彭　賢

解放軍南京政治學(xué)院，江蘇　南京　210009

美國(guó)文官治軍制度淺析

彭賢

解放軍南京政治學(xué)院，江蘇南京210009

摘要：文官治軍是美國(guó)軍事法治體系的核心內(nèi)容，也是美國(guó)資產(chǎn)階級(jí)政黨通過(guò)政府控制軍隊(duì)的主要方法，它包括總統(tǒng)制、國(guó)防部制度、參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度、軍種部制度和戰(zhàn)區(qū)制度，通過(guò)對(duì)美國(guó)文官治軍制度的研究能夠讓我們更為清醒地認(rèn)識(shí)軍隊(duì)的政治屬性。

關(guān)鍵詞：文官治軍；制度；淺析

“在國(guó)家與政治社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，武力是安全的保障，也是人民自由生活的潛在威脅。武力與自由的決策往往使政府的抉擇處于兩難的窘境?！盵1]美國(guó)的立法者在設(shè)計(jì)國(guó)家體制機(jī)制時(shí)也需要對(duì)擺脫這一窘境給出自己的解決之道。文官治軍即是美國(guó)歷代立法者給出的一以貫之的回應(yīng)。其法治核心要求是軍事權(quán)隸屬于行政權(quán)、軍事機(jī)構(gòu)隸屬于行政機(jī)構(gòu)，最終確?！耙晕闹莆?、以文官領(lǐng)導(dǎo)軍官、以職業(yè)政治家領(lǐng)導(dǎo)職業(yè)軍人，確保資產(chǎn)階級(jí)政黨對(duì)軍隊(duì)的有效控制?！盵2]其主要制度包括總統(tǒng)制、國(guó)防部制度、參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度、軍種部制度、戰(zhàn)區(qū)制度。

一、總統(tǒng)制

美國(guó)總統(tǒng)制是三權(quán)分立政治制度下的總統(tǒng)制，是確保全部武裝力量始終掌握在民選產(chǎn)生的總統(tǒng)手中的首要保證，是確?！拔墓僦诬姟钡靡载瀼氐母局贫?。美國(guó)憲法規(guī)定：“行政權(quán)屬于美利堅(jiān)合眾國(guó)總統(tǒng)?！盵3]“總統(tǒng)為合眾國(guó)陸海軍的總司令，并在各州民團(tuán)奉召為合眾國(guó)執(zhí)行任務(wù)時(shí)擔(dān)任統(tǒng)帥。”[4]前款規(guī)定授予總統(tǒng)以行政權(quán)，后款規(guī)定則授予總統(tǒng)以軍事統(tǒng)帥權(quán)。從而決定總統(tǒng)作為軍政事務(wù)的最高領(lǐng)導(dǎo)者的法律地位。同時(shí)規(guī)定：“任何人除出生于合眾國(guó)的公民或在本憲法通過(guò)時(shí)已為合眾國(guó)公民外，不得當(dāng)選為總統(tǒng)?！盵5]由于此憲法制定于1787年，所以此規(guī)定可解讀為只有現(xiàn)為美國(guó)公民的人才可當(dāng)選總統(tǒng)，這是對(duì)可當(dāng)選為總統(tǒng)的人的國(guó)籍限制。實(shí)際上，在美國(guó)法律制度中，現(xiàn)役軍人不得當(dāng)為議員或民選官員。那么美國(guó)是否從未有軍人總統(tǒng)？據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)歷屆共45位總統(tǒng)中，有10人獲得將軍軍銜，5人獲得校官軍銜，6人獲得過(guò)尉官軍銜，幾乎占?xì)v任總統(tǒng)的一半。但這些總統(tǒng)并不是軍人總統(tǒng)，而是具有軍人背景的總統(tǒng)，且都是通過(guò)民主選舉得以當(dāng)選，其中最為著名莫過(guò)于華盛頓和艾森豪威爾。所以，可以說(shuō)，美國(guó)自獨(dú)立以來(lái)200多年的歷史中從未發(fā)生軍人依靠武力奪取政權(quán)當(dāng)選總統(tǒng)的先例。

美國(guó)的文官治軍的核心除依靠總統(tǒng)制外，還有三權(quán)分立作為最高保障。三權(quán)分立是立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)相互分立相互制衡的一種政治權(quán)力設(shè)計(jì)。美國(guó)憲法規(guī)定，立法權(quán)屬于國(guó)會(huì)，行政權(quán)屬于總統(tǒng)，司法權(quán)屬于法院。在此之外的軍事權(quán)則當(dāng)然隸屬于三權(quán)，享有行政權(quán)的總統(tǒng)通過(guò)國(guó)防部領(lǐng)導(dǎo)指揮軍隊(duì)，享有立法權(quán)的國(guó)會(huì)則擁有宣戰(zhàn)權(quán)、建軍權(quán)、國(guó)防經(jīng)費(fèi)撥付權(quán)，享有司法權(quán)的法院則擁有軍事司法權(quán)。[6]軍事權(quán)在“三權(quán)”的制衡下得以只能成為“政治的工具”而不能成為“政治的主人”。“軍人干政”“黃袍加身”的事情自然難以發(fā)生。美國(guó)正是通過(guò)“人民主權(quán)”“領(lǐng)導(dǎo)”“三權(quán)”，“三權(quán)”“領(lǐng)導(dǎo)”“軍事權(quán)”這一路徑保證資產(chǎn)階級(jí)民主政府對(duì)軍隊(duì)為己所用，“文官治軍”在此實(shí)質(zhì)成為“人民治軍”，從而也得到最為可靠的民眾力量的支持。

二、國(guó)防部制度

國(guó)防部是美國(guó)內(nèi)閣所屬職能部門(mén)，是美軍最高領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)構(gòu)。在具體職權(quán)上，國(guó)防部不僅負(fù)責(zé)三軍的作戰(zhàn)指揮，制定三軍的統(tǒng)一政策，而且負(fù)責(zé)制定三軍的軍事預(yù)算，確定軍兵力，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)三軍的國(guó)防科學(xué)技術(shù)和后勤供應(yīng)保障等工作。當(dāng)前，美國(guó)國(guó)防部由辦公廳、參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議、3個(gè)軍種部、10個(gè)聯(lián)合作戰(zhàn)司令部和16個(gè)局、6個(gè)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)組成。依據(jù)美國(guó)《憲法》和《國(guó)家安全法》規(guī)定，國(guó)防部長(zhǎng)、副部長(zhǎng)和軍種部部長(zhǎng)必須由文職擔(dān)任。國(guó)防部長(zhǎng)是軍隊(duì)的最高行政長(zhǎng)官，作為文職人員，沒(méi)有軍銜，但各軍種參謀長(zhǎng)(作戰(zhàn)部長(zhǎng))都必須聽(tīng)其號(hào)令。同時(shí)，國(guó)防部長(zhǎng)須得總統(tǒng)提名，并經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，且“退出現(xiàn)役不滿(mǎn)10年者不得被任命為部長(zhǎng)、第一副部長(zhǎng)、負(fù)責(zé)政策的副部長(zhǎng)。”[7]從而確保國(guó)防部在總統(tǒng)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)下領(lǐng)導(dǎo)指揮軍隊(duì)。除此之外，“有關(guān)資料表明，美國(guó)國(guó)防部工作人員中文職人員約占75%。三軍種部的文職人員也占相當(dāng)大的比例。即使在以現(xiàn)役軍人為主實(shí)施作戰(zhàn)指揮的作戰(zhàn)指揮系統(tǒng)，也有相當(dāng)數(shù)量的文職人員?！盵8]根據(jù)法律規(guī)定，文職人員承擔(dān)與戰(zhàn)斗任務(wù)無(wú)直接關(guān)聯(lián)的事務(wù)。前述的16個(gè)局和6個(gè)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，基本由此類(lèi)人員組成。國(guó)防部的職權(quán)也由此分為由職業(yè)軍人掌握和文職人員掌握的兩部分，文職制度從另一個(gè)方面進(jìn)一步鞏固了國(guó)防部的文職領(lǐng)導(dǎo)原則。國(guó)防部確立的“文官治軍”的制度，為國(guó)家層面的“文官治軍”提供了最中堅(jiān)最可靠的保障。

三、參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度

參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議是美國(guó)總統(tǒng)和國(guó)防部的最高軍事咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席則是美國(guó)總統(tǒng)和國(guó)防部長(zhǎng)的首席軍事顧問(wèn)?！?986年《戈德華特—尼科爾斯國(guó)防部改組法》規(guī)定，參聯(lián)會(huì)主席負(fù)責(zé)為武裝部隊(duì)聯(lián)合運(yùn)用制定條令。2010年發(fā)布的5100.1號(hào)國(guó)防部指令附件3進(jìn)一步明確了參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議頒布出版物，為武裝部隊(duì)的聯(lián)合活動(dòng)提供軍事指導(dǎo)的職權(quán)?！盵9]參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議由主席、副主席、陸軍參謀總長(zhǎng)、空軍參謀總長(zhǎng)、海軍作戰(zhàn)部長(zhǎng)和海軍陸戰(zhàn)隊(duì)總指揮組成。主席作為法定的美軍最高級(jí)軍官，地位雖高于各軍種的首長(zhǎng)，但和各軍種部之間并無(wú)隸屬關(guān)系，各軍種參謀長(zhǎng)(作戰(zhàn)部長(zhǎng))直接聽(tīng)命于本軍種部部長(zhǎng)和國(guó)防部長(zhǎng)。無(wú)論從參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議的的職能定位抑或與其他軍事領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)的關(guān)系來(lái)看，參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議實(shí)質(zhì)上尚未脫離議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)性質(zhì)，并不屬于軍政、軍令兩條線中任何一環(huán)。其實(shí)，參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議在組織編制上隸屬于國(guó)防部，其建立之目的在于彌補(bǔ)“文官治軍”的缺陷—外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行，以求在“文官治軍”的根本原則之下充分發(fā)揮職業(yè)軍人對(duì)于軍事事務(wù)的優(yōu)長(zhǎng)。由于參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議的成員都是美軍最高職務(wù)軍銜的職業(yè)軍人，因此，這一職能定位更反襯出文官領(lǐng)導(dǎo)軍官的治軍模式的根深蒂固。

四、軍種部制度

美軍軍事最高領(lǐng)導(dǎo)管理層實(shí)行軍政軍令雙軌制。即總統(tǒng)—國(guó)防部—軍種部為軍政線，軍政職權(quán)包括“領(lǐng)導(dǎo)軍隊(duì)的行政管理、部隊(duì)建設(shè)、教育訓(xùn)練、兵役動(dòng)員、武器采購(gòu)和后勤事務(wù)?！盵10]軍令線則為總統(tǒng)—國(guó)防部—戰(zhàn)區(qū)，其職權(quán)主要是直接動(dòng)用和指揮軍隊(duì)隨行戰(zhàn)爭(zhēng)與非戰(zhàn)爭(zhēng)事務(wù)。美軍三大軍種部作為軍政機(jī)構(gòu)，隸屬于國(guó)防部，分為海軍部、空軍部和陸軍部。其中海軍部是海軍和海軍陸戰(zhàn)隊(duì)兩個(gè)軍種的最高軍事行政領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)。各軍種部設(shè)部長(zhǎng)一職，作為本部門(mén)首席文職長(zhǎng)官，總管海軍部所有事務(wù)，并對(duì)國(guó)防部長(zhǎng)負(fù)責(zé)。另設(shè)參謀長(zhǎng)(作戰(zhàn)部長(zhǎng)、司令官)一職，執(zhí)掌本軍種部隊(duì)指揮、訓(xùn)練、使用和管理事務(wù)等事務(wù)。依照美國(guó)法律規(guī)定，參謀長(zhǎng)(作戰(zhàn)部長(zhǎng)、司令官)作為本軍種軍階最高軍官在行政上接受軍種部部長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，并對(duì)其負(fù)責(zé)。同時(shí)，法律規(guī)定，各軍種部事務(wù)上報(bào)須經(jīng)本軍種部部長(zhǎng)簽署，從而進(jìn)一步明確軍種部長(zhǎng)和本軍種參謀長(zhǎng)(作戰(zhàn)部長(zhǎng)、司令官)之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。實(shí)際上，軍種參謀長(zhǎng)(作戰(zhàn)部長(zhǎng)、司令官)是國(guó)防部長(zhǎng)和本軍種部長(zhǎng)的首要軍事顧問(wèn)或首席軍事執(zhí)行官，各軍種參謀長(zhǎng)(作戰(zhàn)部長(zhǎng)、司令官)還作為參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議成員在戰(zhàn)略層面為總統(tǒng)提供軍事咨詢(xún)服務(wù)，在軍種部長(zhǎng)和參謀長(zhǎng)(作戰(zhàn)部長(zhǎng)、司令官)下設(shè)有職能相似的兩套辦事機(jī)構(gòu)，目的在于方便軍種部長(zhǎng)對(duì)軍種參謀長(zhǎng)(作戰(zhàn)部長(zhǎng)、司令官)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)。軍種部長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)軍種參謀長(zhǎng)(作戰(zhàn)部長(zhǎng)、司令官)是“文官治軍”在軍種領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)層面的自然延伸。

五、戰(zhàn)區(qū)制

戰(zhàn)區(qū)為美軍按照地理區(qū)域或職能劃分的戰(zhàn)略性作戰(zhàn)單位，為美軍軍令線最為關(guān)鍵一環(huán)。當(dāng)前，美軍下設(shè)10大戰(zhàn)區(qū)，包括6個(gè)按地域劃分的戰(zhàn)區(qū)和4個(gè)按作戰(zhàn)職能劃分的戰(zhàn)區(qū)。設(shè)戰(zhàn)區(qū)司令部，作為聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機(jī)構(gòu)。戰(zhàn)區(qū)司令部設(shè)司令一職，由軍人擔(dān)任，為本戰(zhàn)區(qū)最高首長(zhǎng)。法律規(guī)定，戰(zhàn)區(qū)司令全權(quán)負(fù)責(zé)本戰(zhàn)區(qū)作戰(zhàn)行動(dòng)，享有具體軍令權(quán)。應(yīng)該說(shuō)，在其權(quán)責(zé)范圍內(nèi)，美軍各戰(zhàn)區(qū)司令的行動(dòng)自由權(quán)是充

足的，由于身為文職的總統(tǒng)和國(guó)防部長(zhǎng)并非軍事領(lǐng)域?qū)I(yè)人士，在不違背“文官治軍”的根本原則下，一般會(huì)給予戰(zhàn)區(qū)司令較大的自由裁量權(quán)?？偨y(tǒng)、國(guó)防部享有的最高軍令權(quán)與戰(zhàn)區(qū)司令享有的具體軍令權(quán)之間的平衡，也是文官治軍根本原則與軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力生成機(jī)制之間的平衡。但要明白，在“文官治軍”的體制下，屬于戰(zhàn)區(qū)司令的具體軍令權(quán)或自由裁量權(quán)并非無(wú)限的。在文官治軍總的原則之下，總統(tǒng)會(huì)通過(guò)縱向和橫向兩種途徑對(duì)戰(zhàn)區(qū)司令的具體軍令權(quán)予以制衡?？v向上，作為文官政府首腦的總統(tǒng)通過(guò)利用信息技術(shù)和壓縮軍隊(duì)指揮層次的方式，直接干預(yù)具體軍事行動(dòng)，雖然這一干預(yù)有可能不甚專(zhuān)業(yè)；橫向上，則充分發(fā)揮軍政權(quán)對(duì)軍令權(quán)的制約作用，使“用兵者不能養(yǎng)兵，不能獨(dú)攬軍事資源，也無(wú)法以武力對(duì)文職政府相威脅?！?/p>

[11]從而將軍令權(quán)控制在合理的范圍。此外，如前文所屬，文職人員在戰(zhàn)區(qū)司令部也戰(zhàn)不小一部分，這一部分文職人員由于其職責(zé)行使，自然而然對(duì)軍人形成制約。

美國(guó)的文官治軍制度并非一蹴而就，而是從獨(dú)立之日起就不斷予以完善和鞏固，在美國(guó)的政治生活中，文官治軍制度不但馴服了軍隊(duì)這一暴力工具，防止了軍隊(duì)成為國(guó)家內(nèi)亂的禍源，保證了國(guó)家的基本穩(wěn)定和安全，為尋找安全和自由的平衡點(diǎn)提供了可靠的工具。也為文官治理下職業(yè)軍人的軍事專(zhuān)業(yè)性提供了發(fā)揮空間。其實(shí)，某種程度上，作為美軍治軍根本原則的“文官治軍”制度與我軍的黨對(duì)軍隊(duì)絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)制度存在相似的追求，即如何更為有效的領(lǐng)導(dǎo)管理軍隊(duì)，同時(shí)確保部隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力有效提高。因此，美軍在“文官治軍”的探索中的一些有益經(jīng)驗(yàn)可能具有借鑒價(jià)值。但作為資本主義性質(zhì)的國(guó)家，從政治本質(zhì)而言，美國(guó)文官治軍制度其本質(zhì)不過(guò)是為資產(chǎn)階級(jí)掌控軍隊(duì)以維護(hù)資本主義國(guó)家政權(quán)的穩(wěn)固和資產(chǎn)階級(jí)自身利益而服務(wù)，對(duì)此，我們必須有清醒的認(rèn)識(shí)。

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中圖分類(lèi)號(hào)：E351

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)18-0306-02

作者簡(jiǎn)介：彭賢(1989-)，男，解放軍南京政治學(xué)院，碩士研究生，研究方向：當(dāng)代中國(guó)軍事法制建設(shè)。