李思思

江南大學(xué)法學(xué)院，江蘇 無錫 214122

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論行政壟斷的法律規(guī)制

李思思

江南大學(xué)法學(xué)院，江蘇 無錫 214122

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，行政壟斷影響著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過程中，行政壟斷依然存在，雖然我國從最初的《反不正當(dāng)競爭法》進(jìn)行初步規(guī)制到后來的《反壟斷法》實(shí)行全面規(guī)制，但立法上仍然存在許多不足，相關(guān)行政壟斷的司法救濟(jì)途徑貧乏，導(dǎo)致行政壟斷愈演愈烈，市場競爭秩序遭到嚴(yán)重破壞。因此，我們應(yīng)該明確行政壟斷概念，找出立法不足之處，完善立法規(guī)定，加強(qiáng)行反政壟斷執(zhí)法，建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。

行政壟斷；反壟斷法；市場競爭；立法

一、引言

近年來，改革深化，破除地區(qū)壟斷成為改革的重點(diǎn)問題。人們呼吁簡政放權(quán)，這也成為我國政府改革的方向。行政壟斷是我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留的特殊問題，它嚴(yán)重?fù)p害市場參與者的合法權(quán)益和社會公眾的正當(dāng)利益，破壞了我國市場經(jīng)濟(jì)的公平競爭機(jī)制，成為我國經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展的一大頑疾。20世紀(jì)70年代末，為了改變格局，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，我國對經(jīng)濟(jì)體制做了重大改革。但是，行政壟斷這一現(xiàn)象已根深蒂固，各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成了自己特有的模式，這種模式下政府宏觀掌控著大方向，主導(dǎo)著地區(qū)準(zhǔn)入，外來企業(yè)難以打破。雖然我國法律體系在不斷健全中，但是關(guān)于行政壟斷的相關(guān)法律依然不健全，致使行政壟斷難以得到很好的規(guī)制，甚至相關(guān)訴求難以進(jìn)入實(shí)質(zhì)性訴訟程序。由此可見，我國對于行政壟斷的法律規(guī)制已經(jīng)迫在眉睫。

二、行政壟斷的一般性理論

(一)行政壟斷的概念

什么是行政壟斷？學(xué)術(shù)界對于此并沒有統(tǒng)一的概念界定，各個(gè)法學(xué)家通過自身對行政壟斷的定義給出了自己的理解，我國《反壟斷法》第八條①對于行政壟斷行為也做出了相對分析。通過理解各法學(xué)家對于行政壟斷的概念界定，加之《反壟斷法》第八條的規(guī)定，筆者認(rèn)為，行政壟斷是行政機(jī)關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)享有行政權(quán)力的公共組織濫用行政權(quán)力排除權(quán)利、限制市場競爭的行為。

(二)行政壟斷的形成原因

1.歷史根源——計(jì)劃經(jīng)濟(jì)

改革開放前，我國實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式，而壟斷經(jīng)營則是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)之一。②在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政企不分是其管理模式的一大特點(diǎn)，受其影響，政府的部分主要職能有所變化，增添了管理國有企業(yè)這一新的職能，這也成為了當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的普遍現(xiàn)象。我們不能否認(rèn)這一模式在當(dāng)時(shí)的背景下所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，壟斷經(jīng)營會產(chǎn)生了高額利潤，這使各級財(cái)政獲得了很大的收益，如此的循環(huán)中，行政壟斷應(yīng)運(yùn)而生。但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，政企不分的現(xiàn)象依然延續(xù)甚至偏離軌道，政府及其部門利用手中的權(quán)力從企業(yè)中謀取私利，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，也不利于進(jìn)一步發(fā)展。

2.社會基礎(chǔ)——政府干預(yù)

為了克服市場失靈，彌補(bǔ)市場調(diào)解經(jīng)濟(jì)這一機(jī)制的缺陷與不足，政府運(yùn)用行政手段對市場經(jīng)濟(jì)主體行使行政權(quán)力，成為干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動“有形的手”。然而在調(diào)控過程中，一些地方政府脫離最初目的，包攬大量的經(jīng)濟(jì)事務(wù)，使得許多經(jīng)濟(jì)組織的職能被架空。社會經(jīng)濟(jì)不依照價(jià)值規(guī)律和市場機(jī)制運(yùn)行，反而依賴行政命令，政府部門成為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的領(lǐng)頭者，嚴(yán)重破壞了市場經(jīng)濟(jì)的自由競爭秩序。

3.內(nèi)在動力——利益驅(qū)動

利益的誘惑和追求導(dǎo)致濫用行政權(quán)力限制競爭的行政壟斷行為大量存在，這是其存在的更深層次原因。政府及其相關(guān)部門之所以對行政壟斷趨之若鴦，是因?yàn)樾姓艛啾澈髱淼木薮蠼?jīng)濟(jì)利益的誘惑以及所謂的“政績”。行政利益的強(qiáng)化和地方部門利益的追求，使得行政壟斷頻繁發(fā)生。

4.外部原因——法律制度缺失

這些年我國在行政立法上做了很大努力，但社會形勢瞬息萬變，過快的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及立法穩(wěn)定性的要求使得立法步伐與糾結(jié)解決的需求不相匹配。我國對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度有限，行政權(quán)利邊界模糊，其內(nèi)容和范圍有待進(jìn)一步精確。《行政訴訟法》頒布實(shí)施以來，在實(shí)際的司法工作中效果不如其他立法層面，這也使得行政壟斷得不到有力規(guī)制，因此對于行政權(quán)利的司法監(jiān)督有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

(三)規(guī)制行政壟斷的必要性

行政壟斷的現(xiàn)象屢禁不止，嚴(yán)重影響了我國市場經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，阻礙了市場的自由競爭，如果不好好規(guī)制行政壟斷行為，將會產(chǎn)生越來越嚴(yán)重的后果，筆者將從以下幾個(gè)危害分析。

1.妨礙建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系

黨的十八屆三中全會《關(guān)于全而深化改革若干重大問題的決定》中明確指出，市場在資源配置中起決定性作用，要優(yōu)化資源配置。而且，只有自由平等的市場競爭才能保證市場經(jīng)濟(jì)的有序進(jìn)行。顯然，行政壟斷以某地區(qū)利益為出發(fā)點(diǎn)，人為地割裂市場，剝奪其他市場主體的公平競爭機(jī)會，排除、限制競爭，形成封閉、孤立的區(qū)域市場，阻礙統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系的建立。

2.損害經(jīng)營者與消費(fèi)者的利益

對于市場主體而言，經(jīng)營自主權(quán)極為重要，然而行政壟斷卻導(dǎo)致他市場主體被人為地剝奪了區(qū)域市場準(zhǔn)入權(quán)，嚴(yán)重?fù)p害了他們的經(jīng)濟(jì)利益。對于消費(fèi)者而言，自由選擇產(chǎn)品與服務(wù)極為重要，行政壟斷形成封閉的區(qū)域市場，在其庇護(hù)下的經(jīng)營者不用擔(dān)心市場競爭問題，從而導(dǎo)致產(chǎn)品價(jià)格居高不下，不僅使得消費(fèi)者失去了自主選擇權(quán)，也損害了消費(fèi)者的利益。

3.滋生腐敗

行政壟斷為的是保護(hù)一方的獨(dú)有利益，政府官員通過與相關(guān)經(jīng)營者勾結(jié)，從經(jīng)營者那里獲得好處，權(quán)錢交易頻繁發(fā)生，貪污、賄賂愈演愈烈，利益的誘惑催生官員的腐敗思想，政府無心為人民服務(wù)，清正廉潔之風(fēng)將一去不復(fù)返。

三、行政壟斷規(guī)制的立法現(xiàn)狀與不足

(一)立法現(xiàn)狀

1.《反望斷法》的相關(guān)規(guī)定

《反壟斷法》于2008年開始推進(jìn)實(shí)施，對于行政壟斷也做了較為完整的規(guī)定，也是對行政壟斷規(guī)制運(yùn)用較多，較為完善的法律規(guī)定。

《反壟斷法》在總則中的第八條規(guī)定了概括性的行政壟斷，反映出了立法機(jī)關(guān)對規(guī)制行政壟斷的重視和關(guān)注。

《反壟斷法》在分則第五章專章規(guī)定了行政壟斷，列舉了六種行政壟斷的表現(xiàn)形式，切實(shí)表明立法機(jī)關(guān)力圖全面遏制行政壟斷，增強(qiáng)《反壟斷法》規(guī)制行政壟斷的可操作性。

《反壟斷法》第三十二條禁止限定交易行為。第三十三條規(guī)定了禁止妨礙商品流通，具體列舉了四中情形，并加上一條兜底性條款，以防止地區(qū)封鎖行為。第三十四條規(guī)定了禁止排斥或者限制外地經(jīng)營者參加本地的招標(biāo)投標(biāo)活動。第三十五條規(guī)定了不得限制跨地區(qū)投資，地方保護(hù)主義行為是不可取的。第三十六條則規(guī)定了不得強(qiáng)制經(jīng)營者限制競爭，應(yīng)該給予經(jīng)營者足夠的自主經(jīng)營權(quán)。第三十七條則是對制定限制競爭的規(guī)范性文件的規(guī)定。

《反壟斷法》第五十一條規(guī)定了行政壟斷的法律責(zé)任，保障反行政壟斷的執(zhí)法操作，這有利于加強(qiáng)對行政壟斷行為的打擊力度。

2.《反不正當(dāng)競爭法》的相關(guān)規(guī)定

《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》是最早涉及行政壟斷這個(gè)概念的法規(guī)，該法的第七條明確指出這種行為是違法的，并嚴(yán)令禁止該行為。同時(shí)，該法又在第三十條中，對這方面列示了系列法律責(zé)任，其中包括責(zé)任整改方面的規(guī)定，也包括問責(zé)處罰方面的規(guī)范說明，還包括在行政壟斷中獲得非法利益的違法者也要進(jìn)行處罰。

3.《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定

新《行政訴訟法》第十二條第一款新增了公民、法人或其他組織提起訴訟的案件類型。這一新規(guī)定將《反壟斷法》與《行政訴訟法》有機(jī)地銜接起來，有助于法院判斷案件性質(zhì)和類型。而新《行政訴訟法》第五十一條規(guī)定的登記立案制也有助于提高法院的立案效率。《行政訴訟法》修改后，將“具體行政行為”改為“行政行為”，也就是說抽象行政行為進(jìn)入了行政訴訟法的視野，第五十三條規(guī)定了對規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查，這樣一來，廣泛存在的地方政府及其部門制定的紅頭文件終于進(jìn)入了被法院審查合法性的范圍。

(二)立法不足

1.涉及行政壟斷條文的抽象性、原則性

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場交易行為千變?nèi)f化，而我國《反壟斷法》對行政壟斷的規(guī)范是以列舉的形式，這樣規(guī)定雖然不易出現(xiàn)爭議，但顯然難以適應(yīng)新的壟斷糾紛的解決。于此同時(shí)，我們沒有明確劃分抽象行政壟斷行為和具體的行政壟斷行為，這是立法的瑕疵之一。③另外，《反壟斷法》沒有明確行政壟斷主體，尤其是對法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織的界定不夠明確，是否將其籠統(tǒng)納入行政壟斷的主體范圍，還是具體分析，相關(guān)立法都沒有明確。我國關(guān)于行政壟斷的訴訟解決困難重重，可考案例少之又少，與《反壟斷法》規(guī)范的過于籠統(tǒng)，在具體的實(shí)際操作中缺乏可行性密不可分。

2.行政壟斷責(zé)任追究機(jī)制不完善

根據(jù)我國《反壟斷法》的相關(guān)規(guī)定，反壟斷主體以反壟斷委員會組織協(xié)調(diào)和商務(wù)部、工商總局、發(fā)改委實(shí)際執(zhí)法相配合。但是，值得我們注意的是，反行政壟斷就是反對政府壟斷，反壟斷機(jī)構(gòu)的權(quán)限在對抗政府機(jī)關(guān)或其他機(jī)關(guān)時(shí)權(quán)力是否其夠大面對大型的利益集團(tuán)時(shí)，是否能排除相關(guān)行政干擾，這些都是反壟斷追究機(jī)制所需明確面對的問題。而且很多情況下，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的級別不夠高，很難對違法單位產(chǎn)生威懾作用。此外，執(zhí)法機(jī)構(gòu)違法如發(fā)改委或其下屬部門對有壟斷行為，其下屬的價(jià)格監(jiān)督與反壟斷局很難保持中立。④

3.反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)缺乏對行政壟斷的管轄權(quán)

根據(jù)我國《反壟斷法》的相關(guān)規(guī)定，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法單一，僅享有建議權(quán)，即建議違法單位上級機(jī)關(guān)依法做出處理，建議能否被采納，由上級機(jī)關(guān)確定。值得注意的是，上級機(jī)關(guān)并非一個(gè)專門的反壟斷機(jī)構(gòu)，因而不會對此積極處理，不作為現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重。此外，行政壟斷本身就是通過歧視性行政行為，形成地方保護(hù)。上級機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中，考慮到自身利益和地區(qū)利益，難免有失偏頗。

4.對行政壟斷的法律懲戒不足

我國對于行政壟斷的責(zé)任追究主要規(guī)定在了《反壟斷法》，《反不正當(dāng)競爭法》對此也有涉及。然而由于行政壟斷的特殊性，責(zé)任主體上也只是限制到了直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，其他的相關(guān)人員不在追責(zé)的范圍內(nèi)，一些人對此則有僥幸的心態(tài)去參與。此外，對于責(zé)任的追究形式，我國相關(guān)法律規(guī)定的較為籠統(tǒng)，多為責(zé)令改正，更甚者相關(guān)條文只是禁止式，沒有法律后果，從而導(dǎo)致壟斷者有恃無恐。對于行政壟斷行為的受益企業(yè)，情節(jié)嚴(yán)重處以罰款，但罰款力度不夠，且各地方的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一，缺乏可操作性，加大了行政壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法難度。

5.訴訟救濟(jì)道路難

2015年5月1日生效的新修訂的《行政訴訟法》在受案范圍上將可訴對象改為“行政行為”，去掉了“具體”的限制，并明確列明行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的可提起行政訴訟，但抽象性行政壟斷行為不完全具有可訴性，其在對可審查的具體規(guī)范文件說明中，沒有把“規(guī)章”及包括在內(nèi)。而行政壟斷的形成或者實(shí)現(xiàn)，有很大一部分都是規(guī)章或地方規(guī)章一類級別，而非正式法律條文。對于這種情況，顯然是被排斥在行政訴訟審查范圍之外，實(shí)際上阻礙了基于行政壟斷行為而進(jìn)行的行政訴訟的發(fā)展，類似訴訟往往陷入被迫撤銷的境地。

四、規(guī)制行政壟斷的建議

(一)進(jìn)一步細(xì)化行政壟斷之法律規(guī)定

完善《反壟斷法》對于行政壟斷的規(guī)定，對于行政壟斷進(jìn)行明確定義，明確區(qū)分抽象性質(zhì)的行政壟斷行為和具體的行政壟斷行為。對于行政壟斷行為，應(yīng)將其內(nèi)容具體化，一方面可在法律中采取概括式列舉的方式定義行政壟斷，另一方面可在司法解釋、規(guī)章等對于行政壟斷行政加以細(xì)化，相輔相成，從多方提供法律依據(jù)，使得執(zhí)法有保障。

(二)設(shè)立具有獨(dú)立地位的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)

分工不明確、執(zhí)法效率不高、出現(xiàn)交叉執(zhí)法等是我國目前國家機(jī)關(guān)分別執(zhí)法容易出現(xiàn)的問題。建立專門、獨(dú)立的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，避免地方政府及其部門的干涉，提高反行政壟斷的執(zhí)法效率，保障執(zhí)法的公正性以及執(zhí)法的權(quán)威性。這就要求反壟斷機(jī)構(gòu)的工作人員具備良好的專業(yè)素養(yǎng)，不在政府或企業(yè)部門中擔(dān)任職務(wù)，執(zhí)法時(shí)真正做到公正、嚴(yán)明。

(三)賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對行政壟斷的管轄權(quán)

為保障反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)獨(dú)立、統(tǒng)一行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)賦予其對行政壟斷的管轄權(quán)。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)不僅可以向違法機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)提出處分建議，而且可以直接對其做出處罰決定，與此同時(shí)，也有權(quán)對因行政壟斷受益的經(jīng)營者進(jìn)行處罰。

(四)完善行政壟斷的法律責(zé)任

根據(jù)以上對于行政壟斷法律責(zé)任的分析，我們應(yīng)該在一些兩個(gè)方面加大追責(zé)力度：一是擴(kuò)大責(zé)任人員的范圍，對于參與行政壟斷的主要人員也進(jìn)行追責(zé)，二是加大懲罰力度，尤其是在罰款數(shù)額方面，以壟斷獲利成倍處罰。對于情節(jié)嚴(yán)重的，對責(zé)任人員的懲罰力度從行政責(zé)任擴(kuò)大至刑事責(zé)任，以保障執(zhí)法的權(quán)威。

五、結(jié)語

行政壟斷嚴(yán)重阻礙市場資源的優(yōu)化配置，危害到我國市場經(jīng)濟(jì)的正常有序運(yùn)行，然而地方政府原因及立法的缺陷使得行政壟斷遲遲得不到有效規(guī)制，很多企業(yè)深受其害卻南尋司法救濟(jì)之門。由此可見，加強(qiáng)行政壟斷執(zhí)法已經(jīng)迫在眉睫，我們需要完善相關(guān)法律制度，增強(qiáng)人們的反行政壟斷意識，共同建設(shè)公平、有序的市場競爭環(huán)境，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

[ 注 釋 ]

①<反壟斷法>第八條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，排除、限制競爭.”

②趙國政.論<反壟斷法>對行政壟斷的規(guī)制及其完善[D].揚(yáng)州大學(xué)，2013.

③郭婷婷.我國<反壟斷法>中行政壟斷的困境與應(yīng)對策略[J].法制博覽，2015，08(上)：155-157.

④侯佳敏，王楠.我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)制行政壟斷的困境與解決思路[J].法制博覽，2015，04(上)：114-115.

[1]種明釗.競爭法[M].北京：法律出版社，2002.98.

[2]王保樹.企業(yè)聯(lián)合與制止壟斷[J].法學(xué)研究，1990(1).

[3]趙國政.論<反壟斷法>對行政壟斷的規(guī)制及其完善[D].揚(yáng)州大學(xué)，2013.

[4]郭婷婷.我國<反壟斷法>中行政壟斷的困境與應(yīng)對策略[J].法制博覽，2015，08(上)：155-157.

[5]侯佳敏，王楠.我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)制行政壟斷的困境與解決思路[J].法制博覽，2015，04(上)：114-115.

[6]陳明.簡論我國行政壟斷的現(xiàn)狀、危害極其規(guī)制[J].中共銀川市黨校學(xué)報(bào)，2014，16(2)：47-49.

[7]李曉波.行政法介入行政壟斷規(guī)制的法律問題研究[D].華東政法大學(xué)，2015.

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李思思(1992-)，女，漢族，江蘇鹽城人，江南大學(xué)法學(xué)院，2015級法律碩士，研究方向：知識產(chǎn)權(quán)法。