張景玥

摘 要：高校突發(fā)事件不同于一般突發(fā)事件，其具有特殊性。在國外一些國家較早地對(duì)高校突發(fā)事件（尤其是暴力事件）進(jìn)行了法律規(guī)范，但是在我國尚無專門方面的立法。一些學(xué)者認(rèn)為高校突發(fā)事件與其他社會(huì)組織部門之間的突發(fā)事件無異，這無疑忽略了其問題的本質(zhì)。突發(fā)事件雖然具有偶發(fā)性，但是其爆發(fā)的根本矛盾往往是較早存在，因此要做好事前預(yù)防和準(zhǔn)備工作。為了保證這一工作的順利進(jìn)行，必須有相關(guān)法律規(guī)范予以指引。本文即以國外對(duì)高校突發(fā)事件應(yīng)急的法律制度做一介紹和分析，以期為我國應(yīng)急法制建設(shè)提供借鑒。

關(guān)鍵詞：克萊爾法案；突發(fā)事件；應(yīng)急管理

高校突發(fā)事件具有一般突發(fā)事件的突發(fā)性、不確定性和一定的社會(huì)影響性特點(diǎn)，也具有其特殊性：（1）主體特殊性。我國高校兼具行政地位與民事主體地位，在傳統(tǒng)體制下，高校被看作是標(biāo)準(zhǔn)的“事業(yè)單位”，從法律地位上說，高校在民商事領(lǐng)域具有獨(dú)立的主體資格，享有民商事權(quán)利承擔(dān)民商事義務(wù)。（2）管理人群特殊性。高校是大學(xué)生和教師的聚集地，既要承擔(dān)“傳道授業(yè)解惑”的職責(zé)，又要做好員工的管理工作。（3）突發(fā)事件類型的特殊性。高校突發(fā)事件的類型除卻一般突發(fā)事件的常規(guī)分類：公共安全事件、事故災(zāi)難事件、自然災(zāi)害事件等，其特殊性表現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)、信息安全事件、考試泄密、違規(guī)事件及其它考試安全突發(fā)事件、影響學(xué)校安全與穩(wěn)定的其它突發(fā)公共事件上。如2014年6月發(fā)生的河南杞縣、通許縣高考代考事件。（4）所涉權(quán)利的特殊性。財(cái)產(chǎn)性、暴力性、人身傷害性是一般突發(fā)事件的特性，但是高校突發(fā)事件除了對(duì)一般權(quán)利的侵犯還涉及對(duì)受教育權(quán)、教育公平權(quán)、知情權(quán)等的侵犯。如2014年1月哈爾濱理工大學(xué)MBA考點(diǎn)發(fā)生考試作弊事件。（5）應(yīng)急權(quán)力的特殊性。高校突發(fā)事件應(yīng)急措施的運(yùn)用要區(qū)分行政緊急權(quán)與行政應(yīng)急權(quán)，應(yīng)該說行政緊急權(quán)對(duì)應(yīng)的是憲法性權(quán)力，而行政應(yīng)急權(quán)對(duì)應(yīng)的是行政法權(quán)力。鑒于高校突發(fā)事件的緊急性、危害性其在應(yīng)急權(quán)力的運(yùn)用上勢(shì)必涉及到對(duì)公民人身自由的限制，如強(qiáng)制醫(yī)療、隔離觀察等措施運(yùn)用，也會(huì)涉及到對(duì)法律程序與行政效率價(jià)值之間的關(guān)系平衡問題，因此有必要區(qū)分行政緊急權(quán)力與行政應(yīng)急權(quán)力的界限，對(duì)其權(quán)力的行使范圍做出分析。

1 國外高校應(yīng)急法制化經(jīng)驗(yàn)

在高校突發(fā)事件應(yīng)急管理上，國外發(fā)達(dá)國家比較注重其學(xué)校應(yīng)急管理工作的建設(shè)，將學(xué)校應(yīng)急管理工作作為政府應(yīng)急管理工作的一部分，是政府應(yīng)急管理體系功能和內(nèi)容上的延續(xù)。從形式上看，國外一些國家建立了比較完善的應(yīng)急法律體系：如美國1950年的“斯坦福法案”、1992年的“聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃”以及2001年的“國家緊急狀態(tài)法”；法國1955年的“緊急狀態(tài)法”；英國2004年的“非軍事應(yīng)急法案”等等。從內(nèi)容上看，國外一些國家對(duì)社會(huì)生活中突發(fā)事件高發(fā)環(huán)境制定了特別應(yīng)對(duì)辦法，如美國針對(duì)校園安全在1990年頒布了“克萊爾法案”。綜合國外發(fā)達(dá)國家高校應(yīng)急法制化的經(jīng)驗(yàn)，主要特點(diǎn)有：

（1）為高校安全專門立法

以日本為例，其建立了較為完善的學(xué)校應(yīng)急管理體系，尤為突出的是在校園安全立法方面構(gòu)建了完備的法律體系。如《日本校園安全協(xié)會(huì)法》、《學(xué)校保健法》、《學(xué)校供給飲食法》等等，分別從體育、保健、飲食供給等方面做出了立法規(guī)定。而英國作為不成文憲法國家，則通過判例形成了學(xué)校風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系，要求各級(jí)各類學(xué)校要定期開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，制定緊急應(yīng)急計(jì)劃，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果采取有效措施應(yīng)對(duì)。美國是政府應(yīng)急管理機(jī)制和法制都比較完善的國家，其應(yīng)急管理模式兼具統(tǒng)一和協(xié)作的特點(diǎn)，各州和地方政府根據(jù)聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃來確定預(yù)防和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的職責(zé)，其有對(duì)學(xué)校突發(fā)事件的先期處置權(quán)，聯(lián)邦政府只有在學(xué)校突發(fā)事件超出州和地方政府應(yīng)急反應(yīng)能力的情況下才可介入。在立法形式上，美國既有聯(lián)邦憲法、州法律對(duì)校園安全制度做出規(guī)定也通過行政命令以及判例來規(guī)范校園安全，如1994年的《校園、社會(huì)禁毒及安全法》等等。

（2）立法確定高校有對(duì)外公布校園犯罪情況的義務(wù)

以美國為例，著名的“克萊爾法案”的頒布緣起于1986年大一新生Jeanne Clery 被發(fā)現(xiàn)死于自己的宿舍，死前被強(qiáng)奸、捆綁和毆打。在此案犯罪嫌疑人被抓獲后，Clery一家向法院提起訴訟，呼吁公眾對(duì)校園犯罪應(yīng)當(dāng)享有知情權(quán)，要求兩千五百萬的賠償，并要求學(xué)校撥款加強(qiáng)自己的保安系統(tǒng)。原來，在發(fā)生悲劇以后，Clery一家才發(fā)現(xiàn)在在之前的3年內(nèi)Lehigh大學(xué)校園內(nèi)總共發(fā)生了38起惡性案件，而Lehigh大學(xué)并沒有將之公布于眾，而是選擇了掩蓋。為此，1988年賓夕法尼亞州政府通過了第一個(gè)要求州內(nèi)所有大學(xué)每年都要向公眾公布3年內(nèi)的犯罪統(tǒng)計(jì)記錄。大學(xué)學(xué)生應(yīng)該在入學(xué)之前獲知該校的犯罪率，以檢查校園安全。而美國許多高校將這一報(bào)告張貼在其網(wǎng)站上的治安或安全防范頁面以備查閱。1991年8月1號(hào)，《校園安全法案》通過并生效，隨后這個(gè)法案改名為Jeanne Clery法案，以此來紀(jì)念死去的Jeanne。此法案規(guī)定，如果全美的公立或私立學(xué)校違反了此項(xiàng)法案，將面臨美國教育部至少27，500美元的“罰款”，并采取相應(yīng)的處罰措施。2007年美國東密西根大學(xué)（Eastern Michigan University）因未向校內(nèi)師生警告該校發(fā)生的一起謀殺案，被聯(lián)邦教育部以違反校園安全法處357，500美元罰金，創(chuàng)下校園安全違規(guī)罰款的最高紀(jì)錄。

（3）高校校園確立警察制度

美國最早開始實(shí)行校園警察是在1894年，為了治理耶魯大學(xué)校園周邊的治安環(huán)境，學(xué)校借用了兩名警察來協(xié)助校方的管理工作。到1960年代中期，以參與學(xué)校管理為核心的教育民主化學(xué)生運(yùn)動(dòng)在世界范圍內(nèi)的廣泛興起，對(duì)學(xué)校安全構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。也正是這樣的背景，1965年現(xiàn)代校園警察（Modem Campus Police）制度在美國普遍建立。 至1968年全美50個(gè)州除俄勒岡州外，49個(gè)州經(jīng)州議會(huì)立法規(guī)定全部設(shè)立大學(xué)校園警察機(jī)構(gòu)。據(jù)1995年美國司法部的統(tǒng)計(jì)，幾乎每個(gè)擁有2萬以上學(xué)生的大學(xué)都配備了校園警察隊(duì)，而且95%的學(xué)校還聘用了武裝警察。1990年9月19日，美國總統(tǒng)頒布了《校園安全法》即《克萊爾法案》，從而使校園安全治理有了聯(lián)邦法律依據(jù)。該法主要是基于校園犯罪特別是暴力犯罪不斷上升的趨勢(shì)，試圖通過建立犯罪案件的統(tǒng)計(jì)、安全形勢(shì)的評(píng)估和信息的披露與報(bào)告制度，打擊犯罪行為，重建校園安全信心。

2 我國高校應(yīng)急法制現(xiàn)狀

我國高校突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的法制模式為根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（2007）、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（2003）、《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》（2001）、《國務(wù)院生產(chǎn)安全事故報(bào)告與調(diào)查處理?xiàng)l例》（2007）、教育部《學(xué)生傷害事故處理辦法》（2002）、教育部與原衛(wèi)生部《學(xué)校食物中毒事故行政責(zé)任追究暫行處理辦法》（2005）等法律法規(guī)制定的整體領(lǐng)導(dǎo)、分散管理的模式。具體為整體上縱向領(lǐng)導(dǎo)：由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，根據(jù)突發(fā)事件的類型和程度不同，從高校突發(fā)事件發(fā)生地到上級(jí)主管部門逐級(jí)上報(bào)。分散管理為在橫向上，各地方政府、教育管理部門、高校及高校突發(fā)事件所涉及到的其他專門管理部門（如公安機(jī)關(guān)、衛(wèi)生部門、消防部門等等）相互協(xié)作管理模式。

高校應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的管理過程可以根據(jù)突發(fā)事件的生命周期分為四大機(jī)制：預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備機(jī)制、監(jiān)測(cè)與預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置與救援機(jī)制、以及事后恢復(fù)與重建機(jī)制。這四個(gè)機(jī)制的建設(shè)將我國政府權(quán)力與高校權(quán)力的行使都納入到應(yīng)急突發(fā)事件的管理中來，并在具體預(yù)案上體現(xiàn)。教育部2009年制定了《教育系統(tǒng)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》、《教育系統(tǒng)事故災(zāi)難類突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》、《教育系統(tǒng)公共衛(wèi)生類突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》、《教育系統(tǒng)自然災(zāi)害類突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》等。這些預(yù)案對(duì)教育部應(yīng)急處置工作的設(shè)置及職責(zé)、省級(jí)及以下教育行政部門應(yīng)急處置工作設(shè)置及職責(zé)、各級(jí)各類學(xué)校應(yīng)急處置工作設(shè)置及其職責(zé)都做了較為詳細(xì)地規(guī)定。

3 我國高校突發(fā)事件應(yīng)急法制之缺陷

我國現(xiàn)行高校突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制法制化模式在管理模式上確立了整體領(lǐng)導(dǎo)、分散管理的模式，在應(yīng)急預(yù)案的制定上對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急措施進(jìn)行了分階段、分程度劃分，但是依然存在以下問題：

（1）高校突發(fā)事件分散式立法，缺乏協(xié)調(diào)性

就目前來看，高校應(yīng)對(duì)突發(fā)事件并無專門立法對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。在立法權(quán)力上，有全國人大及其常委會(huì)制定的相應(yīng)法律，如《傳染病防治法》、《防洪法》；也有國務(wù)院制定的行政法規(guī)，如《計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》；還有各部委制定的專門實(shí)施細(xì)則，如公安部《計(jì)算機(jī)病毒防治管理辦法》等等，各機(jī)關(guān)、部門分頭立法，法益交叉、重疊部分立法不一，造成法律適用矛盾；在立法規(guī)定上，法律多對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)作出原則性規(guī)定，需要下位法對(duì)上位法予以具體化，由于解釋不一造成權(quán)力空白以及權(quán)力沖突問題；在法規(guī)種類上，有專門針對(duì)公共衛(wèi)生事件制定的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》，也有針對(duì)事故災(zāi)難類事件的《學(xué)生傷害事故處理辦法》、《教育系統(tǒng)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》。這些法律法規(guī)呈現(xiàn)出的特點(diǎn)是：種類多、屬性一致，處理機(jī)制不一。應(yīng)該說，我國對(duì)突發(fā)事件的立法遵循的是一種現(xiàn)實(shí)主義的價(jià)值觀，即立足當(dāng)前現(xiàn)實(shí)需要，具體問題具體分析，解決現(xiàn)實(shí)問題。但在立法上缺乏良好的規(guī)劃和統(tǒng)籌，對(duì)法規(guī)的設(shè)置和權(quán)力交疊之處沒有做出有效的清理，使得高校在處理突發(fā)事件的法律適用上出現(xiàn)困難。

（2）高校與其他主體之間缺乏協(xié)作性

就我國高?，F(xiàn)有的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制而言，高校過分依賴政府的力量。政府在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中承擔(dān)著保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)社會(huì)正常運(yùn)行與發(fā)展的基本職責(zé)，且政府擁有比其他社會(huì)主體更多的、大量的社會(huì)資源，因此，政府在多元主體參與的應(yīng)急管理中應(yīng)當(dāng)處于主導(dǎo)者地位，其他社會(huì)主體履行協(xié)同參與義務(wù)。這不僅是我國一直以來突發(fā)事件應(yīng)急管理實(shí)踐中政府的地位，也是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的一個(gè)基本精神。但是，政府雖然掌握了大量社會(huì)資源，其行政權(quán)力本身也具有巨大的能量，當(dāng)現(xiàn)代國家進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，“萬能政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢拚?，依靠政府一家提供公共服?wù)和社會(huì)救濟(jì)，其能力受到官僚體制的限制效率往往低下。因此，現(xiàn)代治理理論都傾向于在政府和市場(chǎng)之間進(jìn)行平衡的時(shí)候，市民社會(huì)也應(yīng)發(fā)揮其效能，彌補(bǔ)政府與市場(chǎng)之間的不足。高校在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)因其在行政地位上的特殊性，十分依賴于政府的力量，忽視與周圍社會(huì)力量的協(xié)作。如某省高校所處校區(qū)在城鄉(xiāng)結(jié)合部，學(xué)校周圍常常發(fā)生偷竊、搶劫事件，一到晚上尤其是女生就不敢出校門。盡管校方加強(qiáng)校內(nèi)保安措施，但是出了校門高校卻無力管轄。2011年11月一小偷在偷取該校一男生手機(jī)時(shí)被發(fā)覺，受害男生一邊追一邊高喊，引來無數(shù)學(xué)生圍堵并對(duì)小偷進(jìn)行了毆打，造成重傷，涉事學(xué)生被懲處。類似事件在高校突發(fā)事件中并不鮮見，高校應(yīng)當(dāng)與周圍社區(qū)居民形成治安聯(lián)防，對(duì)可能造成的安全隱患進(jìn)行預(yù)防。

（3）高校突發(fā)事件信息公開缺乏自主性

我國《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第22條規(guī)定所有單位對(duì)本單位可能發(fā)生的突發(fā)事件和采取安全防范措施的情況，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定及時(shí)向所在地人民政府或者人民政府有關(guān)部門報(bào)告。在信息報(bào)送上，法律做了嚴(yán)格的規(guī)定，但是在對(duì)突發(fā)事件的信息公開上，高校的權(quán)限在哪里，是否僅限于報(bào)送信息、等待上級(jí)指示行動(dòng)？在實(shí)踐中，高校對(duì)于突發(fā)事件的發(fā)生通常出于對(duì)自身聲譽(yù)和形象的考慮，對(duì)不良信息予以控制。例如，2011年某省高校女生被發(fā)現(xiàn)拋尸校園，之后被害女學(xué)生家長(zhǎng)在校門口拉橫幅求說法。針對(duì)此事件該高校沒有予以公開回應(yīng)，不久在校內(nèi)及社會(huì)上就開始流傳此校已經(jīng)連續(xù)發(fā)生三起拋尸事件，惹得一時(shí)間校內(nèi)學(xué)生及其周邊高校學(xué)生、家長(zhǎng)等紛紛問詢，都對(duì)學(xué)生安全開始擔(dān)心。然而，事實(shí)上在此高校發(fā)生拋尸案件之前，此省另外兩高校也發(fā)生了此類案件，但是都未對(duì)社會(huì)予以披露，更沒有對(duì)校內(nèi)學(xué)生發(fā)出安全提示。因此，社會(huì)上以訛傳訛，反而引起了事發(fā)高校及鄰近高校學(xué)生的恐慌。

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