聶小翔

（541004 廣西壯族自治區(qū)桂林市雁山區(qū)人民檢察院 廣西 桂林）

論行政執(zhí)法活動(dòng)的檢察監(jiān)督

聶小翔

（541004 廣西壯族自治區(qū)桂林市雁山區(qū)人民檢察院 廣西 桂林）

充分發(fā)揮檢察職能，依法開展對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，既是法律賦予檢察機(jī)關(guān)的重要職責(zé)，是十八屆四中全會(huì)對(duì)檢察職能的進(jìn)一步明確和新的要求。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，務(wù)必應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起履行好法律監(jiān)督的職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)通過行使對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的法律監(jiān)督職權(quán)，使行政機(jī)關(guān)增強(qiáng)依法行政的觀念，從而自覺克服官僚主義，促進(jìn)其行政執(zhí)法行為不斷向制度化、規(guī)范化、法律化方向轉(zhuǎn)變。

行政執(zhí)法；監(jiān)督檢察；監(jiān)督職能

中共十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》明確提出，要“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”，同時(shí)還強(qiáng)調(diào)“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”。因此，充分發(fā)揮檢察職能，依法開展對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，既是法律賦予檢察機(jī)關(guān)的重要職責(zé)，也是十八屆四中全會(huì)對(duì)檢察職能的進(jìn)一步明確和新的要求。行政權(quán)的檢察監(jiān)督符合法理，這是中國(guó)憲政模式下權(quán)力分工制約機(jī)制的應(yīng)然內(nèi)涵，是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)能發(fā)展完善的必然結(jié)果，同時(shí)也是中華法系權(quán)力監(jiān)督傳統(tǒng)模式的延續(xù)傳承。作為法律監(jiān)督主體的檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該發(fā)揮什么樣的作用？檢察機(jī)關(guān)可否利用法律監(jiān)督職能對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督？其監(jiān)督的依據(jù)、監(jiān)督的內(nèi)容、監(jiān)督的方式，以及在監(jiān)督中所處的地位將如何？帶著一連串的問題，筆者就如何運(yùn)用檢察權(quán)監(jiān)督行政執(zhí)法活動(dòng)略陳管見。

一、當(dāng)前我國(guó)行政執(zhí)法及其監(jiān)督工作的現(xiàn)狀

《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》的相關(guān)條文明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)法律執(zhí)行中的一切違法行為都有權(quán)進(jìn)行法律監(jiān)督。為此，監(jiān)督職能以法律的形式被賦予了人民檢察院。法律授予檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能不僅是一項(xiàng)權(quán)力，而且還是一項(xiàng)義務(wù)。如果檢察機(jī)關(guān)在法律的監(jiān)督過程中不及時(shí)有效進(jìn)行監(jiān)督，甚至放任被監(jiān)督對(duì)象的違法行為繼續(xù)實(shí)施的，檢察機(jī)關(guān)就是一種失職瀆職行為，是應(yīng)該被追究責(zé)任的。據(jù)此，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，務(wù)必應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起履行好法律監(jiān)督的職責(zé)。

目前，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督僅僅限于行政犯罪，而對(duì)大多數(shù)行政違法行為沒有監(jiān)督權(quán)。相對(duì)于大量的行政違法行為，行政犯罪畢竟只占相當(dāng)小的比例。因沒有對(duì)違法行為進(jìn)行監(jiān)督的程序，事實(shí)上存在的職務(wù)犯罪，檢察機(jī)關(guān)也難以發(fā)現(xiàn)，更不可能進(jìn)入司法程序?？陀^而言，進(jìn)入司法程序的被追究的職務(wù)犯罪只是職務(wù)犯罪的一部分。行政訴訟法雖規(guī)定了檢察監(jiān)督制度，但監(jiān)督方式單一，監(jiān)督手段有限，存在間接性、滯后性等缺陷。目前在國(guó)家制度層面的行政法制監(jiān)督體系中，權(quán)力機(jī)關(guān)、人民法院、行政監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督具有明顯的局限性，不足以保障行政機(jī)關(guān)依法行政，只有發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的功能和比較優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍，對(duì)一般行政違法行為和行政犯罪進(jìn)行監(jiān)督相結(jié)合，才能保障行政機(jī)關(guān)依法行政。在蘇聯(lián)以及現(xiàn)在的俄羅斯，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督功能也主要是指其監(jiān)督行政的功能。檢察機(jī)關(guān)行使行政執(zhí)法監(jiān)督工作的內(nèi)容空洞，可操作性不強(qiáng)。檢察機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法監(jiān)督過程中多是以檢察建議的形式履行監(jiān)督職能，若遇行政機(jī)關(guān)不理不問，付之高閣以對(duì)之，檢察機(jī)關(guān)便只能“欣然”接受；四是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)接受被監(jiān)督的意識(shí)不強(qiáng)。通常情形之下，某一個(gè)機(jī)關(guān)或個(gè)人是不會(huì)愿意主動(dòng)接受他人的監(jiān)督。個(gè)別行政執(zhí)法人員徇私枉法、瀆職失職充當(dāng)不法利益的“保護(hù)傘”，加大了行政執(zhí)法監(jiān)督難度。在利益的驅(qū)使下，個(gè)別行政執(zhí)法人員鋌而走險(xiǎn)，為違反國(guó)家法律的行政相對(duì)人充當(dāng)保護(hù)傘。他們利用手中的各種權(quán)利掩飾不法行為，并通過多種方法開脫違法者的罪責(zé)，致使法律監(jiān)督機(jī)關(guān)難以監(jiān)督。

二、對(duì)行政執(zhí)法行為實(shí)施監(jiān)督的比較考察

應(yīng)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)怠于移送乃至不移送涉嫌犯罪案件的行為，重點(diǎn)就是要加大對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。從我國(guó)體制來看，對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行的監(jiān)督主要有各級(jí)人大監(jiān)督、政府內(nèi)部監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督、新聞?shì)浾摫O(jiān)督、人民群眾監(jiān)督等，雖然監(jiān)督主體和種類還算豐富，但實(shí)踐中真正發(fā)揮出的作用卻并不強(qiáng)大。

一是政府內(nèi)部監(jiān)督虛化。國(guó)務(wù)院《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》：“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)違反本規(guī)定，逾期不將案件移送公安機(jī)關(guān)的，由本級(jí)或者上級(jí)人民政府，或者實(shí)行垂直管理的上級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，責(zé)令限期移送，……”，中辦發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》中也有類似的條款。但是，出于部門利益或者地方保護(hù)主義等不相關(guān)因素考慮以及受陳腐觀念的侵蝕，這種本應(yīng)該最能直接起到監(jiān)督作用的政府內(nèi)部監(jiān)督往往由于獨(dú)立性不夠而流于形式，“手心”監(jiān)督“手背”，效果大打折扣。

二是各級(jí)人大監(jiān)督弱化。關(guān)于人大監(jiān)督的規(guī)定不全面，程序性監(jiān)督欠缺法律規(guī)定，實(shí)體性監(jiān)督缺乏制度保障，監(jiān)督的可操作性不強(qiáng)；再加之行政執(zhí)法具有較強(qiáng)的專業(yè)性、廣泛性和復(fù)雜性，在信息不對(duì)稱的前提下，往往導(dǎo)致人大的監(jiān)督有“山高水遠(yuǎn)”之嫌，無法及時(shí)有效的監(jiān)督行政執(zhí)法權(quán)的行使。

三是新聞?shì)浾摫O(jiān)督軟化。由于行政機(jī)關(guān)執(zhí)法信息的非透明化和媒體監(jiān)督法律規(guī)定的欠缺，且媒體監(jiān)督極易受到各方的阻力和干擾，使得該“第四種權(quán)力”的監(jiān)督往往難以觸及問題實(shí)質(zhì)，監(jiān)督實(shí)效不高。

四是人民群眾監(jiān)督的淡化?！蛾P(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法和刑事司法銜接工作的意見》在“加強(qiáng)對(duì)銜接工作的監(jiān)督”中確立了公眾參與監(jiān)督制度：“完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作舉報(bào)制度?？h級(jí)以上地方人民政府、人民檢察院和監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)移送涉嫌犯罪案件而不移送……的舉報(bào)，要認(rèn)真調(diào)查處理，并將調(diào)查處理結(jié)果告知實(shí)名舉報(bào)人?！钡珜?shí)踐中，由于傳統(tǒng)觀念的影響，廣大群眾對(duì)與違法行政行為往往存在著“不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不善監(jiān)督”的狀況，此外，群眾群體在法律保障、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治地位、信息資源、人力成本等方面與行政機(jī)關(guān)之間力量不對(duì)稱，且群眾監(jiān)督一般都是非常規(guī)性的、隨機(jī)的，難以形成制度化、規(guī)范化的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，等等這些因素導(dǎo)致了公眾參與監(jiān)督程度低，群眾監(jiān)督?jīng)]有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

三、明確賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的法律監(jiān)督權(quán)

通過立法途徑，充實(shí)檢察監(jiān)督職能內(nèi)容，使監(jiān)督具有可操作性?！盁o以規(guī)矩，不以成方圓”，為實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的最終目的，檢察機(jī)關(guān)需要從立法中獲得更多實(shí)體內(nèi)容和程序操作辦法來充實(shí)其監(jiān)督職能，明確監(jiān)督者和被監(jiān)督者在執(zhí)法與監(jiān)督過程中各自的權(quán)力、義務(wù)，充分做到有法可依雖然對(duì)于應(yīng)當(dāng)在行政執(zhí)法過程適當(dāng)引入檢察監(jiān)督的觀點(diǎn)得到了大部分學(xué)者和實(shí)務(wù)界人士的認(rèn)同，但是畢竟尚無法律對(duì)此作出明確規(guī)定，這也就使得檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的監(jiān)督終歸有些“底氣不足”。由此引發(fā)“多米諾骨牌效應(yīng)”導(dǎo)致相應(yīng)的配套監(jiān)督機(jī)制和手段難以真正建立，檢察監(jiān)督權(quán)最終淪為“皇帝的新衣”。目前我們已經(jīng)具備了適當(dāng)恢復(fù)和重構(gòu)檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)的條件，因此建議在修改《人民檢察院組織法》時(shí)賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)移交刑事案件進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，同時(shí)，在修改《刑事訴訟法》時(shí)應(yīng)增加行政機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的相關(guān)規(guī)定，使檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督權(quán)真正成為一種法定權(quán)力固定下來。

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是其中的一個(gè)重要制度，檢察機(jī)關(guān)通過行使法律監(jiān)督權(quán)，采取檢察建議、支持起訴、行政執(zhí)法備案、提起行政公訴等監(jiān)督措施對(duì)行政執(zhí)法實(shí)施法律監(jiān)督。2012年《民事訴訟法》修改時(shí)，賦予檢察機(jī)關(guān)民事檢察監(jiān)督證據(jù)調(diào)查權(quán)。《行政訴訟法》修改時(shí)應(yīng)參照《民事訴訟法》的規(guī)定，賦予檢察機(jī)關(guān)因履行行政監(jiān)督職責(zé)需要，有向行政機(jī)關(guān)及其工作人員調(diào)查核實(shí)情況的權(quán)力。賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)行政執(zhí)法材料的調(diào)閱權(quán)。檢察機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法監(jiān)督中，有權(quán)調(diào)閱行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法卷宗、檔案及其它與被監(jiān)督行政行為有關(guān)的材料，以實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接。賦予行政檢察建議一定的法律效力。檢察建議的法律效力是對(duì)行政機(jī)關(guān)具有強(qiáng)制性約束力，是啟動(dòng)行政監(jiān)督程序的強(qiáng)力保證。如賦予檢察建議啟動(dòng)監(jiān)督程序的效力、被監(jiān)督對(duì)象對(duì)檢察建議作出反饋的效力。以此增強(qiáng)行政檢察建議的強(qiáng)制性和對(duì)被監(jiān)督對(duì)象的約束力。

檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，有利于維護(hù)政府形象，有利于保護(hù)國(guó)家、法人和公民的合法權(quán)益。對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法執(zhí)法行為就難以制止，難于追究，使行政違法行為繼續(xù)對(duì)國(guó)家、對(duì)社會(huì)產(chǎn)生危害。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為實(shí)行法律監(jiān)督，不僅可以盡量避免行政執(zhí)法行為的發(fā)生，有效防止某些行政違法行為無人過問的現(xiàn)象，還可以減少行政賠償案件的數(shù)量，提高行政執(zhí)法的質(zhì)量，節(jié)約行政成本，這對(duì)于保護(hù)國(guó)家、法人、公民的合法權(quán)益，穩(wěn)定社會(huì)政治和經(jīng)濟(jì)秩序，將產(chǎn)生積極的效果。

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