宋家明

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關于我市農業(yè)立法的回顧與思考

宋家明

今年初，中共中央、國務院印發(fā)的《關于落實發(fā)展新理念加快農業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》，是中央連續(xù)13年發(fā)布的涉農1號文件，明確提出了“加強農村法治建設，完善農村產(chǎn)權保護、農業(yè)市場規(guī)范運行、農業(yè)支持保護、農業(yè)資源環(huán)境等方面的法律法規(guī)”的要求。通過學習和思考，就健全完善我市農業(yè)法規(guī)體系有以下初淺認識。

一、我市農業(yè)立法成效顯著

市人大常委會自1980年成立以來，一直高度重視農業(yè)立法工作。九屆人大常委會制定涉農地方性法規(guī)1件，十屆人大常委會制定涉農地方性法規(guī)3件，十一屆人大常委會制定涉農地方性法規(guī)3件，十二屆人大常委會制定、修訂涉農地方性法規(guī)12件，十三屆人大常委會制定、修訂地方性法規(guī)6件，十四屆人大常委會制定、修訂涉農地方性法規(guī)17件，十五屆人大常委會制定、修訂涉農地方性法規(guī)5件。十六屆人大以來，常委會已經(jīng)制定修訂涉農地方性法規(guī)4件。至今現(xiàn)行有效的涉農地方性法規(guī)28件，包括農民權益保護、農業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農產(chǎn)品質量安全、農業(yè)資源保護、農村集體資產(chǎn)管理、農業(yè)支持保障等方面。按部門行業(yè)分：農業(yè)類的15件，林業(yè)類的3件，水務類的8件，氣象類的2件，為我市不同時期的農業(yè)建設和農村經(jīng)濟社會的發(fā)展與穩(wěn)定提供了重要的法律依據(jù)和制度保障。28件法規(guī)中，根據(jù)國家法律或行政法規(guī)制定的實施類法規(guī)有《天津市實施〈中華人民共和國種子法〉辦法》《天津市實施〈中華人民共和國森林法〉辦法》等14件。這些配套實施辦法的制定，對深化和細化國家法律原則規(guī)定，保證國家法律的實施起到了重要的作用。根據(jù)我市實際創(chuàng)設制定的法規(guī)有《天津市植物保護條例》《天津市農民培訓條例》《天津市節(jié)約用水條例》《天津市基本菜田保護管理條例》《天津市城市排水和再生水利用條例》《天津市肥料管理條例》《天津市農村集體資產(chǎn)管理條例》等14件。這些創(chuàng)設性地方性法規(guī)的制定，對完善我市地方制度建設、推進依法治農起到了重要的作用。其中農民教育培訓立法、節(jié)約用水立法、植物保護立法、肥料管理立法、基本菜田立法走在了全國的前列，有的是全國首創(chuàng)，這些法規(guī)的出臺為促進我市農業(yè)與農村的改革發(fā)展提供了法規(guī)依據(jù)，保證了各項事業(yè)的改革與管理于法有據(jù)，同時為兄弟省市的立法提供了借鑒，為國家制定相關法律進行了有益的探索和實踐。

二、健全完善地方農業(yè)立法應當做好以下工作

三、對健全我市農業(yè)法規(guī)制度的思考

（一）做好農業(yè)法規(guī)的清理

2015年，我們按照市人大常委會對地方性法規(guī)進行清理的要求，會同政府相關部門對現(xiàn)行有效的28部法規(guī)進行了逐一清理，實行一法一報告，分別提出了清理意見。提出了對13部法規(guī)進行修訂完善，同時建議廢止兩部。需要對法規(guī)進行修訂完善的原因主要有：一是制定地方性法規(guī)所依據(jù)的國家法律已經(jīng)進行了修訂，如農業(yè)技術推廣法已于2012年修訂完畢，必須對原有地方性法規(guī)及時跟進修改完善，以保持國家法制統(tǒng)一。二是近年來我市農業(yè)農村改革逐步深化，農村經(jīng)濟社會已經(jīng)發(fā)生深刻變化，原有的法規(guī)已經(jīng)不適應當前工作實際需要，如《天津市農村集體資產(chǎn)管理條例》已經(jīng)實施22年，管理內容和措施都需要改進。三是國家進行的改革在相關制度上做了創(chuàng)新，現(xiàn)有地方性法規(guī)的有關條款與之沖突或不適應。主要表現(xiàn)在：新管理制度的創(chuàng)立，國家正在創(chuàng)設的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，要將原有的林權登記讓渡于新的產(chǎn)權登記制度和管理機構，需要對原有的森林法實施辦法相關條款及時進行修改。審批制度改革，我市實施的審批制度改革，將原有的事項實施集中審批或進行精簡下放，為了使法規(guī)與改革后的管理體制相銜接、管理事項和內容相一致，應當將涉及審批規(guī)定內容進行變更。管理機構的變化，由于實施大部門機構改革，使主管部門及管理的范圍或執(zhí)法機構發(fā)生了變化，需要對相關的法規(guī)規(guī)定做出適當?shù)恼{整，如我市的農機管理條例、供水用水條例等。需要廢止的地方性法規(guī)主要是由于現(xiàn)有的法規(guī)內容已被新的法律法規(guī)所涵蓋，需要予以廢止，如《天津市農村集體承包合同條例》的管理內容已經(jīng)被國家此后出臺的合同法和農村土地承包法所覆蓋，《天津市基本菜田保護管理條例》的內容已被國家有關基本農田立法所覆蓋。

（二）搞好配套辦法的制定

有三種情況，一是國家法律、行政法規(guī)在附則中授權地方制定實施辦法；二是國家法律就實施某一方面的具體管理授權地方制定管理辦法；三是地方性法規(guī)授權政府或部門制定相應的管理辦法。

1、國家法律在附則條款中授權省級人大常委會制定實施辦法的有：《中華人民共和國土地承包法》《中華人民共和國農業(yè)技術推廣法》《中華人民共和國野生動物保護法》。國務院行政法規(guī)在附則中授權地方制定實施辦法的有：種畜禽管理條例、植物檢疫條例、農民承擔費用和勞務管理條例。

2、國家法律中的某一條款就某一方面的具體管理授權地方人大或政府制定管理辦法的有：《中華人民共和國野生動物保護法》第三十條授權省級人大常委會制定地方重點保護野生動物和其他非國家重點野生動物的管理辦法?！吨腥A人民共和國種子法》第二十七條授權省級政府對農民自繁自用的常規(guī)種子在市場上串換制定管理辦法?！吨腥A人民共和國動物防疫法》第三十二條、第三十三條授權省級政府分別就本行政區(qū)域內實行定點屠宰集中檢疫的動物種類及區(qū)域范圍、農民個人自宰自用生豬檢疫管理做出規(guī)定?！吨腥A人民共和國防洪法》第三十二條授權省級人民政府制定洪泛區(qū)蓄滯洪區(qū)安全建設管理辦法和對蓄滯洪區(qū)的扶持和補償救助辦法。

3、地方性法規(guī)授權政府或部門制定配套辦法。主要有三種形式，一是法規(guī)授權市政府制定相應的管理辦法；二是法規(guī)授權市政府主管部門制定管理辦法后由政府發(fā)布實施；三是法規(guī)直接授權市政府主管部門制定管理辦法。

式中：α和β分別為價值函數(shù)收益區(qū)域和損失區(qū)域的凹凸系數(shù)[24]，表示X方主體對待收益和損失的風險態(tài)度，α,β∈(0,1);λ為損失規(guī)避系數(shù)[25]，表示X方主體的損失規(guī)避程度，λ>1。

我市有8件涉農地方性法規(guī)授權市政府制定11項相應管理辦法。包括根據(jù)《天津市實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》的授權制定水土流失治理費收費標準。根據(jù)《天津市節(jié)約用水條例》的授權，分別制定征收農業(yè)灌溉和農村生活取用地下水資源費辦法、居民生活用水超定額加價收費辦法、非生活用水超計劃用水累進加價收費辦法、利用再生水收費辦法。根據(jù)《天津市城市排水和再生水利用管理條例》的授權，分別制定排污費征收管理和使用辦法、鼓勵和支持再生水利用辦法。根據(jù)《天津市漁業(yè)管理條例》的授權分別制定新漁塘開發(fā)建設費征收辦法、重點保護水生野生動植物名錄。根據(jù)《天津市城市供水用水條例》的授權，制定建筑物以內至結算水表之間供水設施產(chǎn)權和管理移交辦法。根據(jù)《天津市畜牧條例》的授權，制定病死畜禽集中無害化處理辦法。

有4件涉農地方性法規(guī)中授權政府部門制定4項具體管理規(guī)定，并報市政府批準公布后實施，包括：根據(jù)《天津市節(jié)約用水條例》的規(guī)定，由市節(jié)水辦公室和質量技術監(jiān)督行政主管部門制定無行業(yè)主管部門用水定額辦法。根據(jù)《天津市野生動物保護條例》的授權，由市野生動物主管部門會同物價財政部門制定野生動物資源管理費收費辦法。根據(jù)《天津市農藥管理條例》的授權，由市農業(yè)行政主管部門劃定禁止銷售某些限制使用農藥區(qū)域。根據(jù)《天津市植物保護條例》的授權，由市農業(yè)、林業(yè)行政主管部門確定一定區(qū)域或者時段內禁用限用植物保護技術和產(chǎn)品的名錄。

有4件涉農地方性法規(guī)授權政府部門制定4項具體管理規(guī)定并實施。具體是：根據(jù)《天津市農業(yè)機械管理條例》的授權，由市農業(yè)機械管理部門會同財政部門制定農業(yè)機械農業(yè)生產(chǎn)作業(yè)燃油補貼辦法。根據(jù)《天津市漁業(yè)管理條例》的授權，由市漁業(yè)主管部門制定地方性漁業(yè)資源保護品種名錄。根據(jù)《天津市實施〈中華人民共和國種子法〉辦法》的授權，由市農業(yè)、林業(yè)行政主管部門確定需要登記的非主要農作物品種、林木品種的種類。根據(jù)《天津市植物保護條例》的授權，由市農業(yè)、林業(yè)行政主管部門分別制定本市需要保護的農業(yè)、林業(yè)有益生物目錄。

新修訂的立法法第六十二條規(guī)定，法律規(guī)定明確要求有關國家機關對專門事項作出配套的具體規(guī)定的，有關國家機關應當自法律施行之日起一年內作出規(guī)定。因此，我市應當按照法律法規(guī)的授權及時制定出臺配套辦法。這既是完善法規(guī)制度、增強法規(guī)嚴肅性的需要，也是提高法規(guī)可操作性和執(zhí)行力的要求。

（三）需要創(chuàng)設制定的法規(guī)

按照黨的十八屆四中全會提出的建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領和推動作用，形成完備的法律規(guī)范體系的要求，我市尚需制定下列法規(guī)，確保我市農業(yè)農村改革與管理于法有據(jù)。

1、加強農業(yè)資源和生態(tài)保護方面：

制定水資源綜合利用的法規(guī)。針對我市水源緊張，但又富集外調水、地表水、地下水、再生水、淡化海水等多種水資源狀況，對多種水源的科學利用進行立法，依法促進各種水源的統(tǒng)籌調配，促進再生水、淡化海水的合理利用，為依法推進我市水資源的可持續(xù)利用提供法規(guī)支撐。

完善土壤污染防治的法規(guī)。土壤污染是繼大氣、水污染防治之后引發(fā)關注的第三極，關系到農產(chǎn)品質量安全、地下水污染和農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。應當從土壤保護的規(guī)劃與預防、土壤污染的控制與監(jiān)測、土壤污染程度的分類與定級、土壤污染的報告與應急處置、土壤污染區(qū)的劃定與治理等方面制定規(guī)范，健全完善我市土壤污染防治的法律制度。

制定農業(yè)生態(tài)保護法規(guī)。應圍繞農藥、肥料等農業(yè)投入品的使用與管理、耕地質量建設與監(jiān)測、秸稈的禁燃與綜合利用、水源的保護與生活垃圾污水的處理等方面做出明確的規(guī)定，為農業(yè)與農村生態(tài)建設提供法制保障。

2、農業(yè)發(fā)展促進方面：

加快農業(yè)投入的立法。通過立法明確各級政府的支出責任，對投入使用的范圍，投入的監(jiān)督、投入效果的考核評價等做出規(guī)范性規(guī)定，促進農業(yè)投入的制度化、法制化，提高投入的效率效果，促進農業(yè)綜合生產(chǎn)能力的不斷提升。

制定農村金融法規(guī)。目前農村金融的整體服務水平與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需求相比還有較大差距，農村金融服務的不足已經(jīng)成為制約“三農”發(fā)展的短板。通過農村金融立法，明確政策性和商業(yè)金融機構的支農責任，明確鼓勵金融投向“三農”的鼓勵政策措施，發(fā)揮金融支農的服務促進作用。

制定農業(yè)保險法規(guī)。農業(yè)保險是現(xiàn)代農業(yè)不可或缺的政策，是符合國際規(guī)則的“綠箱政策”，對促進農業(yè)發(fā)展和農村穩(wěn)定具有重要意義。立法應當包含體現(xiàn)政策保險的特點，政府的扶持措施，確定實施的險種和范圍，賠付的標準、程序和時限等方面內容。

制定農田水利法規(guī)。水利是農業(yè)的命脈，農田水利設施的建設具有公益性、基礎性的地位。應當就農田水利的規(guī)劃、農田水利的投入與工程的管護、產(chǎn)權管理、節(jié)水措施等方面內容予以明確，為農田水利建設與管理提供管理依據(jù)，促進農田水利設施建設的健康發(fā)展和永續(xù)利用。

制定農業(yè)信息法規(guī)。建立和發(fā)展為農服務的信息體系，既是現(xiàn)代農業(yè)建設的重要內容，也是農業(yè)現(xiàn)代化的有力支撐和重要保障。同時，依法規(guī)范農業(yè)相關信息的發(fā)布，是解決目前傳播一條涉農信息（如草莓有毒、西瓜注射甜蜜素等）、損害一個農產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)、影響農民一年收益的重要措施。因此，立法應當包括鼓勵和促進農業(yè)信息建設發(fā)展的政策措施、信息服務的形式和內容、信息發(fā)布的主體、重大農業(yè)信息發(fā)布的審核、有害信息制作和傳播的應對、違法責任的追究等內容。

3、農民集體經(jīng)濟組織方面：

憲法明確了農村集體經(jīng)濟組織在村級管理中的地位，但由于農村集體經(jīng)濟組織進行具體管理長期沒有相應的法律法規(guī)遵循，造成農村集體經(jīng)濟組織管理的缺失，引發(fā)集體經(jīng)濟組織成員界線不清及資產(chǎn)管理的混亂等問題，急需以法律制度的形式對集體經(jīng)濟組織的設立、組織的形式、成員的認定、資產(chǎn)的管理與經(jīng)營、經(jīng)濟分配、民主管理和監(jiān)督進行明確，依法推進集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大，維護農村經(jīng)濟社會的穩(wěn)定。（作者為市人大常委會農業(yè)與農村辦公室副主任）