●廖偉忠

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關(guān)于應(yīng)對(duì)“案多人少”和推進(jìn)多元解紛機(jī)制建設(shè)的幾點(diǎn)思考

●廖偉忠

黨的十八屆四中全會(huì)在部署立案登記制改革的同時(shí)，對(duì)多元化糾紛解決機(jī)制改革一并作出了部署。這兩項(xiàng)改革猶如“車之兩輪”，共同促進(jìn)社會(huì)糾紛解決體系的完善。從實(shí)施情況看，立案登記制改革取得明顯成效，解決了立案難、告狀難問(wèn)題，但與此同時(shí)，多元化糾紛解決機(jī)制改革的成效尚未體現(xiàn)出來(lái)。隨著立案登記制改革實(shí)施，訴訟門(mén)檻降低，許多原本可以通過(guò)非訴訟渠道解決的糾紛也大量涌入法院，訴前化解糾紛數(shù)量不升反降，形成訴訟案件。去年，東營(yíng)兩級(jí)法院收案數(shù)量、未結(jié)案件數(shù)量均達(dá)到歷史高點(diǎn)，案多人少的矛盾不斷加劇，長(zhǎng)此以往持續(xù)下去，法院的審判壓力將會(huì)越來(lái)越大，積存的案件越來(lái)越多，既不利于及時(shí)高效地化解矛盾糾紛，又增加了當(dāng)事人訴累，影響辦案質(zhì)效，損害了司法公信力。因此，在加強(qiáng)執(zhí)法辦案的同時(shí)，要充分發(fā)揮法院在推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革中的職能作用，進(jìn)一步完善訴訟與多種糾紛解決方式的相互銜接機(jī)制，引導(dǎo)當(dāng)事人選擇最適宜的方式及時(shí)化解糾紛。要高度重視訴訟服務(wù)中心建設(shè)，把訴訟服務(wù)中心作為平衡和推動(dòng)“立案登記制改革”與“多元化糾紛解決機(jī)制改革”的平臺(tái)，一方面完善訴訟服務(wù)中心功能，做好案件持續(xù)增長(zhǎng)的“減法”；另一方面依托訴訟服務(wù)中心，搭建訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)，做好多元解紛的“加法”，破解人案矛盾、緩解審判壓力。

目前，我國(guó)的糾紛解決方式主要有以下幾種：⑴和解——雙方自愿協(xié)商；⑵調(diào)解——人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、社團(tuán)調(diào)解、律師調(diào)解、其他組織的調(diào)解；⑶行政處理——行政調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議（行政機(jī)關(guān)專門(mén)組織行使）；⑷仲裁——?jiǎng)趧?dòng)爭(zhēng)議、人事?tīng)?zhēng)議、農(nóng)業(yè)承包合同等糾紛，由仲裁機(jī)構(gòu)一裁終局；⑸訴訟——通過(guò)法院解決糾紛。這五種糾紛解決方式之間，屬于互相并列、互為條件、相互銜接三種關(guān)系的有機(jī)組合?，F(xiàn)階段，隨著深化改革進(jìn)入攻堅(jiān)期，各種矛盾糾紛易發(fā)、多發(fā)、高發(fā)，呈現(xiàn)出復(fù)雜化、多樣化的新趨勢(shì)，應(yīng)當(dāng)有多種多樣的糾紛解決主體和解紛渠道。但是，我們現(xiàn)有的糾紛解決體系，對(duì)各種解紛力量整合不足，缺少具體的銜接平臺(tái)和聯(lián)動(dòng)措施，不同解紛組織之間“各自為戰(zhàn)”的現(xiàn)象比較突出，存在“多頭處理、重復(fù)調(diào)解，推諉扯皮、職能重疊、忙閑不均”等問(wèn)題。有的基層組織調(diào)處糾紛的積極性不高，功能逐漸弱化，社會(huì)矛盾糾紛“過(guò)濾器”的作用沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)。許多群眾把“打官司”作為解決糾紛的唯一方式，導(dǎo)致訴訟案件數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)。近年來(lái)，全國(guó)法院每年處理數(shù)千萬(wàn)起訴訟案件，在社會(huì)矛盾糾紛解決中扮演著“一枝獨(dú)秀”的角色。從法院有限的審判資源看，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的矛盾糾紛解決需求，需要通過(guò)多種糾紛解決方式來(lái)進(jìn)行處理。如果矛盾糾紛得不到及時(shí)有效的疏導(dǎo)化解，就會(huì)累積成弊，甚至激化矛盾，造成上訪事件，增加社會(huì)不穩(wěn)定因素。這些年來(lái)，地方黨委、政府每年都要在治安防控、信訪維穩(wěn)方面投入大量人財(cái)物力，這些工作更多地側(cè)重于維穩(wěn)，而構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制則側(cè)重于維權(quán)。省委常委、政法委書(shū)記張江汀指出，維穩(wěn)的實(shí)質(zhì)是維權(quán)，要切實(shí)轉(zhuǎn)變維穩(wěn)工作思維和方式，建立完善有序的訴求表達(dá)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障機(jī)制，引導(dǎo)人民群眾依法有序地表達(dá)合理訴求、解決紛爭(zhēng)，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。對(duì)法院來(lái)說(shuō)，在推動(dòng)全社會(huì)糾紛解決體系建設(shè)中，發(fā)揮著重要的引領(lǐng)、推動(dòng)和保障作用。要進(jìn)一步加強(qiáng)法院與人民調(diào)解、仲裁、行政機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等各類解紛主體的有機(jī)銜接，形成梯次過(guò)濾、分流、化解社會(huì)矛盾糾紛的聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)體系，引導(dǎo)人民群眾選擇最適宜的方式解決紛爭(zhēng)，使各類糾紛及時(shí)有效地化解在基層和系統(tǒng)內(nèi)部，實(shí)現(xiàn)各領(lǐng)域重大矛盾糾紛明顯減少，一般民事糾紛、行政糾紛成訟率明顯下降，各類信訪隱患和基層維穩(wěn)成本明顯降低的目標(biāo)。要充分發(fā)揮司法程序?qū)Ψ窃V訟解紛方式的支持和保障作用，只有真正將各類非訴訟解紛組織和渠道做大做強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)糾紛解決機(jī)制從“單一型”變?yōu)椤岸嘣?，從法院“一枝?dú)秀”轉(zhuǎn)向各類解紛組織“遍地開(kāi)花”，充分發(fā)揮社會(huì)矛盾糾紛的分層過(guò)濾作用，才能使司法回歸到“最后一道防線”的職能定位，使法院集中精力去解決那些需要通過(guò)司法裁判確立規(guī)則的疑難復(fù)雜案件。

在法院內(nèi)部，積極適應(yīng)新收案件不斷增長(zhǎng)的形勢(shì)，以推進(jìn)訴訟服務(wù)中心建設(shè)為契機(jī)，進(jìn)一步完善立案登記、訴訟服務(wù)、訴調(diào)對(duì)接、繁簡(jiǎn)分流、小額訴訟等功能，做好案件增量的“減法”。

去年11月最高法院專門(mén)召開(kāi)視頻會(huì)議，省法院下發(fā)了訴訟服務(wù)中心規(guī)范化建設(shè)實(shí)施意見(jiàn)，對(duì)訴訟服務(wù)中心建設(shè)作出了統(tǒng)一部署，要求全面整合訴訟服務(wù)功能，為當(dāng)事人提供多方式、一站式、綜合性涉訴服務(wù)，方便當(dāng)事人集中辦理除庭審之外的其他訴訟事務(wù)，把訴訟服務(wù)中心建設(shè)成人民法院全局工作的亮點(diǎn)。

一是把訴訟服務(wù)中心建設(shè)與立案登記制改革相結(jié)合，圍繞解決案多人少的矛盾，探索“立案預(yù)登記”制度。在認(rèn)識(shí)上要克服“事無(wú)大小要立案、案無(wú)難易要審判”、“一步立案、一步到庭”等誤區(qū)，對(duì)當(dāng)事人起訴到法院的案件，可以根據(jù)案件類型，在取得當(dāng)事人同意后，暫緩立案，將案件轉(zhuǎn)由相關(guān)調(diào)解組織、仲裁機(jī)構(gòu)或行政機(jī)關(guān)先行解決，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)無(wú)法解決或放棄解決的，則由法院及時(shí)立案，轉(zhuǎn)入審判程序進(jìn)行審理。立案預(yù)登記與立案登記制改革并不矛盾，暫緩立案是為了進(jìn)行矛盾糾紛多元化解，更好地參與多元解紛機(jī)制建設(shè)，更好地落實(shí)立案登記制改革實(shí)施效果。并且立案預(yù)登記必須以征得當(dāng)事人同意為前提，保障當(dāng)事人訴權(quán)，限定時(shí)間、及時(shí)轉(zhuǎn)化，防止久調(diào)不決。

二是把訴訟服務(wù)中心建設(shè)與訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)相結(jié)合，進(jìn)一步明確先行調(diào)解的案件類型和范圍，實(shí)現(xiàn)“訴非分流”?！霸V非分流”即訴訟與非訴訟渠道相銜接，把一些糾紛分流消化在立案之前，起到減少案件流入訴訟的截流作用，減輕當(dāng)事人訴累，也緩解法院案多人少的矛盾。要對(duì)適宜非訴方式解紛的案件適用范圍進(jìn)行合理規(guī)定，這樣有利于當(dāng)事人選擇最適宜的解紛機(jī)構(gòu)，盡快解決糾紛。在明確案件范圍時(shí)，要從當(dāng)事人實(shí)際需求出發(fā)，綜合考慮解紛的效率、成本、社會(huì)影響，提高解紛機(jī)構(gòu)的針對(duì)性和有效性。根據(jù)實(shí)踐總結(jié)，可優(yōu)先考慮下列案件適用非訴方式解決：一是當(dāng)事人之間存在特殊身份關(guān)系，涉及更深層次的情感、心理等復(fù)雜因素的案件：如婚姻、繼承、宅基地、相鄰關(guān)系、家事、合伙等。二是當(dāng)事人急需救助、對(duì)糾紛解決時(shí)效性要求高的糾紛，如追索贍養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)、撫育費(fèi)、勞務(wù)合同等。三是權(quán)利義務(wù)關(guān)系較為明確的損害賠償糾紛，如交通事故、工傷事故等。四是物業(yè)類、供熱合同等小額民事糾紛，買(mǎi)賣合同、消費(fèi)合同等。五是一些專業(yè)性較強(qiáng)的類型化糾紛，如金融、保險(xiǎn)、醫(yī)療、電子商務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等。這類糾紛市場(chǎng)化程度高，相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)等自治組織發(fā)育較為成熟，可以發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的調(diào)節(jié)作用，解決糾紛，也有利于構(gòu)建行業(yè)運(yùn)行秩序。

三是把訴訟服務(wù)中心建設(shè)與提高辦案效率相結(jié)合，認(rèn)真落實(shí)“簡(jiǎn)案快辦、繁案精審”的要求，對(duì)訴訟案件實(shí)現(xiàn)“繁簡(jiǎn)分流”。要嚴(yán)格落實(shí)省法院關(guān)于簡(jiǎn)易程序適用的有關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步加大簡(jiǎn)易程序適用力度，凡是受理的一審民商事案件，除法律規(guī)定不得適用簡(jiǎn)易程序的，立案時(shí)一律適用簡(jiǎn)易程序，凡是簡(jiǎn)易程序轉(zhuǎn)普通程序的，都要嚴(yán)格審批，確保今年簡(jiǎn)易程序適用率繼續(xù)保持全省法院領(lǐng)先位次，把這項(xiàng)工作優(yōu)勢(shì)做強(qiáng)，真正發(fā)揮好簡(jiǎn)易程序的功能作用。要高度重視小額訴訟程序的適用，各縣區(qū)法院要認(rèn)真落實(shí)中院進(jìn)一步推動(dòng)適用小額訴訟程序的若干意見(jiàn)，充分發(fā)揮小額訴訟程序一審終審的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)新突破。同時(shí)，注重發(fā)揮刑事速裁程序“訴訟快車道”的作用，簡(jiǎn)化辦案程序，加快辦案節(jié)奏，實(shí)現(xiàn)提速增效。認(rèn)真總結(jié)推廣東營(yíng)區(qū)法院楊玉玲法官工作室、開(kāi)發(fā)區(qū)法院速裁法官工作室的經(jīng)驗(yàn)做法，進(jìn)一步整合審判資源，“讓少數(shù)法官辦理大量簡(jiǎn)易案件、讓多數(shù)法官辦理少量疑難復(fù)雜案件”。

四是把訴訟服務(wù)中心建設(shè)與拓展服務(wù)功能相結(jié)合，堅(jiān)持服務(wù)群眾、服務(wù)審判的要求，承擔(dān)起審判業(yè)務(wù)之外的輔助性工作。要進(jìn)一步整合訴訟服務(wù)中心功能，把立案、疏導(dǎo)、分流、訴前化解和送達(dá)、保全、信訪接待等與審判工作相關(guān)的程序性、事務(wù)性工作，都集中在訴訟服務(wù)中心辦理，使訴訟服務(wù)中心成為審判輔助性工作的總樞紐、總調(diào)度，把法官?gòu)姆爆嵉氖聞?wù)性工作中解脫出來(lái)，集中精力開(kāi)庭審理案件。要加強(qiáng)訴訟服務(wù)中心科技支撐，推進(jìn)三大公開(kāi)平臺(tái)、律師服務(wù)平臺(tái)、12368熱線以及法庭直播等信息化建設(shè)與應(yīng)用，健全司法援助、訴訟費(fèi)用、訴訟咨詢等功能，切實(shí)做到便民利民。要進(jìn)一步完善信訪化解平臺(tái)，做好律師代理申訴、遠(yuǎn)程視頻接訪、院領(lǐng)導(dǎo)值班接訪、申訴來(lái)訪接待、判后答疑、信訪救助、舉報(bào)投訴接待工作。要建立形式多樣、運(yùn)行規(guī)范的訴調(diào)對(duì)接工作機(jī)制，在基層法院和人民法庭分別建立訴調(diào)對(duì)接中心、訴調(diào)對(duì)接工作站，支持相關(guān)調(diào)解組織入駐法院或法庭設(shè)立調(diào)解工作室，辦理委派或者委托調(diào)解的案件，為群眾提供靈活便捷、便民利民、多元選擇的解紛方式，更好地滿足群眾需求。

在法院外部，堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、綜治協(xié)調(diào)”的理念，推動(dòng)建立由政府負(fù)責(zé)、各職能部門(mén)參與的多元化糾紛解決體系，做好多元解紛的“加法”。

目前，多元解紛機(jī)制主要是法院出于案件壓力在努力推動(dòng)，但法院作為司法機(jī)關(guān)，在統(tǒng)籌整合社會(huì)資源方面權(quán)限不足、手段有限。在法院對(duì)非訴方式支持和保障上，主要是限于對(duì)人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)，尚未形成立體化的司法保障體系，法院對(duì)各類非訴解紛組織的指導(dǎo)、授權(quán)等方面還有很大探索空間。因此，必須發(fā)揮黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)、主導(dǎo)作用，發(fā)揮政法綜治部門(mén)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，強(qiáng)化醫(yī)療衛(wèi)生、勞動(dòng)人事、房地產(chǎn)管理、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、婚姻家庭、道路交通、環(huán)境保護(hù)、城市管理、銀行保險(xiǎn)、租賃等相關(guān)領(lǐng)域行政主管部門(mén)調(diào)解職能，條件成熟時(shí)，可以積極推動(dòng)成立涵蓋司法機(jī)關(guān)、行政主管機(jī)關(guān)、人民調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織、仲裁機(jī)構(gòu)在內(nèi)的綜合性糾紛調(diào)處中心，最大限度整合資源，合理分工，提高效能。

一是加強(qiáng)多元化糾紛解決機(jī)制平臺(tái)建設(shè)。要依托法院訴訟服務(wù)中心，完善訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)設(shè)置，配備專門(mén)人員，從事訴調(diào)對(duì)接工作。充分發(fā)揮訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)的作用，與縣級(jí)矛盾糾紛調(diào)處中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治維穩(wěn)中心等糾紛排查調(diào)處機(jī)制進(jìn)行對(duì)接，采取駐派法官工作站的方式，為各類非訴訟解紛組織提供法律規(guī)范和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，形成信息互通、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)作配合的糾紛解決機(jī)制。進(jìn)一步完善訴調(diào)對(duì)接方式，加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)、人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、仲裁機(jī)構(gòu)、工會(huì)、婦聯(lián)和共青團(tuán)組織的對(duì)接，積極邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、律師、退休法官和檢察官、社區(qū)工作者、網(wǎng)格管理員加入特邀調(diào)解員隊(duì)伍，鼓勵(lì)其參與糾紛解決，促進(jìn)多元化糾紛解決方式更加便捷、靈活、高效。

二是對(duì)非訴糾紛解決方式給予支持保障。調(diào)動(dòng)提高非訴解紛組織積極性、創(chuàng)造性和工作效率?？梢詮囊韵聨讉€(gè)方面著手嘗試：非訴解紛組織的職能手段是調(diào)解，在實(shí)踐中可以積極探索無(wú)爭(zhēng)議實(shí)事記載機(jī)制，經(jīng)非訴解紛組織調(diào)解無(wú)爭(zhēng)議的實(shí)事，在審判過(guò)程中可以當(dāng)作證據(jù)使用；也可以積極推廣無(wú)爭(zhēng)議調(diào)解方案認(rèn)可制度，對(duì)無(wú)爭(zhēng)議的調(diào)解方案，可以直接送達(dá)，逾期未提異議，視為達(dá)成調(diào)解協(xié)議。要在完善對(duì)人民調(diào)解協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)基礎(chǔ)上，積極探索將司法確認(rèn)案件的范圍擴(kuò)大到其他解紛組織達(dá)成的調(diào)解協(xié)議。要加強(qiáng)對(duì)解紛組織人員的培訓(xùn)和指導(dǎo)，通過(guò)交流合作、人才培養(yǎng)，積極培育支持他們發(fā)展壯大。

三是積極推動(dòng)完善相關(guān)立法及配套機(jī)制。今年，省人大常委會(huì)把《多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)條例》列為一類立法項(xiàng)目，預(yù)計(jì)上半年審議通過(guò)。要以貫徹落實(shí)這次立法為契機(jī)，深入推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革。推動(dòng)黨委、人大、政府、綜治部門(mén)出臺(tái)有關(guān)多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)的文件，將各項(xiàng)改革措施落到實(shí)處。大力宣傳多元化糾紛解決機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)當(dāng)事人優(yōu)先選擇成本較低、對(duì)抗性較弱、利于修復(fù)關(guān)系的非訴訟方式解決糾紛。積極推動(dòng)多元化糾紛解決機(jī)制相關(guān)法律法規(guī)的制定、修改和完善工作，研究制定訴訟與非訴訟糾紛解決機(jī)制對(duì)接的規(guī)范性文件，及時(shí)總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，將改革成果制度化、法律化，保障多元化糾紛解決機(jī)制改革在法治軌道上健康發(fā)展。

責(zé)任編校：劉曉華

作者單位：（東營(yíng)市中級(jí)人民法院）