高琳婷

西北政法大學(xué)，陜西　西安　710063

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我國草原生態(tài)建設(shè)補償制度的構(gòu)建

高琳婷

西北政法大學(xué)，陜西西安710063

隨著草原資源的不斷破壞和及周邊環(huán)境的不斷惡化，有效的保護(hù)草原資源和改善草原環(huán)境顯得非常重要。那么，在環(huán)境保護(hù)中預(yù)防和治理這一思想的指導(dǎo)下，生態(tài)補償是有效預(yù)防和治理草原環(huán)境的重要舉措。本文將要探討我國草原生態(tài)補償制度的構(gòu)建，以此來促進(jìn)實現(xiàn)草原資源的可持續(xù)發(fā)展和草原環(huán)境的改善。本文將通過三個部分進(jìn)行論述：首先闡述我國草原生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀，從而指出目前我國草原在生態(tài)保護(hù)方面沒有得到有效改變的原因，即在保護(hù)治理過程中存在的各方面問題；最后依據(jù)這些問題提出相應(yīng)的解決對策，從而構(gòu)建我國的草原生態(tài)補償制度。

草原；生態(tài)補償；資金

一、我國草原生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀

草原是中國面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)，在中國生態(tài)環(huán)境和國民經(jīng)濟(jì)中，具有重要的地位和作用。然而目前對于草原資源的破壞比較嚴(yán)重，過度放牧、濫砍濫伐，導(dǎo)致野生動植物資源減少、鼠蟲害成災(zāi)，草原退化、沙化、荒漠化趨勢加劇。雖然隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家對環(huán)境資源保護(hù)的重視，啟動了一些草原生態(tài)建設(shè)工程，使受損的草原生態(tài)系統(tǒng)得到了一定的恢復(fù)，但生態(tài)環(huán)境“局部有所改善、整體持續(xù)惡化”的狀況尚未根本扭轉(zhuǎn)，草原生態(tài)環(huán)境問題依然十分嚴(yán)峻。

構(gòu)建草原生態(tài)補償制度，不僅是在草原資源開發(fā)利用過程中所必須進(jìn)行的環(huán)節(jié)，也是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的重要舉措。草原生態(tài)補償制度的建立，是有效結(jié)合生態(tài)保護(hù)和合理安置居民的重要途徑。通過生態(tài)補償，提高牧民保護(hù)草原資源的積極性，從根本上遏制因牧民過度放牧、濫砍濫伐等追求經(jīng)濟(jì)利益，激勵他們主動投入到保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境的隊伍中去。從而更好的保護(hù)和改善草原生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展。草原擁有許多生態(tài)功能及社會經(jīng)濟(jì)功能，它不僅有涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、維護(hù)生物多樣性等多種生態(tài)功能，而且為社會提供了大量的公共產(chǎn)品，具有非常大的經(jīng)濟(jì)價值，比如內(nèi)蒙古奶業(yè)等和人們生活息息相關(guān)的產(chǎn)業(yè)。

二、草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)中存在的問題

(一)缺乏長效、完整的草原生態(tài)補償法律制度體系

雖然我國在草原資源的保護(hù)領(lǐng)域制定了專門性的法律《草原法》，而且在我國《環(huán)境保護(hù)法》中也有關(guān)于草原保護(hù)的規(guī)定，但大多數(shù)具體的規(guī)定都是國務(wù)院、相關(guān)部委頒布的條例、意見等政策法規(guī)。在我國，由于生態(tài)補償制度的立法起步比較晚，社會對此的重視度也是隨著資源的破壞和環(huán)境的惡化才有所增加的。因此之前以及現(xiàn)在對此的認(rèn)識也不太高，頒布的法律法規(guī)條文過于簡單，而且原則性較強，在補償范圍、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償方式等方面都存在一些不足，規(guī)定的太過籠統(tǒng)，不夠細(xì)致，以至于遇到具體的問題無法依靠具體的法律條文來解決。而且大多依據(jù)都只能以政策為主，缺乏可持續(xù)性和權(quán)威性，再加上法律擁有其特有的落后性特征，因此不能及時反映社會變化的現(xiàn)狀，不能解決一些新型的問題。所以目前關(guān)于草原生態(tài)補償?shù)妮^為完善的制度體系并未建立，從而導(dǎo)致地方政府在具體執(zhí)行相關(guān)政策、法律法規(guī)時較為混亂，自由裁量權(quán)過大，隨意性強。

(二)生態(tài)補償力度不足，補償?shù)闹黧w、標(biāo)準(zhǔn)、方式不完善

歸根結(jié)底草原生態(tài)系統(tǒng)破壞的最根本原因是牧民為了獲取過多的經(jīng)濟(jì)利益而過度放牧，濫挖發(fā)菜藥材等，長期以此草原生態(tài)環(huán)境遭到了嚴(yán)重的、不可逆的損害。在生態(tài)補償不足的情況下，牧民的生活得不到保障，甚至牧戶收入下降、生產(chǎn)生活難以得到最基本的保障。這樣會極大的影響牧民實施禁牧、休牧等保護(hù)草原的積極性。如在退牧還草工程中，國家給予牧民的補貼只是圍欄費和飼料糧等，對于相關(guān)配套建設(shè)的棚圈、飼草料基地、人畜飲水設(shè)施等內(nèi)容一般不進(jìn)行補貼，補償?shù)念~度也比較低。補償?shù)钠谙掭^短、沒有建立長期的激勵機(jī)制，而且資金往往不能及時到位，農(nóng)牧民進(jìn)行生態(tài)建設(shè)的積極性不高，偷牧現(xiàn)象、退牧反彈現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)，草原生態(tài)建設(shè)成果得不到鞏固。

(三)草原生態(tài)建設(shè)的融資機(jī)制不完善，融資途徑過于單一

目前，對于草原生態(tài)補償承擔(dān)的主體是政府，除了國家的財政支持，幾乎沒有其他相關(guān)主體對此舉措進(jìn)行投資、資助，也就是草原生態(tài)建設(shè)的融資途徑過于單一，沒有形成穩(wěn)定、完整的融資機(jī)制。因此，我國草原生態(tài)建設(shè)補償仍處于初步發(fā)展階段，沒有強有力的資金作為發(fā)展、建設(shè)的后盾，對于草原生態(tài)補償制度的建設(shè)步伐也將緩慢進(jìn)行。而且生態(tài)建設(shè)項目區(qū)大多是經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后的西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，財政配套能力低，群眾自籌能力不足，基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)建設(shè)方面自籌資金的不斷加大，使得項目區(qū)牧民面臨很大的資金籌措問題。目前，我國生態(tài)補償建設(shè)的資金主要來源于政府的財政轉(zhuǎn)移支付，以糧食和現(xiàn)金為方式的直接補償為主，而以優(yōu)惠貸款、就業(yè)指導(dǎo)和幫助、技術(shù)援助、扶持發(fā)展新產(chǎn)業(yè)等間接補償為輔，但嚴(yán)重不足。沒有充分調(diào)動社會公眾的力量，融資途徑過于單一，無法滿足大量資金需求。

(四)草原生態(tài)建設(shè)補償機(jī)制組織管理體制薄弱

一個體制要想運作正常、順利，除了需要本身內(nèi)容的合理性、合法性，還需要相關(guān)組織在執(zhí)行操作過程中進(jìn)行合理的安排、管理和監(jiān)督。而我國目前重點關(guān)注了生態(tài)建設(shè)補償機(jī)制的內(nèi)容，如補償?shù)姆秶?、補償?shù)姆绞?、?biāo)準(zhǔn)等，沒有確定強有力的且專門的組織管理機(jī)構(gòu)，如退牧還草工程由國務(wù)院西部開發(fā)辦、國家發(fā)改委、財政部、農(nóng)業(yè)部等多部門聯(lián)合組織實施，沒有專門的組織管理體系，各部門分頭管理，給生態(tài)建設(shè)工程的有效實施帶來了諸多阻礙。而且在執(zhí)行完成后沒有相關(guān)組織進(jìn)行事后的監(jiān)督，因此，有些內(nèi)容得不到落實，如補償?shù)闹黧w范圍、資金不到位等現(xiàn)象。

三、我國草原生態(tài)補償制度的構(gòu)建

為了解決上述我國在建設(shè)草原生態(tài)補償機(jī)制的過程中存在的問題，為了解決上述草原生態(tài)補償存在的問題，同時避免草原地區(qū)走“貧窮—過度利用草原—草原生態(tài)環(huán)境破壞—更貧窮”的惡性循環(huán)道路，我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從如下幾個宏觀制度方面進(jìn)行把握。

(一)建立全面、協(xié)調(diào)的草原生態(tài)補償制度體系

正如上述提出的問題所表明的，我國目前的關(guān)于草原生態(tài)補償方面的法律規(guī)定較少，而更多的是政策性文件，也就是我們通常所說的“紅頭文件”，如此，大多數(shù)的規(guī)定，法律層級較低，權(quán)威性較弱。因此要完善我國的草原生態(tài)補償制度體系，首先要提高有關(guān)草原生態(tài)補償規(guī)定的法律層級，減少政策性規(guī)定，形成以法律法規(guī)為主，政策性文件為輔的一整套完整的法律體系。其次，各省應(yīng)制定草原生態(tài)補償方面的實施條例、實施辦法、管理辦法等部門規(guī)章或地方性法律法規(guī)，根據(jù)每個省市的實際情況，具體的貫徹實施。比如在《草原法》中應(yīng)具體規(guī)定草原生態(tài)補償?shù)闹黧w、范圍，補償標(biāo)準(zhǔn)、補償方式等問題，將生態(tài)補償問題作為一個重要的部分在法律中列明，各省市的實施條例中也應(yīng)同樣得此重視。從而形成一套完整的草原生態(tài)建設(shè)補償?shù)姆审w系。

(二)合理確定補償標(biāo)準(zhǔn)和期限，加大補償力度

草原生態(tài)建設(shè)補償?shù)某蓴【驮谟谟袩o合理確定補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、期限，補償?shù)牧Χ鹊鹊葘嵸|(zhì)性問題，根據(jù)不同的自然地理狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，具體問題具體分析，確定合理的補償標(biāo)準(zhǔn)，在現(xiàn)有的補償期限基礎(chǔ)上適當(dāng)?shù)难娱L，并且加大補償?shù)牧Χ?，充分調(diào)動牧民的積極性，從根本上遏制過度放牧等現(xiàn)象，保障農(nóng)牧民的因退牧還草、禁牧休牧、劃區(qū)輪牧這一系列政策所影響的補償。如適當(dāng)提高飼料糧的補助比例，至少在原有的基礎(chǔ)上再提高40%，尤其是要提高禁牧輪牧、劃區(qū)輪牧的補助比例，而且對于牧區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)增加投資比例，為草原生態(tài)環(huán)境的保護(hù)做出基礎(chǔ)的工作。對于補償期限，由原來的5到10年，延長到10到20年，甚至更長的時間。只有實行長效的生態(tài)建設(shè)補償機(jī)制，從制度上保障農(nóng)牧民根本利益，才能鞏固草原生態(tài)建設(shè)成果，推進(jìn)草原生態(tài)環(huán)境的治理。

(三)建立草原生態(tài)建設(shè)補償長期投融資機(jī)制

要想保證草原生態(tài)建設(shè)補償能夠長期施行，必須要有穩(wěn)定、多元的資金來源渠道，因為草原生態(tài)補償建設(shè)具有周期長、投資大、見效慢的特點，因此，如果沒有強有力的財力、物力做支撐的話，無法長期施行，也就達(dá)不到保護(hù)、改善草原生態(tài)環(huán)境的目的。目前，如前所述，對于我國草原生態(tài)補償建設(shè)的最主要的資金來源就是政府的財政轉(zhuǎn)移支付，而要達(dá)到預(yù)期的目的，必須拓展資金的來源渠道，廣納資金，通過激勵措施來提高社會公眾的積極性，在充分發(fā)揮政府作用的同時，讓廣大群眾、社會團(tuán)體，公益組織加入到草原生態(tài)補償建設(shè)的隊伍中來，共同為保護(hù)草原資源，改善草原環(huán)境做出貢獻(xiàn)。

(四)完善草原生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)管制度

在我國《草原法》第56條中明確規(guī)定了在草原行政主管部門下設(shè)草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)草原法律、法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，但沒有專門設(shè)立關(guān)于草原生態(tài)補償方面的組織監(jiān)管機(jī)構(gòu)，各部門行使職權(quán)界限模糊，缺乏獨立的第三方進(jìn)行監(jiān)管和評估，不能保證資金的補償能夠落到實處。目前針對這方面的監(jiān)督主要依賴民間組織和社會團(tuán)體，其對牧民權(quán)益的保護(hù)有一定的作用，但由于不具有法律上的強制性，在實際監(jiān)督過程中并不能起到有效的作用，導(dǎo)致?lián)p害牧民合法權(quán)益的行為不能得到有效制裁。如在我國《草原法》第61條至66條，對于責(zé)任的承擔(dān)問題，只規(guī)定了極少的罪名，并且沒有相應(yīng)的明確、具體的刑罰，在《刑法》分則中，也沒有與之相對接的罪名。再如《內(nèi)蒙古草原條例》雖然專章規(guī)定了“法律責(zé)任”，但是對于民事責(zé)任的承擔(dān)僅規(guī)定“恢復(fù)原狀或者折價賠償”，對于其他的請求權(quán)涉及甚少，除了原則性的民事和刑事責(zé)任外，其他都屬于行政責(zé)任，且以行政罰款為主，懲罰較輕。筆者認(rèn)為，對于農(nóng)牧民權(quán)益的保護(hù)，應(yīng)根據(jù)不同的行為性質(zhì)規(guī)定不同的法律責(zé)任，要重視刑事責(zé)任的在草原生態(tài)補償建設(shè)中的應(yīng)用，而且要罪責(zé)刑相一致，規(guī)定具體的刑事罪名，使罪行相統(tǒng)一。

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D922.68

A

2095-4379-(2016)27-0078-02

高琳婷(1994-)，女，西北政法大學(xué)，碩士在讀，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。