泛宣傳法治政府建設(shè)目標(biāo)任務(wù)、工作部署、先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、典型做法，正確引導(dǎo)輿論、凝聚社會(huì)共識(shí)，營造全社會(huì)關(guān)心、支持和參與法治政府建設(shè)的良好社會(huì)氛圍，推動(dòng)法治政府與法治社會(huì)建設(shè)相互促進(jìn)、相得益彰。

《綱要》是在深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府進(jìn)程中具有里程碑意義的綱領(lǐng)性文件。它立足于中國國情和客觀實(shí)際，全面總結(jié)了我國推進(jìn)依法行政的成功經(jīng)驗(yàn);它遵循中國特色社會(huì)主義法治規(guī)律，系統(tǒng)部署了今后5年建設(shè)法治政府的創(chuàng)新舉措;它分別經(jīng)中央政治局常委會(huì)議、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議和國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過，第一次由黨中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)文，實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)5年規(guī)劃與“十三五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展5年規(guī)劃同步同期，描繪出到2020年基本建成法治政府的宏偉愿景、總體輪廓和行動(dòng)方案。《綱要》是黨和政府對(duì)人民作出的莊嚴(yán)承諾，是今后5年加快建設(shè)法治政府的奮斗宣言和行動(dòng)綱領(lǐng)。只要我們?cè)谝粤?xí)近平同志為總書記的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在國務(wù)院的大力推動(dòng)下，解放思想、大膽實(shí)踐、開拓進(jìn)取、久久為功，就一定能破障闖關(guān)、攻堅(jiān)克難，聚小勝為大勝、積跬步至千里，如期實(shí)現(xiàn)到2020年法治政府基本建成的奮斗目標(biāo)。伴隨著全面建成小康社會(huì)的雄壯樂章，我們清晰地聽到法治政府正在鏗鏘走來。