唐祝凱

（223400 漣水縣人民檢察院 江蘇 淮安）

淺析城市房屋拆遷中行政補(bǔ)償制度

唐祝凱

（223400 漣水縣人民檢察院 江蘇 淮安）

城市房屋拆遷在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中引發(fā)了許多社會(huì)矛盾，其中行政補(bǔ)償則是我國(guó)城市房屋拆遷中的焦點(diǎn)，而且現(xiàn)行城市房屋拆遷存在著《憲法》層面行政補(bǔ)償原則的模糊性和公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)地位等問(wèn)題。對(duì)此本人從相關(guān)問(wèn)題出發(fā)，淺析以進(jìn)一步改革和完善我國(guó)城市房屋拆遷行政補(bǔ)償制度。

城市房屋拆遷；行政補(bǔ)償；公益拆遷

隨著城市化進(jìn)程的快速發(fā)展，城市房屋拆遷在全國(guó)各地如火如荼的進(jìn)行，土地征用、舊城改造、重大工程、房屋開(kāi)發(fā)等一系列城建項(xiàng)目帶來(lái)了大規(guī)模的城市房屋拆遷，不僅使得環(huán)境變美了，老百姓住房條件改善了，也大大提高了政府的政績(jī)觀，然而一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)：因土地、房屋被征收征用而上訪卻逐漸增加，有人甚至用自殺或自焚的方式來(lái)表達(dá)對(duì)拆遷的不滿(mǎn)、對(duì)政府的不信任。而政府也作委屈狀：好心辦了壞事。其實(shí)，問(wèn)題的關(guān)鍵是行政補(bǔ)償制度的缺陷。

一、城市房屋拆遷概述

一般觀點(diǎn)認(rèn)為，城市房屋拆遷是指因國(guó)家建設(shè)、城市改造、整頓市容和環(huán)境保護(hù)等需要，經(jīng)政府有關(guān)主管部門(mén)批準(zhǔn)，由建設(shè)單位或個(gè)人，對(duì)現(xiàn)有建設(shè)用地上的房屋及其附屬物進(jìn)行拆除，對(duì)房屋的所有人和承租人進(jìn)行動(dòng)遷、補(bǔ)償?shù)纫幌盗谢顒?dòng)的總稱(chēng)。隨著城市規(guī)劃和建設(shè)發(fā)展，現(xiàn)有的城市國(guó)有土地使用權(quán)必須實(shí)行再分配，以達(dá)到土地資源的合理配置和高效利用。拆舊建新是實(shí)現(xiàn)這一目的的主要途徑。就城市房屋拆遷本身的屬性看，拆遷本身可以分為兩類(lèi)，一類(lèi)是為了公共利益之需要，由國(guó)家對(duì)私有房屋進(jìn)行征收或?qū)?guó)有企業(yè)的房屋進(jìn)行征用，應(yīng)當(dāng)屬于國(guó)家行為，是公權(quán)力的行使；一類(lèi)是非公共利益拆遷，房地產(chǎn)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)或以舊城改造或以土地儲(chǔ)備名義搞的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)拆遷，這一類(lèi)屬于民事行為。本文主要探討的是第一類(lèi)情況下，所引起的行政補(bǔ)償問(wèn)題。

二、行政補(bǔ)償制度的概念

行政補(bǔ)償制度，是指行政主體的合法行政行為導(dǎo)致行政相對(duì)人的合法權(quán)益蒙受損失，從而由行政主體依法給予行政相對(duì)人以相應(yīng)補(bǔ)償?shù)闹贫?。它?guī)范了政府因合法的原因?qū)瘛⒎ㄈ思捌渌M織的財(cái)產(chǎn)權(quán)益造成損失的情形予以國(guó)家補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制，從而最大限度地保障合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)不受侵犯。

三、城市房屋拆遷行政補(bǔ)償制度的憲法依據(jù)

2004年通過(guò)的《憲法修正案》第20條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。第22條規(guī)定：“公民合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”?！皣?guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”。第30條規(guī)定：“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”。

四、城市房屋拆遷行政補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀

隨著法制建設(shè)的不斷健全，我國(guó)房屋拆遷行政補(bǔ)償制度得以確立并逐步得到完善，但尚存在諸多不足和明顯的缺陷。

1.《憲法》層面行政補(bǔ)償原則的模糊性和公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)地位問(wèn)題

《憲法》中對(duì)行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t和對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)都有規(guī)定，但對(duì)于行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t規(guī)定較為模糊，而對(duì)于公民私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)雖有規(guī)定，但它并未把私有財(cái)產(chǎn)權(quán)寫(xiě)入“公民的基本權(quán)利與義務(wù)”一章，這則導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)際上并沒(méi)有獲得憲法地位，在實(shí)務(wù)中也因此而大打折扣。

2.公益拆遷和商業(yè)拆遷難以區(qū)分

從我國(guó)目前的土地制度來(lái)看，城市房屋拆遷必須圍繞社會(huì)公共利益這個(gè)前提進(jìn)行。但目前從立法上沒(méi)有對(duì)公共利益進(jìn)行界定，一定程度上造成了“公共利益”這一概念在城市房屋拆遷中的濫用。

3.統(tǒng)一明確的《行政補(bǔ)償法》的缺失

由于缺乏一部統(tǒng)一明確的《行政補(bǔ)償法》，使得行政補(bǔ)償?shù)亩x、原則、標(biāo)準(zhǔn)、范圍以及補(bǔ)償?shù)某绦驔](méi)有統(tǒng)一的規(guī)定，光靠單行法規(guī)又無(wú)法窮盡行政補(bǔ)償?shù)乃惺马?xiàng)，在實(shí)踐中容易造成一些混亂。

三、完善城市房屋拆遷中行政補(bǔ)償制度的構(gòu)想

1.在憲法層面上明確行政補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t并將“私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”寫(xiě)入憲法

行政補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t可以彌補(bǔ)具體法規(guī)的不足，法院和仲裁機(jī)構(gòu)可以根據(jù)基本原則的精神做出裁判，確定當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)及劃分各方責(zé)任。這樣有利于以憲法為指導(dǎo)，從法律、法規(guī)、規(guī)章等各個(gè)層次來(lái)逐步完善我國(guó)行政補(bǔ)償?shù)姆审w系，從而做到有法可依。因此，筆者建議，把我國(guó)《憲法》的第10條第2款改為：“國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要，并在完全補(bǔ)償?shù)臈l件下，才可依照法律規(guī)定進(jìn)行征用”。即應(yīng)當(dāng)在憲法中明確行政補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)——完全補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。而且，私有財(cái)產(chǎn)權(quán)是人權(quán)的重要組成部分，是人類(lèi)生存和發(fā)展的基本權(quán)利。筆者建議，在《憲法》的“公民的基本權(quán)利與義務(wù)”一章中增加規(guī)定“公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”，這樣不僅可以彌補(bǔ)財(cái)產(chǎn)權(quán)作為公民基本權(quán)利的缺位，而且也完備憲法中相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)的條文。

2.界定“公共利益”，明確公益拆遷和商業(yè)拆遷

我國(guó)2004年憲法修正案明確實(shí)行征收或征用的前提是“公共利益”，公共利益的存在是城市房屋拆遷行政補(bǔ)償?shù)那疤?。但是，我?guó)對(duì)“什么事公共利益”并沒(méi)有明確的規(guī)定，導(dǎo)致公共利益被一部分人隨意濫用，造成較大的社會(huì)危害性。因此，盡快界定“公共利益”的涵義就顯得尤為重要。在遇到爭(zhēng)議的時(shí)候，可以通過(guò)“個(gè)案聽(tīng)證”的確認(rèn)程序來(lái)辨別公共利益。具體來(lái)講，在城市房屋拆遷項(xiàng)目規(guī)劃之初，通過(guò)啟動(dòng)公共利益的聽(tīng)證程序，在保證聽(tīng)證程序的合法性、正當(dāng)性的基礎(chǔ)上，對(duì)拆遷項(xiàng)目個(gè)案是否屬于“公共利益”拆遷項(xiàng)目給出明確答案。［1］

3.盡快出臺(tái)統(tǒng)一的《行政補(bǔ)償法》

一是明確補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。筆者建議：將公正合理和完全補(bǔ)償確定為行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)、公正、合理有助于化解行政爭(zhēng)議，改善政府與公民之間的關(guān)系。二是擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，提高補(bǔ)償金額。三是健全行政補(bǔ)償程序。沒(méi)有程序的保障，再好的法律也是一紙空文。在目前我國(guó)還沒(méi)有《行政程序法》的前提下，在制定行政補(bǔ)償基本法的同時(shí)，完善各單行行政補(bǔ)償法，即由基本法統(tǒng)一行政補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、基本范圍、基本程序和基本標(biāo)準(zhǔn)。

四、結(jié)語(yǔ)

我們應(yīng)加快完善城市房屋拆遷行政補(bǔ)償制度的步伐，來(lái)保障城市房屋拆遷中利益主體的合法權(quán)益，最大限度地減少城市房屋拆遷中的矛盾和沖突，從而達(dá)到和諧拆遷的最終目的。

［1］彭小霞.城市拆遷中強(qiáng)制拆遷制度的反思和重構(gòu)［J］.城市發(fā)展研究，2009，16（5）：113-117.

唐祝凱，男，1976年生，漢族，山東人，就職于江蘇省淮安市漣水縣人民檢察院。