成　娟

東北師范大學(xué)，吉林　長春　130024

淺析公共政策制定過程中的交易成本

成娟

東北師范大學(xué)，吉林長春130024

摘要：隨著社會(huì)發(fā)展的日益進(jìn)步，高質(zhì)量的公共政策已經(jīng)成為民意的體現(xiàn)，然而，因利益博弈和沖突導(dǎo)致的交易成本正在日益增加。因此，運(yùn)用交易成本理論對公共政策制定進(jìn)行探討具有重要意義。由于利益的驅(qū)使、價(jià)值觀念不同、信息不對稱、政府的自利性和決策體制不完善等原因，再加上問題感知、政策主體、政策客體和參與機(jī)制等方面的生成條件，使交易成本在政策制定過程中大量產(chǎn)生。在具體分析交易成本的產(chǎn)生原因和條件的基礎(chǔ)上，文章認(rèn)為應(yīng)從制度層面、政策本身、決策主體能力和監(jiān)督體制方面入手，在充分發(fā)揮交易成本的積極影響的前提下，降低公共政策制定過程中的交易成本。

關(guān)鍵詞：交易成本；政策制定；利益博弈

交易成本是指在完成一筆交易時(shí)，交易雙方在買賣前后所產(chǎn)生的各種與此交易相關(guān)的成本，即為談判、履行合同和獲得信息所需運(yùn)用的全部資源。

公共政策實(shí)際上就是政治交易達(dá)成的政治契約。在這一政治契約的談判、訂立和維持等過程中，各方利益會(huì)參與進(jìn)來。為了充分表達(dá)自身的利益訴求，他們通過討價(jià)還價(jià)、利益博弈等方式影響著公共政策的制定過程。因此，公共政策制定過程會(huì)有大量交易成本的產(chǎn)生，如信息成本、討價(jià)還價(jià)成本、維持成本和博弈成本等。

一、公共政策制定過程中交易成本的產(chǎn)生

(一)產(chǎn)生成因

1.利益的驅(qū)使

根據(jù)經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，社會(huì)中的人都是理性經(jīng)濟(jì)人，人們總是以個(gè)人利益最大化為目標(biāo)。利益驅(qū)使著人們投身社會(huì)實(shí)踐，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展，再加上我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，導(dǎo)致新的利益格局正在建立。為了表達(dá)自身的利益訴求，不同的利益集團(tuán)在公共政策制定過程中進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，更有強(qiáng)勢利益集團(tuán)運(yùn)用財(cái)勢影響公共政策的制定，這一利益博弈過程會(huì)帶來大量的交易成本，從而導(dǎo)致公共利益很難實(shí)現(xiàn)一致，難免增加了公共政策制定的難度。

2.價(jià)值觀念不同

隨著改革開放的不斷深入，人們的生活方式逐漸變得多種多樣，導(dǎo)致其價(jià)值觀念也由單一轉(zhuǎn)向多元。多元化的價(jià)值觀念導(dǎo)致社會(huì)成員在表達(dá)利益訴求時(shí)沖突和矛盾不斷。要使這些相互對立和沖突的觀點(diǎn)得到統(tǒng)一，就需要有一個(gè)協(xié)調(diào)和博弈的過程，這就增加了公共政策制定的難度，交易成本隨之產(chǎn)生。

3.信息不對稱

一方面，在公共政策制定過程中，社會(huì)成員對政策的了解存在著不同程度的差異，全面掌握信息的人，處于有利地位，而信息貧乏的人則處于不利地位。因此，在公共政策制定過程中的信息流動(dòng)方面，需要耗費(fèi)大量信息成本。

4.政府的自利性

由于制定公共政策的主體也具有“經(jīng)濟(jì)人”的特點(diǎn)，這就導(dǎo)致公共政策制定過程中的政府是自利的。擁有決策權(quán)的政府官員將權(quán)力視為謀取自身利益的工具，他們?yōu)閷?shí)現(xiàn)個(gè)人利益的最大化，與體系外的各種利益集團(tuán)進(jìn)行交易。為了避免這一行為的出現(xiàn)，就需要政府在公共政策制定過程中加大監(jiān)督成本。

5.決策體制不完善

有人說，多大的權(quán)力就會(huì)導(dǎo)致多大的腐敗。我國政治權(quán)力過于集中，而公共政策的制定主要是政府官員的決定，而并不是通過社會(huì)結(jié)構(gòu)來承擔(dān)。這就導(dǎo)致決策程序不規(guī)范，決策執(zhí)行缺乏有效監(jiān)督，從而出現(xiàn)了公共政策低效率的現(xiàn)象，降低了公共政策的科學(xué)性和有效性。

(二)產(chǎn)生條件

一個(gè)特定的社會(huì)問題能否上升到公共政策議程，進(jìn)而促使政策主體能動(dòng)地制定和執(zhí)行公共政策來解決這一問題，取決于各利益相關(guān)者之間的博弈。公共政策的制定過程實(shí)質(zhì)上就是利益博弈的過程，這種博弈主要圍繞以下幾個(gè)問題進(jìn)行：

1.問題感知

根據(jù)金登的多源流理論，公共政策議程的設(shè)定可參照問題流、政策流和政治流。其中，問題流指的是，在社會(huì)環(huán)境中，各種社會(huì)問題形成一條問題溪流。問題在四處漂流，然而并不是所有的問題都能夠得到政策制定者的關(guān)注從而上升到政策議程。通常問題引起決策者的注意要么是因?yàn)橥话l(fā)事件，比如危機(jī)，要么就是通過現(xiàn)行制度的反饋。然而，這些反饋過程就是各利益主體為實(shí)現(xiàn)自身利益所做的第一階段的博弈。

2.政策主體

公共政策主體應(yīng)當(dāng)是自覺地從事認(rèn)識(shí)公共政策、能動(dòng)地參與政策過程的人。政策主體的構(gòu)成主要包括立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)、政治黨派、利益集團(tuán)、思想庫、大眾傳媒和公民個(gè)人等。其中，對公共政策的制定影響較大的主要是政府、利益集團(tuán)和公民個(gè)人。而政策主體不同，所表達(dá)的利益訴求和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)也就不同，因此就產(chǎn)生了公共政策制定中的信息成本、討價(jià)還價(jià)成本和監(jiān)督成本等。

3.政策客體

政策客體主要是指公共政策的作用對象及其影響范圍，即公共政策所要處理的社會(huì)問題及其目標(biāo)群體。而公共政策對目標(biāo)群體的利益影響分為積極影響和消極影響，從而產(chǎn)生了公共政策的受益群體和受損群體。因此，受益群體會(huì)順應(yīng)和支持公共政策的制定和執(zhí)行，而受損群體則會(huì)抵觸和阻礙公共政策的執(zhí)行，這樣就導(dǎo)致公共政策制定過程產(chǎn)生了維持成本。

4.參與機(jī)制

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，廣大民眾的參與和民主意識(shí)越來越強(qiáng)，政府不能再一手獨(dú)攬政治生活的所有事情，尤其是公共政策的制定，要想使公共政策得到社會(huì)的廣泛支持，減小政策執(zhí)行的阻力，就需要社會(huì)公眾的普遍和自覺的合作。因此，決策者會(huì)積極引起社會(huì)公眾的興趣，爭取他們的支持，這就說明公共政策的制定少不了社會(huì)公眾的參與，而這就導(dǎo)致公共政策制定過程會(huì)產(chǎn)生宣傳成本、信息成本和討價(jià)還價(jià)成本。

二、公共政策制定過程中交易成本的作用過程

(一)問題界定

在問題界定階段，問題分析人員在為問題情勢形成概念時(shí)，其面臨的挑戰(zhàn)主要來自價(jià)值觀念和利益訴求的不同。在社會(huì)問題的背后，很可能隱藏著巨大的利害關(guān)系。在定義這一問題時(shí)，很有可能會(huì)過分強(qiáng)調(diào)其中某一方面而隱藏或者忽視某些方面，導(dǎo)致公共政策不能觸及問題的本質(zhì)。要想具體到位地分析問題，就會(huì)產(chǎn)生一些事先交易成本，如搜尋和信息成本等。

(二)確立目標(biāo)

公共政策目標(biāo)主要是指希望達(dá)到的效果或者影響，它可以是某種利益，也可以是某種狀態(tài)。由于政府掌握著絕大多數(shù)的資源，他們往往以自身利益為導(dǎo)向，與強(qiáng)勢利益集團(tuán)相勾結(jié)，而忽視公共利益，從而增加了交易成本，導(dǎo)致社會(huì)資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，而公共政策的應(yīng)然目標(biāo)也就難以實(shí)現(xiàn)。因此，需要確保公共政策的目標(biāo)是以公共利益為導(dǎo)向的，是以公共利益最大化為價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的。故確立目標(biāo)階段會(huì)產(chǎn)生保證落實(shí)公共利益的成本和監(jiān)督成本等。

(三)政策方案

在公共政策的制定過程中，每個(gè)利益相關(guān)者都希望公共政策能體現(xiàn)自己的利益訴求。因此，決策者需要整合價(jià)值觀念，平衡各方利益關(guān)系，設(shè)計(jì)出好的公共政策方案。而這一過程就產(chǎn)生了起草方案的成本、解決利益沖突的成本和確保政府與社會(huì)合作的成本。

(四)政策制定

公共政策制定分為兩個(gè)部分，一是政策決定，二是政策制定。政策決定是公共政策制定過程的主要環(huán)節(jié)，它將會(huì)對公共政策的制定、合法化、執(zhí)行和評估產(chǎn)生影響，它決定著哪些問題可以從問題流上升到政策流。而政策制定是指公共政策的最后制定過程，是決策者運(yùn)用科學(xué)方法和技術(shù)，整合社會(huì)資源，針對社會(huì)問題制定合適的解決對策的過程。這就必定會(huì)產(chǎn)生討價(jià)還價(jià)、妥協(xié)和利益博弈的成本。

三、交易成本對公共政策制定過程的影響

(一)積極影響

公共政策制定過程中的交易成本是不可避免的，尤其是談判成本、信息成本、討價(jià)還價(jià)成本、監(jiān)督成本等都是決策者與利益相關(guān)者相互博弈的產(chǎn)物。但是如果交易成本都是在法律法規(guī)范圍內(nèi)和制度安排內(nèi)公開地消耗的，那么這些交易成本就是在合理范圍內(nèi)的。而這些交易成本又可以轉(zhuǎn)化為公共政策制定過程的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。正確面對和處理這些交易成本是平衡各利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的重要前提，是提高公共政策質(zhì)量的催化劑。

(二)消極影響

一方面，如果決策者與利益集團(tuán)進(jìn)行大量交易，那么就會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公眾對政府的不信任，使政府陷入信任危機(jī)，降低政府的公信力。另一方面，公共政策如果不是以公共利益為導(dǎo)向而是以個(gè)人或小團(tuán)體利益為導(dǎo)向，那么就會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公眾對公共政治的反對、抵制和不合作，從而影響到政策執(zhí)行和政策評估，破壞公共政策的合法性。

四、正確處理公共政策制定過程中的交易成本

(一)完善法治建設(shè)，推進(jìn)協(xié)商民主

一方面，政府需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，建立高效的服務(wù)型政府，培育行業(yè)組織和中介機(jī)構(gòu)，促進(jìn)政府與市場的合作，同時(shí)重視公民參與，倡導(dǎo)公眾參與的觀念，完善聽證制度，促使公民充分參與到公共政策的制定中來。

另一方面，通過完善人民代表大會(huì)制度，堅(jiān)持人民當(dāng)家做主，建立政府公共決策的協(xié)商機(jī)制。對于關(guān)系到社會(huì)公眾切身利益的問題，應(yīng)當(dāng)通過協(xié)商對話等方式，吸收多方意見和建議，提高公共政策的質(zhì)量。

(二)保障政策透明，實(shí)現(xiàn)利益共享

首先，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)公民、媒體與政府之間的良性互動(dòng)。重視媒體的信息傳播作用，積極引導(dǎo)公民建言獻(xiàn)策，在堅(jiān)持政府主導(dǎo)地位的前提下，實(shí)現(xiàn)三方力量的良性互動(dòng)與合作。

其次，政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體的發(fā)展，為公眾合理的利益表達(dá)提供組織基礎(chǔ)，形成多元化的競爭格局，實(shí)現(xiàn)利益共享。

最后，做好政策評估的相關(guān)工作。政策評估是衡量政府部門的價(jià)值導(dǎo)向的重要依據(jù)，是判定公共政策延續(xù)性的標(biāo)準(zhǔn)，因此，政府需要高度重視公共政策的評估工作。

(三)提高官員能力，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)

第一，提高官員的道德素養(yǎng)。加強(qiáng)對政府官員的思想道德教育，避免公共政策淪為謀取個(gè)人私利的工具。

第二，在問題感知和問題決定方面，需要培養(yǎng)官員的信息搜尋能力和問題甄選能力，促進(jìn)公共政策制定過程的科學(xué)化。

第三，對一些漠視公共利益的行為實(shí)施懲罰。加大對政府官員行為失當(dāng)?shù)膽土P力度，以保持他們的警惕性，保證公共政策的科學(xué)性和公共性。

(四)加強(qiáng)信息傳播，健全監(jiān)督體制

首先，大力推進(jìn)政務(wù)公開，實(shí)現(xiàn)公共政策效益的最大化；充分利用報(bào)紙、電視以及新媒體等網(wǎng)絡(luò)工具，加大政策信息的公開力度；規(guī)范公共政策的決策程序，制定信息約束機(jī)制，保證社會(huì)公眾獲取和反饋信息渠道的暢通。

其次，充分發(fā)揮大眾媒介在監(jiān)督中的作用，對政府失當(dāng)行為施加壓力；強(qiáng)化公民對公共政策制定的監(jiān)督意識(shí)，把社會(huì)公眾的態(tài)度和意見作為監(jiān)督的根本依據(jù)。

五、結(jié)語

公共政策制定過程包括問題界定、確立目標(biāo)、政策方案的設(shè)計(jì)、政策決定四個(gè)環(huán)節(jié)。在這一過程中，隱藏著大量的交易成本，特別是我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，制定出科學(xué)民主的公共政策對于我國實(shí)現(xiàn)政治文明具有十分重要的意義。

公共政策制定過程中產(chǎn)生交易成本的原因主要有利益的驅(qū)使、價(jià)值觀念不同、信息不對稱、政府的自利性和決策體制不完善等。而交易成本的生成條件有問題感知、政策主體、政策客體和參與機(jī)制等。

在分析交易成本的產(chǎn)生原因和條件的基礎(chǔ)上，文章認(rèn)為應(yīng)從制度層面、政策本身、決策主體能力和監(jiān)督體制方面入手，在充分發(fā)揮交易成本的積極影響的前提下，降低公共政策制定過程中的交易成本。由于筆者理論水平有限，對公共政策制定過程中的交易成本的探討難免存在不足，需要進(jìn)一步完善。

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中圖分類號(hào)：D63

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)17-0311-02

作者簡介：成娟，女，漢族，河南安陽人，東北師范大學(xué)，碩士研究生在讀，研究方向：公共部門人力資源管理。