戴 婷

（201701 上海政法學(xué)院 上海）

淺談人大代表的專職化問題

戴 婷

（201701 上海政法學(xué)院 上海）

現(xiàn)行我國人大代表實(shí)行的兼職制有著許多的中國特色，在與人民群眾的聯(lián)系方面較為密切，且體現(xiàn)平衡原則和專業(yè)性，但同時(shí)也存在著各方面的不足。借鑒他國的經(jīng)驗(yàn)，很多學(xué)者提出要在我國現(xiàn)行的人大代表制度下實(shí)行人大代表的專職化。但是，我國現(xiàn)在實(shí)行人大代表專職化的各方面條件還不成熟。作為中國根本政治制度的人民代表大會(huì)制度，在現(xiàn)階段，我們應(yīng)該在結(jié)合本國的基本國情和借鑒別國的有用經(jīng)驗(yàn)的情況下一步步進(jìn)行改革。

人大代表；西方制度；專職化

人大代表所享有的權(quán)利和義務(wù)是統(tǒng)一。根據(jù)我國憲法的相關(guān)具體規(guī)定，我國人民行使國家權(quán)力主要是通過各級(jí)人民代表大會(huì)來實(shí)行的，而各級(jí)人大代表大會(huì)則是由各級(jí)的人民代表大會(huì)代表組成的，人大代表成為了人民意志的表達(dá)者。從我國的人大代表制度一經(jīng)確立，它所擁有的優(yōu)越性就顯現(xiàn)出來了。但是，由于中國是個(gè)封建歷史很長的國家，缺乏民主傳統(tǒng)，使人大代表制度在發(fā)展過程中呈現(xiàn)了些許的不足。近些年來，人大代表制度改革的呼聲也越來越強(qiáng)，其中將我國現(xiàn)行的人大代表兼職制改革為人大代表專職化的呼聲最強(qiáng)。

一、西方議員制度的分析

西方議員專職化的實(shí)踐比較完備，使得我國人大代表專職化有了可能，也為此提供了經(jīng)驗(yàn)。

（一）對(duì)人數(shù)進(jìn)行限制

一般根據(jù)國外議會(huì)議員的經(jīng)驗(yàn)，人數(shù)在500人附近是比較合適的，如果超過1000人，那么開會(huì)時(shí)討論問題等就會(huì)比較困難。根據(jù)一些學(xué)者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，英國下議院人數(shù)在600人左右，美國國會(huì)下院人數(shù)在400人左右，日本是500人左右，而意大利眾議院有600多人。對(duì)比我國全國人大代表的人數(shù)，有必要在改革中對(duì)人數(shù)稍作限制。

（二）工作時(shí)間較長

主要的有開會(huì)時(shí)間以及深入群眾聽取意見的時(shí)間。對(duì)于開會(huì)時(shí)間，一般都作了明確規(guī)定，如德國會(huì)議的大會(huì)開會(huì)時(shí)間如果按八小時(shí)工作日換算，差不多有200多天；另外，議員們深入群眾聽取意見的時(shí)間也特別多。

（三）議員得享受較高的福利待遇

在國外，特別是西方國家，凡是專職的議員的工資一般都是統(tǒng)一的，而且都規(guī)定了議員的年薪。例如英國議員每年有超過1萬英鎊，美國議員一般是7萬美元，而荷蘭下議院年薪基本上為7萬盾。

人大代表的專職能確保人大代表有足夠的精力參政議政，也使得代表能更好的處理代表工作與本職工作存在的矛盾。

二、人大代表兼職化與專職化的比較分析

（一）中國人大代表制下的兼職代表分析

1.人大代表兼職化的優(yōu)勢(shì)

根據(jù)我國《代表法》的相關(guān)規(guī)定，“作為我國的人大代表，在其參加的工作、活動(dòng)和生產(chǎn)中，協(xié)助我國憲法和法律的實(shí)施。至于其所在單位，則必須按正常出勤的對(duì)待，人大代表享受其所在單位的工資和其他待遇”。由此，我國在法律上規(guī)定了各級(jí)人大代表只可能是兼職形式。

從我國的國情以及人大代表制度的發(fā)展來看，兼職制的優(yōu)勢(shì)是不言而喻的。

（1）更易與人民群眾保持聯(lián)系，體現(xiàn)我國的人大代表制度獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。我國的各級(jí)人大代表都有自己的工作、生產(chǎn)崗位，活躍在生產(chǎn)、工作第一線。這種兼職制，不但可以從制度上保證代表保持人民公仆的本色，而且可以從運(yùn)行機(jī)制上強(qiáng)化代表的橋梁與紐帶作用。人大代表與原選舉單位有特殊聯(lián)系，在法律上有特定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，由于人大代表生活、工作、學(xué)習(xí)在原選區(qū)或原選舉單位，熟悉那里的情況，在了解選民的愿望、意見和要求方面，擁有其他人不可代替的優(yōu)勢(shì)。

（2）兼職制更易體現(xiàn)平衡原則。社會(huì)總是在不斷的發(fā)展和變化過程中，每個(gè)代表的個(gè)體也都會(huì)由于各種各樣的原因出現(xiàn)變化，為了適應(yīng)這種改變，則需要我們不斷的進(jìn)行調(diào)整，對(duì)其中的不合理部分進(jìn)行剔除。兼職制使得代表更容易適應(yīng)某個(gè)行業(yè)或是某個(gè)區(qū)域，甚至是整個(gè)社會(huì)的變化，那么對(duì)于平衡性的重要性可想而知。只有如此才能使整個(gè)代表群體趨于平衡，卻又不至于使人大代表制度的發(fā)展停滯不前，這種“平衡”屬于一種動(dòng)態(tài)的平衡。客觀事物老是處于永恒的發(fā)展變化當(dāng)中的，是以人大代表的群體結(jié)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)遵循客觀規(guī)律。在相對(duì)于穩(wěn)定人大代表群體的同時(shí)，對(duì)個(gè)別失去代表性、先進(jìn)性的人大代表，應(yīng)根據(jù)法律規(guī)定予以罷免或撤換。

（3）兼職制使人大代表的榜樣作用更強(qiáng)。人大代表不僅參與人大決議、決定的決策以及國家法律、法規(guī)的制定，在貫徹執(zhí)行和遵守法律、法規(guī)、決議、決定等方面，也要成為人民群眾效法的榜樣。我國的人大代表兼職制度，代表融于群眾，與人民群眾緊密聯(lián)系，一起生活一起工作，互相影響。作為一名人大代表，不但要在代表的工作活動(dòng)中、本職工作中模范地遵守國家法律、法規(guī)，人大的決議、決定，而且在代表的本職工作中，模范地遵守本職業(yè)規(guī)則、規(guī)范，以此來影響人民群眾的行為。

（4）人大代表的兼職制體現(xiàn)出了專業(yè)性。在人大代表兼職制度的情況下，人大代表來自于各行各業(yè)，那么他們也就自然而然擁有各行各業(yè)的專業(yè)基礎(chǔ)知識(shí)，并且了解其特定具體領(lǐng)域的相關(guān)情況，這樣就更有利于他們提出更多各個(gè)方面的專業(yè)的意見和建議。

2.人大代表兼職化的弊端

社會(huì)在不斷發(fā)展，我們應(yīng)該看到人大代表兼職制的弊端在不斷浮現(xiàn)。有學(xué)者專門對(duì)此做了一些研究，最后認(rèn)為我國的兼職代表制度在角色定位、動(dòng)力機(jī)制、博弈類型、監(jiān)督模式四個(gè)方面存在不足。具體表現(xiàn)為：“缺少利益的相關(guān)驅(qū)動(dòng)機(jī)制，‘正外部性’的現(xiàn)象相對(duì)比較突出；代表會(huì)時(shí)常發(fā)生角色沖突，沒有穩(wěn)定的角色期待，導(dǎo)致代表身份‘符號(hào)化’；作為自律型監(jiān)督，‘樹蔭下工作的代表’，常常會(huì)游離于監(jiān)督體系之外；代表同選民更多的是一次性博弈，在根本上無法防范代表的‘道德風(fēng)險(xiǎn)’?！保?］此外，人大代表在收集各項(xiàng)議案材料和參加各種調(diào)研活動(dòng)的過程中，并沒有專門的費(fèi)用，只有一點(diǎn)點(diǎn)補(bǔ)貼，在客觀上這些情形也限制了代表了解社情民意的廣度以及深度。因此，有不少學(xué)者的提出，我國的人大代表應(yīng)該專職化，即其將代表職務(wù)作為本職工作，不得兼任任何其他的職務(wù)，享有職權(quán)并依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的一種代表制度。

（二）中國人大代表專職化的分析

1.我國實(shí)行人大代表專職化的可能性

大多支持人大代表要進(jìn)行專職化的學(xué)者普遍認(rèn)為，對(duì)比兼職代表制度，專職的代表會(huì)更有精力和時(shí)間，也更有條件和能力來承擔(dān)起人大代表的那些繁重工作。人民代表大會(huì)制度作為我國的根本政治制度，必須是專職工作制度，而不能是業(yè)余的、兼職的工作制度。只有這樣做，才是正確的對(duì)待我國的人民代表大會(huì)制，鄭重地落實(shí)我國憲法規(guī)定的人民當(dāng)家做主的政治要求。［2］所以，由此依據(jù)，大多學(xué)者堅(jiān)持，“人大改革的一個(gè)重要的大方向，就是要逐步的推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)人大代表的專職化”。因?yàn)橹挥羞@樣，才可能延長人大代表大會(huì)的會(huì)期，并建立相應(yīng)的機(jī)制，以此更加充分地發(fā)揮人大代表的作用。

2.我國現(xiàn)行實(shí)行人大代表專職化的弊端

雖然專職化的確有不少優(yōu)勢(shì)，但是我國的國情和西方有很大差異，如果現(xiàn)在開始實(shí)行專職化，弊端也十分突出。

第一，人大代表的數(shù)量過多，需要大筆財(cái)政資金，而我國本身政府公務(wù)就占用大量財(cái)政收入，社會(huì)輿論、社會(huì)壓力較大。［3］

第二，我國《憲法》等相關(guān)法律、法規(guī)明確規(guī)定我國人大代表實(shí)行兼職制，如果要對(duì)人民代表大會(huì)制度改革，勢(shì)必需要對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行修改，以對(duì)實(shí)行代表的專職化提供法律制度保障，這又將是一個(gè)艱巨的工作；

第三，如果將人大代表作為一種職業(yè)，代表資格就會(huì)成為生活資料的來源，那么最終肯定會(huì)出現(xiàn)一些不良的現(xiàn)象。例如，某些人為了當(dāng)選代表而去迎合選民，或者會(huì)不折手段，攻擊其他代表候選人或是發(fā)表不適當(dāng)?shù)难哉摰鹊仍斐缮鐣?huì)動(dòng)蕩，使社會(huì)輿論、社會(huì)壓力增大。

綜上所述，我認(rèn)為我國尚不具備使人大代表專職化的社會(huì)和政治環(huán)境。但是，隨著社會(huì)各方面的不斷發(fā)展，在未來的某個(gè)時(shí)期實(shí)行人大代表專職化是很有可能的。在現(xiàn)階段，我們應(yīng)該立足于現(xiàn)行人大代表制度，著眼于人大代表兼職制的完善。

三、現(xiàn)階段的人大代表制度的完善

（一）改進(jìn)現(xiàn)有選舉辦法，合理分配代表名額，逐步擴(kuò)大直接選舉的范圍。

選舉結(jié)果應(yīng)當(dāng)是人民意志最集中最直接的反映，當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)是最合理的、最能反映“民意”的。一個(gè)農(nóng)民可以選擇一個(gè)農(nóng)民作自己的代表。也可以選擇一個(gè)律師、一名企業(yè)家、一名政治家作自己的代表，只要是這個(gè)人已經(jīng)取得農(nóng)民的信任并且證明自己有能力維護(hù)他們的利益。不少學(xué)者建議，我們要從完善提名機(jī)制、增加選舉透明度、改革候選人介紹方式、調(diào)動(dòng)選民參選熱情等方面做大量的工作。

（二）建立人大代表激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制

西方的議員除了長時(shí)間的年會(huì)以外，還有一個(gè)重要任務(wù)，深入到選民中聽取意見，這所花費(fèi)的時(shí)間也是非常多的。［4］那么我國的《代表法》也很有必要對(duì)代表的權(quán)利和義務(wù)作出具體的規(guī)定，并且對(duì)開會(huì)時(shí)間以及調(diào)查時(shí)間作出具體規(guī)定。

人大的物質(zhì)環(huán)境是代表活動(dòng)開展的前提和基礎(chǔ)。物質(zhì)環(huán)境的優(yōu)劣既與人大的經(jīng)濟(jì)狀況有關(guān)，也與人大辦事機(jī)構(gòu)提供服務(wù)有關(guān)。良好的物質(zhì)環(huán)境為代表活動(dòng)提供了基本條件，它是代表活動(dòng)高質(zhì)量高效果的保證。

另一方面，建立法定的代表責(zé)任追究和懲罰機(jī)制也是特別有必要的，從而使得我國的民主得到法制的有效保障?！皼]有懲罰的制度是無用的。只有運(yùn)用懲罰，才能使個(gè)人的行為變得較可預(yù)見?！保?］

（三）不斷增強(qiáng)和提高我國人大代表在參政、議政方面的能力

依據(jù)我國相關(guān)法律以及人大代表的實(shí)踐，我國現(xiàn)有的人大職責(zé)服務(wù)內(nèi)容，主要集中在各個(gè)會(huì)議期間，例如收集建議議案、提供相關(guān)的翻譯服務(wù)、組織重要事件的新聞發(fā)布會(huì)、出版信息選編以及后勤服務(wù)等等方面。從整體來說，我國人大代表的能力和素質(zhì)不一，因此， 這就需要我們建立一個(gè)比較完善有效的相關(guān)事件的咨詢服務(wù)體系，以此來提高各級(jí)人大代表的參政、議政能力以及相關(guān)的綜合素質(zhì)。具體來講，可以定期地組織代表進(jìn)行學(xué)習(xí)，然后舉辦相關(guān)的講座活動(dòng)，也可以與國內(nèi)外的各個(gè)大學(xué)或研究中心進(jìn)行相關(guān)的合作交流等等，以此來訓(xùn)練和強(qiáng)化代表參政、議政方面的能力和技巧，最終能夠使代表真真正正的理解作為人民代表的神圣責(zé)任和使命。

當(dāng)前結(jié)合我國的具體實(shí)際，要對(duì)人大代表制度醞釀的進(jìn)行改革， 首要任務(wù)就是要破除一些陳舊的思想觀念，如果這些陳舊觀念的束縛不被破除，那么人大代表制度改革難免會(huì)陷入制度改革的一個(gè)怪圈，這在中國的改革史上是有經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的。所以，在未來的人大制度改革中，觀念革新必須先行。［6］

總之，西方選舉制度的產(chǎn)生和發(fā)展經(jīng)過了一個(gè)漫長的歷史時(shí)期，并仍在繼續(xù)發(fā)展和完善著。我國的選舉制度，是人民代表大會(huì)制度的組織基礎(chǔ)，是人民代表大會(huì)制度的重要組成部分。要堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，關(guān)鍵是改革我國的選舉制度，要改革和完善我國的選舉制度，就必須立足于我國基本國情，并學(xué)習(xí)和借鑒和學(xué)習(xí)西方選舉制度中的優(yōu)點(diǎn)，取長補(bǔ)短，不斷完善和改進(jìn)有本國特色的選舉制度。

［1］張謙元主編.縣鄉(xiāng)人大代表直接選舉的監(jiān)督研究.中國社會(huì)科學(xué)出版社.2005年版，第232頁.

［2］王占陽.公民權(quán)利與人大代表專職化.炎黃春秋.2010年，第1-6頁.

［3］郝鐵川.論我國人大代表的兩個(gè)問題.法律科學(xué).2004年，第22卷，第5期.

［4］楊海霞.人大代表“身份”的廣泛性與人大代表的專職化.法制與社會(huì).2008年1月版.

［5］周靚.近年來上海市區(qū)（縣）人大代表結(jié)構(gòu)情況研究.復(fù)旦大學(xué).2009年4月版.

［6］張謙元主編.縣鄉(xiāng)人大代表直接選舉的監(jiān)督研究.中國社會(huì)科學(xué)出版社.2005 年版，第100頁.

戴婷（1991.12～），女，漢族，湖南岳陽人，上海政法學(xué)院，2014級(jí)憲法與行政法學(xué)專業(yè)，碩士研究生，研究方向：部門行政法。