胡濤

（湖南省第二測繪院湖南長沙410119）

中國土地利用規(guī)劃研究進(jìn)展

胡濤

（湖南省第二測繪院湖南長沙410119）

通過總結(jié)近五年以來土地利用規(guī)劃主要研究領(lǐng)域的研究進(jìn)展，借鑒國外發(fā)達(dá)國家優(yōu)秀的土地利用規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國近年在土地利用規(guī)劃上的工作部署和出臺的新政策，探析中國特色的土地利用規(guī)劃的發(fā)展熱點(diǎn)。

土地利用規(guī)劃；研究進(jìn)展；新政策

引言

我國的土地利用規(guī)劃從長時(shí)間“按需定供”的規(guī)劃、難以擺脫“紙上畫畫、墻上掛掛”的命運(yùn)到實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度來加強(qiáng)耕地保護(hù)和優(yōu)化土地資源配置，近年來不斷深化改革，在嚴(yán)格保護(hù)每一寸耕地和城鎮(zhèn)化建設(shè)用地需求中尋求平衡，不斷向“生產(chǎn)、生活”兩生形態(tài)中積極融入“生態(tài)”這一要素，加強(qiáng)土地利用規(guī)劃中生態(tài)環(huán)境評價(jià)的重視，并積極探索公眾參與土地利用規(guī)劃編制和實(shí)施過程的理論與方法。

1 土地利用規(guī)劃研究進(jìn)展

國內(nèi)外的學(xué)者緊密結(jié)合我國土地管理實(shí)踐方面對土地利用規(guī)劃作出了大量的研究，在土地利用規(guī)劃的理論和方法上不斷學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)國家的優(yōu)秀相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

1.1 國內(nèi)土地利用規(guī)劃重點(diǎn)問題研究進(jìn)展

國內(nèi)土地利用規(guī)劃重點(diǎn)問題研究進(jìn)展主要發(fā)力在土地利用規(guī)劃編制、實(shí)施評估問題上的改進(jìn)，基于原有土地利用規(guī)劃實(shí)踐資料基礎(chǔ)上不斷對土地利用規(guī)劃編制與評估的方法進(jìn)行創(chuàng)新與發(fā)展，宏觀層面的協(xié)同與微觀層面的設(shè)計(jì)相結(jié)合，促使提高土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性和系統(tǒng)性。

1.2 國外土地利用規(guī)劃重點(diǎn)問題研究進(jìn)展

國外學(xué)者主要透過自然地理的視角研究土地利用與規(guī)劃問題，近年來主要探索土地利用動態(tài)監(jiān)測、土地利用/土地覆蓋變化（LUCC）、土地利用規(guī)劃理念和編制方法等方面，其中國外學(xué)者重點(diǎn)研究“土地利用規(guī)劃理念與方法”問題，主要探討可持續(xù)發(fā)展在土地利用規(guī)劃中歷年的應(yīng)用和規(guī)劃之間的銜接與協(xié)同，曾有國外學(xué)者提出適當(dāng)融合城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、交通規(guī)劃等的建議。另有研究表明，通過在指標(biāo)體系中加入生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能指標(biāo)有利于真真正正發(fā)揮土地利用規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境保護(hù)功能，并加快構(gòu)建起公眾參與的平臺，豐富公眾參與的方式，促進(jìn)規(guī)劃參與者的多方利益協(xié)調(diào)。

2 土地利用規(guī)劃發(fā)展熱點(diǎn)

2.1 “三規(guī)合一”和“多規(guī)合一”的試點(diǎn)

2.1.1 理論研究

當(dāng)前我國社會經(jīng)濟(jì)朝著更健康、更高效的方向發(fā)展，土地利用規(guī)劃與城市空間規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃之間存在需要調(diào)整的空間，各類規(guī)劃在不同程度上都旨在加強(qiáng)對空間的控制和引導(dǎo)，但各類規(guī)劃間總存在著與其他規(guī)劃銜接不緊、協(xié)調(diào)與銜接成本過高、規(guī)劃約束力不夠等問題。參考國外發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，我國學(xué)者蔡玉梅曾在其文章《基于國際經(jīng)驗(yàn)的中國土地利用規(guī)劃趨勢》中總結(jié)了發(fā)達(dá)國家的典型的四種土地利用規(guī)劃模式，分別是與城鄉(xiāng)規(guī)劃相融的英國模式、與國土規(guī)劃并行的日本模式、與區(qū)域規(guī)劃交織的美國模式和隸屬空間規(guī)劃的德國模式，四種模式都在不同程度上融合了各種規(guī)劃，在相似的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下共享基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與資源，加速土地空間規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃等規(guī)劃的融合，減少銜接成本，增強(qiáng)規(guī)劃權(quán)威性和約束力。

2.1.2 實(shí)踐試水

2004年發(fā)改委率先在江蘇、福建等六個(gè)地市縣試點(diǎn)“三規(guī)合一”的政策，但由于體制上無法提供相應(yīng)的保障，以及另外兩個(gè)部門及規(guī)劃的障礙，使得改革難以推進(jìn)造成擱淺。但隨著實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度后，我國在規(guī)劃上對耕地的剛性優(yōu)勢得以顯現(xiàn)，近年來國家積極探尋“三規(guī)合一”，如上海市和深圳市率先整合國土資源局和規(guī)劃局，使兩規(guī)合一成為必然。2014年國家發(fā)展改革委、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，重點(diǎn)部署部分市縣，開展“三規(guī)合一”或者“多軌合一”的試點(diǎn)工作，以經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃為目標(biāo)、以城鄉(xiāng)規(guī)劃為基礎(chǔ)，融合土地利用規(guī)劃提出的用地為邊界，實(shí)現(xiàn)全縣（市）一張圖，縣（市）域全覆蓋，提高了土地利用規(guī)劃與其他規(guī)劃的融合度。

2.2 公眾參與制度在土地利用規(guī)劃中的重視

2.2.1 國外發(fā)達(dá)國家的公眾參與探討

早在20世紀(jì)60年代，歐美國家就逐漸在土地利用規(guī)劃中引入公眾參與的概念，并建立其相關(guān)的制度，在土地利用管理體系中公眾參與已作為一項(xiàng)重要的法定環(huán)節(jié)。美國在許多公共項(xiàng)目決策和實(shí)施上采用公眾參與的方法，聽取各方利益者的意見與建議，使得社會上房屋所有人、非營利性環(huán)保公益組織及其他利益組織均可在土地利用規(guī)劃不同階段參與進(jìn)來。美國“自下而上”的土地利用規(guī)劃模式下低門檻的公眾參與和多樣的參與方式以及嚴(yán)格的執(zhí)法監(jiān)督都是值得借鑒的。其次，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牡聡诠妳⑴c制度上也是成功的典范。德國以法律的形式保障和規(guī)范了公眾參與到相關(guān)土地利用規(guī)劃各個(gè)程序的權(quán)利，在規(guī)劃制定過程中伴隨集中協(xié)調(diào)和公眾討論的公眾參與，公眾予以意見協(xié)調(diào)和實(shí)施監(jiān)督。

2.2.2 國內(nèi)公眾參與的研究進(jìn)展

而在我國，隨著社會民主化的推廣、法制的不斷健全和各種規(guī)劃理念的深入，國內(nèi)學(xué)者越來越關(guān)注土地利用規(guī)劃公眾參與研究，處在初期階段的公眾參與研究多為對國外完善理論和成功經(jīng)驗(yàn)的借鑒，如李雅蘭對美國土地利用規(guī)劃的公眾參與其對中國的啟示，國內(nèi)公眾參與到實(shí)踐的案例很少，王慧珍曾在2008年提到縣級土地利用規(guī)劃的工作參與方法與實(shí)踐問題的探討。今年來學(xué)者還在積極探索我國公眾參與公共政策（包括土地利用總體規(guī)劃）制定的途徑和方法。土地利用總體規(guī)劃中的公眾參與機(jī)制如何運(yùn)作？如何從法律層面完善公眾參與制度？如何提高公眾的參與意識？通過何種途徑使得更多的公眾參與到規(guī)劃中來？如何體現(xiàn)公眾在規(guī)劃中意見和利益的實(shí)施、以何種方式選擇具有代表性的參與對象？這些都是目前土地利用規(guī)劃中公眾參與熱烈討論的問題。

2.3 土地節(jié)約集約利用進(jìn)一步推進(jìn)

我國的土地利用規(guī)劃在初期長時(shí)間以“按需定供”的原則規(guī)劃，導(dǎo)致城市空間外延擴(kuò)展面積過大，城市閑置土地增多，占用耕地現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致了粗放式、不節(jié)約的高耗生態(tài)型的城鎮(zhèn)化發(fā)展。這給生態(tài)和環(huán)境都帶來了巨大的壓力。因此國家重新合理規(guī)劃，調(diào)整思路，從2012年出臺的《關(guān)于大力推進(jìn)節(jié)約集約用地制度建設(shè)的意見》（國土資發(fā)〔2012〕47號）、2014年出臺的《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》（國土資源部2014年第61號令）和《國土資源部關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》（國土資發(fā)〔2014〕119號）等多個(gè)文件，到低效建設(shè)用地再開發(fā)試點(diǎn)、棚戶區(qū)改造、適度減少新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)的土地利用計(jì)劃調(diào)節(jié)機(jī)制等等都在昭示著原本依賴于土地增量的發(fā)展模式已難以為繼，而控制外延挖掘內(nèi)涵、盤活存量土地、強(qiáng)化節(jié)約集約用地等手段提高土地利用效率、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地配置，已經(jīng)成為土地利用規(guī)劃關(guān)注的新焦點(diǎn)，土地利用規(guī)劃實(shí)現(xiàn)“新增規(guī)劃”向“存量規(guī)劃”的跨越。

3 國家土地利用規(guī)劃近期部署工作和新政策要求

3.1 啟動《土地利用規(guī)劃條例》立法

2014年1月，國土資源部副部長徐德明表示國土部將啟動《土地利用規(guī)劃條例》立法，該法案的起草將與《土地管理法》中相關(guān)土地利用規(guī)劃的章節(jié)掛鉤，制定相關(guān)條例，再逐步推進(jìn)土地利用規(guī)劃法的起草制定，土地利用規(guī)劃的編制、完善與實(shí)施均將受到法律層面的保障。

3.2 國土資源“十三五”規(guī)劃編制工作正式啟動

2014年8月，國土資源“十三五”規(guī)劃編制工作正式啟動，在下發(fā)了《國土資源“十三五”規(guī)劃編制工作方案》后，國土資源部于2015年進(jìn)行重大課題的研究，并起草《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》。作為增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展、促進(jìn)國土資源事業(yè)發(fā)展的重要依據(jù)，“十三五”規(guī)劃是承上啟下的重大規(guī)劃。2015年，國土資源迎來了新常態(tài)，目前的國土資源利用方式亟待轉(zhuǎn)變，國土資源改革亟需深化，在這關(guān)鍵時(shí)期，國土資源“十三五”規(guī)劃將加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，提高規(guī)劃的系統(tǒng)性與科學(xué)性，與此同時(shí)，協(xié)同各方面關(guān)系，積極適應(yīng)形勢變化，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境與生態(tài)之間的利益關(guān)系。

3.3 土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作部署

2014年11月，土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作視頻會議在京召開。通過對原有的土地利用規(guī)劃進(jìn)行實(shí)施評估，總結(jié)規(guī)劃實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題，對規(guī)劃進(jìn)行合理性的規(guī)劃指標(biāo)和控制指標(biāo)的調(diào)整以及優(yōu)化地區(qū)的土地利用空間格局，以期未來的土地利用規(guī)劃能更合理、科學(xué)、高效地利用國土資源。同時(shí)，此次土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作更強(qiáng)調(diào)幾點(diǎn)內(nèi)容：①評估階段需同時(shí)開展國土資源環(huán)境承載力潛力評價(jià)研究，更加考慮到環(huán)境承載力的因素；②此次重點(diǎn)確保耕地和基本農(nóng)田面積穩(wěn)定、質(zhì)量不下降，各省區(qū)的新增建設(shè)用地規(guī)劃原則上不追加指標(biāo)；③加強(qiáng)各規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)工作，推進(jìn)“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作，在新型城鎮(zhèn)化健康穩(wěn)定發(fā)展下建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，將土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃等“多規(guī)合一”試點(diǎn)。將逐步實(shí)現(xiàn)未來的土地利用總體規(guī)劃一個(gè)市縣一張圖的目標(biāo)。

4 結(jié)論

通過文獻(xiàn)法的研究方法，總結(jié)近五年國內(nèi)外土地利用與規(guī)劃方面的研究成果與進(jìn)展，國外主要以土地規(guī)劃理念與方法、土地利用方式變化、土地利用動態(tài)監(jiān)測技術(shù)與方法創(chuàng)新、土地利用管理措施等方面為研究方面，國內(nèi)側(cè)重在土地分類調(diào)查等技術(shù)、土地利用評價(jià)、多規(guī)合一、土地利用管理策略等問題上。通過挖掘土地利用規(guī)劃最新的發(fā)展熱點(diǎn)，即是“三規(guī)合一”或“多規(guī)合一”的試點(diǎn)工作、土地利用規(guī)劃中公眾參與的應(yīng)用與實(shí)現(xiàn)以及為加強(qiáng)國土資源的節(jié)約集約利用而推行的新政策，得出我國未來的土地利用規(guī)劃將側(cè)重于融入與加強(qiáng)土地利用生態(tài)環(huán)境保護(hù)、土地空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化配置、國土空間規(guī)劃理論體系完善和土地節(jié)約集約利用策略研究上。

TU892.29

A

1004-7344（2016）28-0221-02

2016-8-5

胡濤（1989-），男，助理工程師，本科，主要從事土地規(guī)劃方面工作。