楊 虎，趙 婷，嚴(yán)興西，郭昭林，田生梁（.甘肅省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，甘肅蘭州 7000 ；.中國(guó)動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心，北京 0006 ；.甘肅省武威市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，甘肅武威 7000；.黑龍江省獸藥飼料監(jiān)察所，黑龍江哈爾濱 0000 ；. 甘肅省張掖市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，甘肅張掖 7000）

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規(guī)范動(dòng)物跨省區(qū)流動(dòng)的關(guān)鍵措施探討

楊 虎1，趙 婷2，嚴(yán)興西3，郭昭林4，田生梁5
（1.甘肅省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，甘肅蘭州 730030 ；2.中國(guó)動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心，北京 100026 ；3.甘肅省武威市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，甘肅武威 733000；4.黑龍江省獸藥飼料監(jiān)察所，黑龍江哈爾濱 150000 ；5. 甘肅省張掖市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，甘肅張掖 734000）

摘 要：規(guī)范動(dòng)物跨省區(qū)流動(dòng)是控制動(dòng)物疫病傳播的關(guān)鍵措施。通過采取無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)管理措施，防疫條件分級(jí)管理，建立指定通道，加強(qiáng)動(dòng)物資質(zhì)管理等措施，可以有效規(guī)范動(dòng)物跨省流動(dòng)，保障養(yǎng)殖安全和動(dòng)物產(chǎn)品安全。

關(guān)鍵詞：動(dòng)物流動(dòng)；跨省區(qū)；管理措施

目前，食用動(dòng)物的頻繁流動(dòng)給養(yǎng)殖安全和動(dòng)物產(chǎn)品安全帶來了極大風(fēng)險(xiǎn)。如何規(guī)范食用動(dòng)物的跨省區(qū)長(zhǎng)距離流動(dòng)是擺在各級(jí)獸醫(yī)行政主管部門面前的重要課題。筆者在承擔(dān)《動(dòng)物防疫法》修訂和《動(dòng)物衛(wèi)生法》立法調(diào)研的過程中，通過與基層獸醫(yī)主管部門和動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員的廣泛接觸和座談?dòng)懻摚鸵?guī)范動(dòng)物跨省區(qū)流動(dòng)形成了一些初步想法，供大家參考。

1　存在的主要問題

1.1實(shí)行區(qū)域化管理難度大，成效低

我國(guó)對(duì)動(dòng)物疫病采取的區(qū)域化管理策略對(duì)提高動(dòng)物疫病防控水平，保障養(yǎng)殖業(yè)健康和動(dòng)物產(chǎn)品安全起到了積極作用。但是，就目前情況看，還存在一些亟待解決的問題：一是全國(guó)大多數(shù)省份都不具備像海南省那樣得天獨(dú)厚的天然屏障，缺乏對(duì)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品流通的有效管控。二是目前的無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)建設(shè)是以單個(gè)省為單位，如果毗鄰省沒有同步建設(shè)，就會(huì)出現(xiàn)“敵軍圍困萬千重”的局面，要維持無疫，面臨的困難可想而知。三是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站作用有限。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，高速公路給動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品流動(dòng)帶來了便捷，但原有公路動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站大部分不在高速公路上，有的甚至完全失去作用，給跨省調(diào)運(yùn)動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品檢疫監(jiān)管帶來了極大困難，導(dǎo)致動(dòng)物疫病出現(xiàn)遠(yuǎn)距離傳播和蔓延。

1.2采取行政措施限制活畜跨省區(qū)流動(dòng)，不現(xiàn)實(shí)

一是采取行政措施限制動(dòng)物跨區(qū)域流動(dòng)難度大。雖然限制活畜流通對(duì)動(dòng)物疫病防控工作意義重大，并在業(yè)內(nèi)已經(jīng)形成共識(shí)，但是以行政措施來限制畜禽流通和控制畜禽運(yùn)輸數(shù)量和距離，既不符合市場(chǎng)規(guī)律，政府難以接受，經(jīng)營(yíng)者也很抵觸。二是現(xiàn)行的動(dòng)物防疫條件審查和動(dòng)物檢疫合格證明沒有起到規(guī)范動(dòng)物跨區(qū)域流動(dòng)的作用。只有設(shè)法提高動(dòng)物跨區(qū)域流動(dòng)的技術(shù)門檻，才能有效遏制動(dòng)物無序流動(dòng)的勢(shì)頭。

1.3政府大包大攬，養(yǎng)殖者和屠宰場(chǎng)的第一責(zé)任缺位

一是在“政府保密度，業(yè)務(wù)部門保質(zhì)量”的要求下，一些獸醫(yī)部門逐步代替養(yǎng)殖戶承擔(dān)起強(qiáng)制免疫義務(wù)，作為防疫第一責(zé)任人的養(yǎng)殖者往往被動(dòng)應(yīng)付，有的甚至置身事外。這給動(dòng)物防疫工作帶來極大困難，不但加重了政府負(fù)擔(dān)，而且造成養(yǎng)殖者和屠宰場(chǎng)的第一責(zé)任意識(shí)缺失。二是“健康的動(dòng)物首先是養(yǎng)出來的”觀念沒有深入人心。養(yǎng)殖、屠宰環(huán)節(jié)存在違規(guī)操作的現(xiàn)象；養(yǎng)殖者和屠宰企業(yè)僅承擔(dān)申報(bào)檢疫義務(wù)，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)則需派官方獸醫(yī)實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢疫，并對(duì)檢疫結(jié)論負(fù)責(zé)，承擔(dān)了無限責(zé)任，疫病風(fēng)險(xiǎn)控制的第一責(zé)任發(fā)生了缺位。

1.4沒有對(duì)動(dòng)物販運(yùn)經(jīng)紀(jì)人進(jìn)行有效管理

規(guī)范畜禽調(diào)運(yùn)不能以養(yǎng)殖者作為唯一監(jiān)管對(duì)象。從遼寧省調(diào)查的情況來看，商品畜調(diào)運(yùn)90%以上是由經(jīng)紀(jì)人完成，其他省也大致如此。雖然一些地方采取了資質(zhì)許可、登記備案等措施，但約束力不強(qiáng)，處罰無據(jù)，效果不明顯。

1.5種用乳用動(dòng)物檢疫審批漏洞大

按照《動(dòng)物檢疫管理辦法》的規(guī)定，種用乳用動(dòng)物的檢疫審批由省級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施。大多數(shù)養(yǎng)殖者為了圖省事，不去辦理審批手續(xù)，而是以繼續(xù)飼養(yǎng)或商品動(dòng)物的名義跨省調(diào)入動(dòng)物。這部分動(dòng)物由于沒有進(jìn)行落地報(bào)告、隔離觀察和監(jiān)督查驗(yàn)，埋下了傳播疫病隱患。

2　建議

2.1對(duì)動(dòng)物跨省區(qū)調(diào)運(yùn)采取無疫區(qū)管理措施

一是設(shè)立指定通道。由農(nóng)業(yè)部門與交通運(yùn)輸部門協(xié)商，“采取全國(guó)一盤棋”思想，設(shè)立跨省運(yùn)輸動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品指定通道，在指定通道上設(shè)立動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站，入境動(dòng)物必須經(jīng)過指定通道進(jìn)入。二是調(diào)運(yùn)前申報(bào)登記。動(dòng)物調(diào)運(yùn)前須在當(dāng)?shù)乜h級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申報(bào)登記并在取得同意調(diào)入的證明材料后方可調(diào)入。三是入境查驗(yàn)。憑輸出地開具的動(dòng)物檢疫合格證明在輸入地的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站查證驗(yàn)物。四是落地報(bào)告。落地后向輸入地縣級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)報(bào)告，經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督查驗(yàn)確認(rèn)。五是隔離觀察。對(duì)調(diào)入用于飼養(yǎng)的動(dòng)物進(jìn)行隔離觀察；對(duì)用于屠宰的動(dòng)物要靜養(yǎng)若干小時(shí)。六是監(jiān)督檢查。對(duì)沒有經(jīng)過指定通道檢查站查證驗(yàn)物的或貨物接收者都要予以嚴(yán)厲處罰。七是對(duì)無檢疫證明、準(zhǔn)引手續(xù)、檢疫證明過期、證物不符、證明過期、涂改或偽造檢疫證的動(dòng)物在處罰后做無害化處理。八是對(duì)染疫的動(dòng)物按照GB16548標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處理，對(duì)疑似染疫的動(dòng)物采取隔離、留驗(yàn)、封存等措施。

2.2實(shí)行動(dòng)物防疫條件分級(jí)管理

2.3.5 缺乏有效的肢體約束。有數(shù)據(jù)顯示,因四肢未約束或約束不當(dāng)而自行拔管者占意外拔管的16.8%~90.3%[3]。7例患者中,有3例老年患者因神志、意識(shí)障礙或煩躁,未及時(shí)采取適當(dāng)有效的肢體約束,而導(dǎo)致意外拔管。

可以考慮通過設(shè)置技術(shù)壁壘的形式規(guī)范活畜流動(dòng)。目前各地正在探索實(shí)行養(yǎng)殖場(chǎng)分級(jí)管理，對(duì)已經(jīng)取得《動(dòng)物防疫合格證》的單位或個(gè)人，根據(jù)許可條件和經(jīng)常性動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督檢查結(jié)果對(duì)其進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)性分級(jí)和動(dòng)物衛(wèi)生防疫信譽(yù)度分級(jí)。通過風(fēng)險(xiǎn)性和信譽(yù)度分級(jí)，最后確定動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督檢查的頻率，其局限性不言自明。只有建立剛性制度和措施，才能提高養(yǎng)殖者的防疫意識(shí)。一是要實(shí)行動(dòng)物防疫條件分級(jí)管理。對(duì)養(yǎng)殖場(chǎng)動(dòng)物防疫條件劃分不同等級(jí)，相應(yīng)地對(duì)《動(dòng)物防疫條件合格證》也劃分不同等級(jí)，就像駕駛證一樣，達(dá)到哪一級(jí)條件發(fā)放哪一級(jí)證明，并進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，每年進(jìn)行一次檢查評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果決定等級(jí)去留。二是要做到“證證”聯(lián)動(dòng)。將養(yǎng)殖場(chǎng)申領(lǐng)的動(dòng)物防疫條件合格證與動(dòng)物檢疫合格證明有機(jī)結(jié)合起來，達(dá)到最高標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)物防疫條件的可以出具《動(dòng)物檢疫合格證明》A證，允許跨省調(diào)運(yùn)，其余的只能出具《動(dòng)物檢疫合格證明》B證，僅允許在本省內(nèi)流動(dòng)。

2.3因地制宜采取區(qū)域化管理措施

一是連片建設(shè)無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)。打破省與省之間的行政管轄界限，根據(jù)全國(guó)地理、交通、氣候、流行病學(xué)等多個(gè)因素綜合連片劃定無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)，如東北、西北連片建設(shè)，并實(shí)施有針對(duì)性的區(qū)域化管理措施，或許能起到更好的動(dòng)物疫病防控效果。二是大力推行無規(guī)定動(dòng)物疫病生物安全隔離區(qū)建設(shè)。各地結(jié)合自身特點(diǎn)，以縣區(qū)內(nèi)一個(gè)或數(shù)個(gè)養(yǎng)殖場(chǎng)為單位采取系統(tǒng)的監(jiān)測(cè)、控制和生物安全措施，遵循全過程風(fēng)險(xiǎn)管理和關(guān)鍵點(diǎn)控制的原則，建立統(tǒng)一有效的生物安全管理體系，提高動(dòng)物疫病防控的基礎(chǔ)水平。

2.4加強(qiáng)公路動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站建設(shè)

一是明確地位。在《動(dòng)物防疫法》修訂和《動(dòng)物衛(wèi)生法》立法中進(jìn)一步明確動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站法律地位、職責(zé)及人員編制，為各地在高速公路設(shè)站提供有力保障。二是進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。在國(guó)家層面提供資金支持，加大動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站站舍、檢疫平臺(tái)、消毒通道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)行全國(guó)“一個(gè)圖紙、一個(gè)式樣、一種主體顏色”，讓人一目了然，以確保動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站可順利開展查證驗(yàn)物工作。

目前，商品畜調(diào)運(yùn)難以監(jiān)管的原因主要在于落地監(jiān)管，主要是引入信息的獲得困難。建議借鑒并整合遼寧、江蘇、重慶等?。ㄊ校┢脚_(tái)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，開發(fā)互為因果、環(huán)環(huán)相扣的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管和信息追溯平臺(tái)，全面提升動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管信息化和現(xiàn)代化程度，推動(dòng)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作向縱深發(fā)展。

2.6加強(qiáng)對(duì)屠宰行為的監(jiān)管

一是對(duì)屠宰場(chǎng)合理布局。各省應(yīng)該根據(jù)人口規(guī)模、地理狀況、養(yǎng)殖規(guī)模、消費(fèi)習(xí)慣等因素合理設(shè)置屠宰場(chǎng)點(diǎn)。人口較少的縣（市、區(qū)），設(shè)置屠宰場(chǎng)點(diǎn)沒有經(jīng)濟(jì)效益，可以考慮實(shí)行由大型屠宰企業(yè)配送經(jīng)營(yíng)的方式或者與相鄰縣區(qū)共建屠宰場(chǎng)點(diǎn)來解決市場(chǎng)需求問題。二是合理設(shè)定屠宰場(chǎng)的規(guī)模。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基礎(chǔ)上，根據(jù)動(dòng)物疫病傳播規(guī)律和流行特點(diǎn)，合理確定屠宰場(chǎng)規(guī)模，堅(jiān)決杜絕 “一廠（場(chǎng)）殺盡天下豬”的壟斷企業(yè)出現(xiàn)。三要改變經(jīng)營(yíng)方式。采取管控措施，逐步推動(dòng)形成“規(guī)模養(yǎng)殖、就近屠宰、冷鏈配送、冰鮮上市”的生產(chǎn)流通消費(fèi)模式。四是強(qiáng)化主體責(zé)任。明確屠宰企業(yè)是產(chǎn)品質(zhì)量第一責(zé)任人。對(duì)大中型屠宰企業(yè)，檢疫工作交由企業(yè)負(fù)責(zé)，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查和對(duì)企業(yè)聘任檢疫、檢驗(yàn)人員的培訓(xùn)、考核。這樣既解決了人員不足的問題，也突顯了企業(yè)的主體責(zé)任。

2.7對(duì)動(dòng)物販運(yùn)經(jīng)紀(jì)人進(jìn)行規(guī)范管理

一是調(diào)整對(duì)動(dòng)物販運(yùn)經(jīng)紀(jì)人的行為監(jiān)管模式。從以往的堵截模式向注冊(cè)模式轉(zhuǎn)化，對(duì)經(jīng)紀(jì)人實(shí)施執(zhí)業(yè)資格管理。二是要規(guī)范經(jīng)紀(jì)行為。從立法層面進(jìn)一步明確經(jīng)紀(jì)人的法定義務(wù)，增設(shè)違反動(dòng)物販運(yùn)經(jīng)紀(jì)行為的處罰措施。三是對(duì)運(yùn)輸車輛進(jìn)行資質(zhì)管理。借鑒交通部門對(duì)運(yùn)輸危險(xiǎn)品車輛的管理模式，對(duì)動(dòng)物運(yùn)輸車輛條件進(jìn)行嚴(yán)格限定，要求其到相關(guān)部門注冊(cè)登記，加裝導(dǎo)航定位系統(tǒng)，實(shí)行跟蹤管理。

（責(zé)任編輯：白雅娟）

中圖分類號(hào)：S851.33

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：C

文章編號(hào)：1005-944X（2016）01-0081-03

The Critical Measures for Regulating Inter-provincial Animal Movement

Yang Hu1，Zhao Ting2，Yan Xingxi3，Guo Zhaolin4，Tian Shengliang5
（1.Gansu Animal Health Supervision Institute，Lanzhou，Gansu 730030；2.China Animal Disease Prevention and Control Center，Beijing 100026；3.Wuwei Animal Health Supervision Institute，Wuwei，Gansu 733000；4.Heilongjiang Institute of Veterinary Drug and Feed Control，Harbin，Heilongjiang 150000；5. Zhangye Animal Health Supervision Institute，Zhangye，Gansu 734000）

Abstract：To regulate trans-provincial animal movement is one of the critical measures to control of the animal epidemic spread. The effective measures were proposed， such as the construction of specifi ed animal disease free zone， grading administration of prevention conditions， establishment of the specifi ed channel， management of animal certifi cation， so as to regulate the trans-provincial movement of animals and ensure the safety of breeding industry and animal products.

Key words：animal movement；inter-province；management measure