胡九如

（412007 湖南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院 湖南 株洲）

我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房成因及解決途徑探索

胡九如

（412007 湖南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院 湖南 株洲）

我國(guó)1998年商品房改革以來，我國(guó)的商品房?jī)r(jià)格一路攀升。民眾對(duì)于商品房的剛需催生了一種新的房屋形式—小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生，小產(chǎn)權(quán)房以其低廉的價(jià)格迎合了沒有能力承受高額的房?jī)r(jià)，但對(duì)房屋依然有著急切的需求的群體。購(gòu)房者能夠以正規(guī)合法商品房更低的價(jià)格買到同樣質(zhì)量的房屋用來居住，而且這部分購(gòu)房者通常對(duì)房屋的發(fā)展前景持樂觀的態(tài)度，他們認(rèn)為雖然是沒有受到房地產(chǎn)法律保護(hù)的房屋、房屋產(chǎn)權(quán)不完整，但是這是他們購(gòu)買的房屋至少是一個(gè)合法的不動(dòng)產(chǎn)，是擁有完全的物權(quán)的?？墒且酝慕?jīng)驗(yàn)告訴我們，這樣的小產(chǎn)權(quán)房在遇到房屋拆遷時(shí)，他們的法律地位和法律訴求是不被認(rèn)可和支持的，他們得不到任何的賠償；并且他們的房屋不能用來抵押不能用來流通，這就使得小產(chǎn)權(quán)房的價(jià)值相對(duì)于大產(chǎn)權(quán)房有了大大的折扣。小產(chǎn)權(quán)房的法律地位是不確定的，其出現(xiàn)對(duì)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)秩序是一種破壞，但也對(duì)一部分的城市工作者提供了適合居住的房屋，若能夠很好的解決我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房的問題，將會(huì)達(dá)到雙贏的效果。這需要很多部門的努力與利益協(xié)調(diào)，需要制度與法律的探索。

小產(chǎn)權(quán)房；房屋產(chǎn)權(quán)；土地制度

一、小產(chǎn)權(quán)房概述

小產(chǎn)權(quán)房的概念：

小產(chǎn)權(quán)房與完全產(chǎn)權(quán)房屋相比，不具有完全產(chǎn)權(quán)的房屋我們通俗的稱之為小產(chǎn)權(quán)房，首先小產(chǎn)權(quán)房尚未有明確的概念形成。目前普遍認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房是指在集體土地上建設(shè)的房屋，未繳納土地出讓金等費(fèi)用，不具有國(guó)家房產(chǎn)部門頒發(fā)的房屋產(chǎn)權(quán)證書，而是由鄉(xiāng)政府或者村集體組織頒發(fā)不被國(guó)家所承認(rèn)的房屋產(chǎn)權(quán)證書，也通俗的稱之為“鄉(xiāng)村產(chǎn)權(quán)”。小產(chǎn)權(quán)房種類繁多，其共同的特點(diǎn)是：不被國(guó)家法律所承認(rèn)、不具有合法的產(chǎn)權(quán)證書、不能夠用來抵押和流轉(zhuǎn)。小產(chǎn)權(quán)房由于其法律地位的不確定性，購(gòu)房者的利益得不到法律的保護(hù)，一旦房屋遇到拆遷，小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)買者將得不到賠償，并將失去原有的住所。但由于小產(chǎn)權(quán)房的價(jià)格相較于正規(guī)的商品房擁有很大的價(jià)格優(yōu)勢(shì)，很多的購(gòu)房者出于不同的購(gòu)房目的購(gòu)買了小產(chǎn)權(quán)房，使得小產(chǎn)權(quán)房的需求持續(xù)不斷，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律是有需求就會(huì)有供給，這就使得市場(chǎng)上存在著很多的已建和在建的小產(chǎn)權(quán)房。

然而小產(chǎn)權(quán)房相對(duì)于商品房而言仍然存在著諸多問題：小產(chǎn)權(quán)房的質(zhì)量參差不齊，很多的小產(chǎn)權(quán)房存在質(zhì)量問題，或由于年代久遠(yuǎn)而存在安全隱患；小產(chǎn)權(quán)房的法律地位不明確，無法得到法律的保護(hù)，一旦發(fā)生糾紛和侵權(quán)，其權(quán)益將受到巨大損失，對(duì)購(gòu)房者來說不利，對(duì)拆遷部門來說也將面對(duì)巨大的阻力和面臨雙方的對(duì)峙與矛盾的激化；小產(chǎn)權(quán)房對(duì)現(xiàn)有的房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生了沖擊，商品房開發(fā)商的利益受到影響，雙方之間的矛盾激化。

二、小產(chǎn)權(quán)房的成因

研究小產(chǎn)權(quán)房成因的目的是探索該類房產(chǎn)今后的解決途徑。小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)的原因不是單一的，而是存在一個(gè)非常復(fù)雜的系統(tǒng)，總體而言，我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀可歸納為以下四方面因素共同作用的結(jié)果。

1.房?jī)r(jià)與消費(fèi)需求的相互作用

我國(guó)的小產(chǎn)權(quán)房主要分布在沿?；蛘邇?nèi)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的一二線城市的近郊和農(nóng)村，這些城市的大產(chǎn)權(quán)房?jī)r(jià)居高不下，甚至是年年看漲，對(duì)于很多購(gòu)房者來說是望而卻步，他們很難在這些城市買得起房，只有尋求一種很實(shí)惠又相對(duì)很穩(wěn)定的房屋來購(gòu)買和居住，在這種強(qiáng)烈的需求下，很多的開發(fā)商看到了這一商機(jī)，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)迎合了這些群體的需求，這表面上看起來是雙贏的狀態(tài)，但實(shí)則是在逃避法律的規(guī)制。小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)房者看到了其所購(gòu)買的小產(chǎn)權(quán)房雖然在法律地位上不被承認(rèn)，并且還存在很大的缺陷，但是根據(jù)城市的發(fā)展進(jìn)程和規(guī)劃在短期內(nèi)是不會(huì)被拆遷，并且很多的小產(chǎn)權(quán)房樓盤聚集著很多的住戶，拆遷的阻力和難度很大，國(guó)土和住建等部門不會(huì)冒著與如此大的群體為敵的風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)拆，這就使得很多的住戶選擇購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房。

2.農(nóng)村和城市的社會(huì)保障體系不健全

我國(guó)城鄉(xiāng)貧富分化，資源分配不均，這就使得部分農(nóng)民出賣自己宅基地上所建的房屋來?yè)Q取經(jīng)濟(jì)收入，這是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全的表現(xiàn)，若我國(guó)的資源分配更加的公平，更加的均勻，城鄉(xiāng)貧富差距能夠控制在合理的范圍之內(nèi)，小產(chǎn)權(quán)房的問題也會(huì)很好解決。在城市中，存在少量的經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房，但是數(shù)量極其少，并且由于制度不健全，這些少量的廉租房被一些擁有背景或者關(guān)系的人員所占有著，有的甚至以低價(jià)承租以高價(jià)轉(zhuǎn)租來牟利，使得真正需要這些房屋的人沒有廉價(jià)的房屋可住，比起租住高價(jià)的房屋或者購(gòu)買商品房，他們有更加接近他們承受能力的小產(chǎn)權(quán)房供選擇。所以我國(guó)的城市社會(huì)保障體系不健全也是小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)和發(fā)展的原因之一。在目前農(nóng)村社保體系還不完善的情況之下，土地就成了農(nóng)民最可靠的生活保障資源。因此，為了追求土地經(jīng)濟(jì)效益最大化，農(nóng)民、村委會(huì)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始把目光投向小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)與建設(shè)。

3.行政部門的監(jiān)管不力、放縱，當(dāng)?shù)鼐用竦陌?，村委?huì)、鄉(xiāng)政府的違規(guī)開發(fā)

其一：我國(guó)法律雖未確定小產(chǎn)權(quán)房的違法性，也未對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)規(guī)定懲罰措施和制止措施，但隨著小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展的規(guī)模越來越大，國(guó)務(wù)院相繼出臺(tái)了一系列的文件和行政法規(guī)，來限制和打擊小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)。小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展是在國(guó)土部門和住建部門的“默許縱容”下發(fā)展起來的，行政部門雖然知道小產(chǎn)權(quán)房的存在，也知道小產(chǎn)權(quán)房的法律地位并未有法律直接規(guī)定，法律未規(guī)定違法則為允許，這也是小產(chǎn)權(quán)房屢禁不止的原因。

其二：當(dāng)?shù)鼐用竦陌?。?jù)調(diào)查，即使小產(chǎn)權(quán)房的價(jià)格較之于正規(guī)的商品房?jī)r(jià)格相當(dāng)?shù)土?，但是其利?rùn)率仍然可以達(dá)到百分之二十到三十，利潤(rùn)之豐厚使得開發(fā)商不惜許諾較高的金錢于當(dāng)?shù)卮迕?，希望得到?dāng)?shù)卮迕竦闹С?，很多村民在金錢的誘惑下很容易答應(yīng)開發(fā)商的要求，甚至幫助開發(fā)商掃除施工障礙，包庇其接受行政部門的打擊與調(diào)查。

其三：村委會(huì)、鄉(xiāng)政府的違規(guī)開發(fā)。在很多的小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)權(quán)證書和購(gòu)房契約中，大多是由鄉(xiāng)政府或者村委或所開具的房屋產(chǎn)權(quán)證書，所蓋公章也為鄉(xiāng)政府和村委會(huì)的公章。村委會(huì)為了村民和村領(lǐng)導(dǎo)的利益也選擇給予開發(fā)商以土地的投資，并從中賺取回報(bào)，從中牟利。依據(jù)公共選擇理論、私利理論，政治人物和政府并不是總為公共利益（人民利益）而工作，經(jīng)常會(huì)為某些利益集團(tuán)通過對(duì)他們有利的法律法規(guī)等。這些利益集團(tuán)包括官僚集團(tuán)和供應(yīng)商集團(tuán)，這正是小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)問題所必須要解決的原因。

4.根本原因：城鄉(xiāng)分離的二元土地制度

城鄉(xiāng)土地制度的不同是造成小產(chǎn)權(quán)房問題的根本原因，我國(guó)實(shí)行兩種不同的土地公有所有制，一種是國(guó)有土地所有制，一種是集體土地所有制，我國(guó)不承認(rèn)個(gè)人對(duì)土地的所有權(quán)，也不允許對(duì)土地所有權(quán)的買賣。集體土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值極其低廉，且嚴(yán)格限制其使用權(quán)流轉(zhuǎn)，但是被征用為國(guó)有土地后，其價(jià)值將是原有土地價(jià)格的十倍甚至數(shù)十倍，這中間的差價(jià)被開發(fā)商和政府財(cái)政所賺，使得農(nóng)民的利益受到很大的損失，這其中僅僅是由于集體土地不能夠流轉(zhuǎn)，而國(guó)有土地能夠流轉(zhuǎn)。顯然這種不合理的土地結(jié)構(gòu)不合理、顯失公平，是急切需要改變的狀態(tài)。城市用地往往建設(shè)房地產(chǎn)，如果從農(nóng)村征用土地，通常是低價(jià)征用，然后轉(zhuǎn)為城市土地時(shí)又以很高的價(jià)格將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給房地產(chǎn)商，而這種情況下?lián)艹鼋o原土地權(quán)利人，即農(nóng)民的補(bǔ)償很少，而由農(nóng)村集體自身向開發(fā)商轉(zhuǎn)讓土地或由村民集資在本集體土地上興建商品房所能獲得的利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于政府所給的征地補(bǔ)償，因此這也是導(dǎo)致村民和村集體推動(dòng)小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展的巨大利益動(dòng)因。

三、小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)狀的解決途徑探索

在歸納總結(jié)了小產(chǎn)權(quán)房的概念、特征，闡述了其背后的成因后，接著，本文就小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)狀的解決途徑進(jìn)行探討并整合出了以下框架。

1.對(duì)現(xiàn)有小產(chǎn)權(quán)房的整治

對(duì)現(xiàn)有小產(chǎn)權(quán)房的整治要從兩方面入手，做到兩個(gè)區(qū)分。

其一：區(qū)分小產(chǎn)權(quán)房的不同種類。小產(chǎn)權(quán)房雖然是建立在集體土地上，不被法律認(rèn)可，但農(nóng)村存在集體建設(shè)用地和耕地、林地之分，對(duì)于占用耕地的小產(chǎn)權(quán)房屋是應(yīng)該堅(jiān)決的予以取締和拆除。通過國(guó)家立法，由地方政府牽頭，聯(lián)合國(guó)土、建筑、規(guī)劃等單位的建筑專家，聯(lián)合民間的學(xué)者、專家組成一個(gè)工程檢測(cè)組，對(duì)市場(chǎng)上的小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行土地屬性，建筑質(zhì)量，城市規(guī)劃等指標(biāo)的檢測(cè)。同時(shí)獨(dú)立于商品房體系之外，建立小產(chǎn)權(quán)房獨(dú)立的檢測(cè)體系。

其二：區(qū)分小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)狀態(tài)。對(duì)于正處于開發(fā)狀態(tài)的小產(chǎn)權(quán)房，國(guó)土和住建等部門應(yīng)該聯(lián)合執(zhí)法，進(jìn)行制止，并依法強(qiáng)制拆除；還有一部分小產(chǎn)權(quán)房樓盤已經(jīng)開發(fā)完畢，并且已經(jīng)有大量住戶居住，則不宜進(jìn)行拆除，而是應(yīng)該通過政府回購(gòu)等方式，以廉租房的方式出租給這些住戶，并與其簽訂穩(wěn)定的房屋租賃合同，使其滿足對(duì)住房的基本需求。

2.加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)監(jiān)管力度，合理開發(fā)土地資源

房屋是土地的附著物，小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)必須要占用土地和利用土地，若對(duì)土地的監(jiān)督管理能夠達(dá)到合理的標(biāo)準(zhǔn)，就不會(huì)有違規(guī)占用耕地、破壞自然環(huán)境的出現(xiàn)，也就不會(huì)有小產(chǎn)權(quán)房占用耕地，破壞土地管理制度的出現(xiàn)。已存在十余年的小產(chǎn)權(quán)房，與相關(guān)部門沒有進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹浦故欠植婚_的。這主要有兩方面的原因。一方面，小產(chǎn)權(quán)房的管理涉及國(guó)土資源部門、建設(shè)部門，甚至還有農(nóng)業(yè)部門。由于處在政府各職能管理部門的交叉點(diǎn)上，造成了表面有很多部門管，實(shí)際上卻是誰都沒有管的局面。另一方面，即使有監(jiān)管職責(zé)，但是作為這些監(jiān)管部門對(duì)這種行為有時(shí)也無動(dòng)于衷、任其發(fā)展，未能從源頭上扼制住這種畸形產(chǎn)權(quán)房的出籠。

3.進(jìn)行集體土地流轉(zhuǎn)制度的探索

農(nóng)村集體建設(shè)用地目前不能直接用于開發(fā)建設(shè)商品房。2004年修訂的《土地管理法》43條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！?3條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設(shè)?！边@兩條法律剝奪了集體設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利和處分權(quán)，即集體土地只能用來建設(shè)自用的村民住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、公共設(shè)施和公益事業(yè)，不能用于其他目的的建設(shè)用地開發(fā)。這是對(duì)集體土地和國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)的不公平對(duì)待。小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展推動(dòng)了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革，這也是現(xiàn)實(shí)的反映和急切需求。集體建設(shè)用地只需被征用為國(guó)有建設(shè)用地后，其利用價(jià)值便大為拓寬，可以作為各種建設(shè)用地，可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)，可以進(jìn)行抵押。當(dāng)前政府占據(jù)了過多的主動(dòng)權(quán)。土地的流轉(zhuǎn)制度的改革，賦予集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地同等的法律地位，確立現(xiàn)有的小產(chǎn)權(quán)房的合法地位，就能夠很好的解決小產(chǎn)權(quán)房的問題。

四、結(jié)語

小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生于我國(guó)的土地制度是分布開的，我國(guó)實(shí)行國(guó)有土地與集體毒地相分離的土地制度，集體建設(shè)用地使用權(quán)是不能夠用來流轉(zhuǎn)，這就使得在集體建設(shè)用地上所見的房屋是不能夠流轉(zhuǎn)，法律地位不被法律所承認(rèn)，這就是小產(chǎn)權(quán)房的尷尬處境。小產(chǎn)權(quán)房由于沒有交納國(guó)有土地使用權(quán)費(fèi)，成本較低，所以其房屋價(jià)格也相對(duì)較低，這部分的小產(chǎn)權(quán)房雖然在法律地位和適用價(jià)值上存在缺陷，但對(duì)主要購(gòu)買目的是居住的購(gòu)房者影響并不大，他們更傾向于購(gòu)買此類房屋。我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展比較早，現(xiàn)已形成了一定的規(guī)模，法律不承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房的合法地位，政府對(duì)小產(chǎn)權(quán)房采取即縱容有反對(duì)的做法，這樣的處境亟待解決，應(yīng)擔(dān)探索小產(chǎn)權(quán)房的解決途徑，對(duì)現(xiàn)有的房屋登記制度和土地管理制度進(jìn)行改革，使小產(chǎn)權(quán)房的的尷尬現(xiàn)狀能夠得到根本的解決，同時(shí)又不造成資源的浪費(fèi)和環(huán)境的破壞。

［1］張曉亮：小產(chǎn)權(quán)房法律問題探析［D］.西南政法大學(xué)2013年法律碩士專業(yè)學(xué)位論文.12.

［2］張銘浩：小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)問題的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析［D］.中國(guó)政法大學(xué)2009年碩士學(xué)位論文.18.

［3］嚴(yán)焰：“小產(chǎn)權(quán)房”的形成原因與出路探究［J］.特區(qū)經(jīng)濟(jì).2008.（2）.213.

［4］石磊：小產(chǎn)權(quán)房問題研究［D］.東北林業(yè)大學(xué).2013年學(xué)位論文.

［5］汪泉泓：我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房法律問題研究［D］.湖南大學(xué)2008年碩士學(xué)位論文.16.

［6］王立芳：小產(chǎn)權(quán)房問題法律解析及對(duì)策研究［B］.碩士學(xué)位論文.蘭州大學(xué).2009.

胡九如，湖南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法碩士。