劉　露

華中師范大學(xué)法學(xué)院，湖北　武漢　430079

我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的法治審視

劉露

華中師范大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430079

摘要：當(dāng)前，我國地方政府債務(wù)問題較為突出，已經(jīng)對社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定運(yùn)行造成了一定影響。建立地方政府風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系是防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、避免政府債務(wù)危機(jī)爆發(fā)的重要環(huán)節(jié)。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中關(guān)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系已經(jīng)有了相應(yīng)的模型建構(gòu)，本文主要從法治視角分析我國地方政府風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制需要注意的法律和制度問題。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制；法治化建構(gòu)

我國地方政府債務(wù)目前呈逐年增長的趨勢，不僅規(guī)模大且表現(xiàn)形式復(fù)雜多樣具有極大的隱蔽性，針對這樣的現(xiàn)實(shí)情況，中央已經(jīng)明確提出要建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。

這一機(jī)制應(yīng)當(dāng)分為兩個(gè)層次。第一層即是中央依照法律進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。目前我們還沒有制定關(guān)于地方政府債務(wù)方面的法律法規(guī)，世界上很多國家都有相關(guān)的立法例。如美國俄亥俄州制定的《地方財(cái)政緊急狀態(tài)法》以及日本政府制定的《地方財(cái)政法》等。完善的法律法規(guī)是對地方政府債務(wù)進(jìn)行管理的基礎(chǔ)，我國也應(yīng)當(dāng)以法律形式對地方政府債務(wù)的相關(guān)問題作出規(guī)定。對于地方政府債務(wù)的債務(wù)規(guī)模、債務(wù)資金來源以及債務(wù)資金的用途都應(yīng)當(dāng)作出明確的規(guī)定，以便中央進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)管。第二層即是各地方政府獨(dú)立的債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。地方政府通過舉債籌集資金，歸根結(jié)底是為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，究竟地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的如何，債務(wù)資金是否得到了充分利用，是否達(dá)到了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的效果，這些問題都應(yīng)當(dāng)由地方政府自己來把握。因此地方上應(yīng)當(dāng)制定出符合自身實(shí)際情況的管控機(jī)制，對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行級別監(jiān)控，超出警戒標(biāo)準(zhǔn)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)有完善的應(yīng)對措施，充分發(fā)揮債務(wù)的效益價(jià)值防范債務(wù)危機(jī)的產(chǎn)生。

我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的建構(gòu)，除經(jīng)濟(jì)學(xué)上的系統(tǒng)模型設(shè)計(jì)外，還需要完善的法制來進(jìn)行法治化建構(gòu)。結(jié)合我國自身的具體情況，我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的法治化建構(gòu)應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手。

一、完善法律法規(guī)，明確事權(quán)和財(cái)權(quán)分配

結(jié)合我國自身的實(shí)際情況，中央與地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配是在很大程度上造成地方政府債務(wù)規(guī)模大風(fēng)險(xiǎn)高的制度原因。因此建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的首要是完善法律法規(guī)，將以往財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的財(cái)政管理制度進(jìn)行改善。首先要合理劃分各級政府的財(cái)政支出額度，根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況和公眾的需求，參考效率與公平兼顧的原則，合理界定各政府事權(quán)；其次要按照公平原則，合理劃分政府財(cái)權(quán)，確保事權(quán)財(cái)權(quán)相統(tǒng)一，并以法律形式加以明確。關(guān)于地方政府是否具有公債融資權(quán)，學(xué)界多有爭論，我認(rèn)為，不管地方政府有無公債融資權(quán)，目前當(dāng)務(wù)之急都是從憲政財(cái)政體制下手解決政府間的財(cái)權(quán)事權(quán)分配問題，這才是當(dāng)前防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)有之義。

二、完善監(jiān)督機(jī)制，提高債務(wù)信息透明度

憲法及其相關(guān)法對人大及其常委會(huì)審批監(jiān)督預(yù)算的規(guī)定都只是原則性授權(quán)，權(quán)力的具體行使缺乏明確的法律規(guī)定。這無異于使人大及其常委會(huì)的監(jiān)督責(zé)任如空中樓閣，不能充分高效地發(fā)揮作用。因此應(yīng)具體規(guī)定諸如人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的范圍、內(nèi)容、實(shí)施程序以及與之相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置等方面的內(nèi)容，使最高權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督真正落到實(shí)處。

我國法律對監(jiān)督的設(shè)定也常常缺乏監(jiān)督后的處理這一環(huán)節(jié)，對責(zé)任的承擔(dān)缺乏明確的規(guī)定，容易使監(jiān)督淪為表面化和形式化，從而失去實(shí)質(zhì)意義。通過法律制度的設(shè)計(jì)，要求政府履行信息披露職責(zé)，拓寬群眾進(jìn)行民主監(jiān)督的渠道，建議在加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控方面，財(cái)政管理部門、金融監(jiān)管部門、人大及其常委會(huì)以及人民群眾共同發(fā)揮監(jiān)督管理作用，初步構(gòu)建包括地方政府債務(wù)規(guī)模約束、預(yù)警、處理等相結(jié)合的風(fēng)險(xiǎn)防控預(yù)警機(jī)制。

三、完善績效考核，減少地方政府舉債沖動(dòng)

中央提出轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，對政府官員業(yè)績的考評也同樣應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變，不應(yīng)當(dāng)完全倚重GDP。首先，應(yīng)當(dāng)將評價(jià)的重點(diǎn)放在政府對現(xiàn)有資源的利用效率上，評估地方政府項(xiàng)目的可行性必要性以及項(xiàng)目實(shí)施的管理水平和監(jiān)督能力，避免“形象工程”和“政績工程”。其次，應(yīng)當(dāng)將官員的政績考核與地方債務(wù)規(guī)模掛鉤?，F(xiàn)實(shí)中不乏上任官員只顧舉債發(fā)展而將爛攤子交給下任官員不理的例子，因此應(yīng)當(dāng)將地方政府債務(wù)情況作為政府官員升遷的限制條件，確定政府債務(wù)警戒標(biāo)準(zhǔn)，遏制地方政府舉債沖動(dòng)，減少不必要的融資需求和資金浪費(fèi)。除了政府對官員的內(nèi)部考核外，還應(yīng)引入外界對官員的考核評價(jià)，如公眾問卷考核、媒體考核等，確保政府官員績效考核的全面性和準(zhǔn)確性。

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中圖分類號：F812.5

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)17-0132-01

作者簡介：劉露(1992-)，女，河南永城人，華中師范大學(xué)法學(xué)院法律碩士。