朱璞玉

1 荷蘭公共體育服務(wù)的組織結(jié)構(gòu)

在荷蘭由學(xué)校、運動場、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)建筑和商業(yè)組織提供公共體育服務(wù)時，絕大多數(shù)體育參與者的體育活動計劃是通過當(dāng)?shù)伢w育俱樂部來組織實現(xiàn)的。目前，荷蘭共28 000家體育俱樂部中，有25 000多家在荷蘭體育聯(lián)合會(NSF)和荷蘭奧林匹克運動委員會(NOC)注冊。荷蘭最大的單項體育組織是荷蘭足協(xié)，2010年有118萬在冊會員；其次是網(wǎng)球協(xié)會，有70萬會員；高爾夫球協(xié)會有35萬會員；體操協(xié)會有25萬會員；最小的是壁球協(xié)會，僅有27名會員。除了荷蘭運動聯(lián)合會和荷蘭奧林匹克運動委員會，還有幾個帶有宗教或文化性質(zhì)的傘狀體育組織，但是它擁有的注冊俱樂部要少得多，且經(jīng)常與在荷蘭體育聯(lián)合會和荷蘭奧委會注冊的俱樂部有交叉。

所有國家體育傘狀組織都按照志愿協(xié)會的準(zhǔn)則來組織。在志愿協(xié)會中，成員可通過一年召開兩次會員大會決定戰(zhàn)略決策問題。所有地方體育俱樂部和國家體育傘狀組織都設(shè)有自治委員會，展開與體育志愿者的協(xié)同合作。目前約有150萬名志愿者(主要是俱樂部會員以及俱樂部前會員)和13 000名帶薪員工(全職員工人數(shù)為3 600人)參與到這些俱樂部的經(jīng)營管理中。財政上來說，體育俱樂部主要依賴于自己的會員，只在較小程度上依賴于外部關(guān)系和實際支持。平均來說，會員費占了體育俱樂部總預(yù)算的58%，餐廳收入占13%，而贊助僅占9%，地方政府補貼占4%。

荷蘭體育聯(lián)合會和荷蘭奧委會奉行自己的政策，同時針對競技體育和大眾體育負(fù)責(zé)的獨立法人，盡管其決策需經(jīng)荷蘭國家體育組織全體代表大會(該大會制定最終政策，并做出預(yù)算決算)批準(zhǔn)。此外，它還擔(dān)任荷蘭衛(wèi)生、福利和體育部的政治對話者這一角色，承擔(dān)通過雙方協(xié)定將國家博彩游戲(樂透獎)收入派發(fā)給其會員協(xié)會這一任務(wù)。彩票的一部分收入進(jìn)入傘狀組織本身。除此之外，傘狀組織的資金主要來自政府、贊助商、會員費和其他收入。

現(xiàn)今，荷蘭公共體育服務(wù)體制中最為重要的政府主體是443個自治市。它們占據(jù)了體育公共支出的87%，主要用于體育設(shè)施和場地建設(shè)、財政管理。荷蘭的12個省份負(fù)責(zé)區(qū)域規(guī)劃、環(huán)境問題和社會公益基金半自治、非政府性質(zhì)的省級體育委員會。它們在地方層面上對體育俱樂部和其他體育服務(wù)供應(yīng)商提供協(xié)助。荷蘭國家政府的作用主要是協(xié)調(diào)和鼓勵，荷蘭公共體育部門先后隸屬于不同的國家組織機(jī)構(gòu)中，例如文化、娛樂和社會福利部(1965年)，福利、健康和文化部(1982年)，健康、福利和體育部(1994年)，最終落戶于教育、藝術(shù)和科學(xué)部中的一個分支部門。在此期間，荷蘭國家政府一直在是否在公共體育服務(wù)中擔(dān)任一個明確的角色徘徊。

2 荷蘭公共體育服務(wù)的歷史溯源

自19世紀(jì)末，荷蘭公共體育服務(wù)由公民開始組織私人活動。地方政府通過批準(zhǔn)公共場所用于體育活動來推動和刺激公共體育活動的開展。國家體育組織由這些地方俱樂部的會員協(xié)調(diào)體育競賽的管理。數(shù)十年來，它們的運營始終沒有受到政府干預(yù)。由于參加國際錦標(biāo)賽和奧林匹克需要遵守國際條例，1912年荷蘭奧委會成立。盡管面向宗教的體育組織也經(jīng)歷了制度化的演變過程，但國際奧委會(IOC)仍不允許它們成為國家奧委會的會員。此外，大多數(shù)荷蘭奧委會成員需由奧林匹克體育機(jī)構(gòu)構(gòu)成，以便使荷蘭奧委會成為荷蘭的國家體育代表組織。因此，在對奧林匹克、非奧林匹克和國家宗教體育組織爭論多年后，他們成立了荷蘭體育聯(lián)合會。荷蘭奧委會和荷蘭體育聯(lián)合會都是按照自愿和民主的原則組織的。到20世紀(jì)60年代，荷蘭志愿體育部門成為一個廣泛、完善的、高度制度化的行業(yè)自治領(lǐng)域。國家政府沒有在荷蘭體育聯(lián)合會委員會中占據(jù)任何席位。正是當(dāng)時國家政府所傾向的長遠(yuǎn)認(rèn)識才使得荷蘭體育部門能相對獨立地發(fā)展。

除了體育志愿體制，荷蘭各自治市在20世紀(jì)上半葉，尤其是二戰(zhàn)后，在體育發(fā)展中也發(fā)揮了重要作用。它們通過其在開發(fā)和維護(hù)體育設(shè)施中的作用，影響了荷蘭體育聯(lián)盟(VSC)的發(fā)展空間。政府在二戰(zhàn)后才樹立起發(fā)展體育的雄心壯志。1945至1954年間，荷蘭國家政府對體育發(fā)展的參與性有所增強(qiáng)，但只是間接的參與管理。在這期間，國家政府給地方政府提供了補貼以重建戰(zhàn)爭時期被摧毀的房屋和基礎(chǔ)設(shè)施，且通過這種方式增加就業(yè)。地方政府出資2 400萬荷蘭盾建立了約750個體育場。通過投資地方體育基礎(chǔ)設(shè)施，地方當(dāng)局旨在促進(jìn)被摧毀體育場的重建和積極生活環(huán)境的營造。國家政府強(qiáng)調(diào)了體育對“人與社會獲得新生”的作用，還特別強(qiáng)調(diào)了它對戰(zhàn)后青年一代道德提升的貢獻(xiàn)。在二戰(zhàn)后的最初十年內(nèi)，國家對沒有受到教育的工人階級青年的憂慮日趨加深。能對這種目標(biāo)群體進(jìn)行干預(yù)的少數(shù)幾個地方之一正是地方體育俱樂部。國家政府試圖通過扶持體育俱樂部的教練和年輕會員的監(jiān)管者來解決這個問題。國家政府為體育領(lǐng)域所提供的第一筆補貼就與1946年體育教練培訓(xùn)相關(guān)。

3 冷戰(zhàn)時期荷蘭公共體育服務(wù)的發(fā)展

到20世紀(jì)60年代末，荷蘭志愿體育部門仍不斷邀請國家政府在公共體育服務(wù)中扮演一個更重要的角色，但這種邀請仍顯得比較謹(jǐn)慎。1969年，當(dāng)時的文化、娛樂和社會福利部開始了一場關(guān)于國家政府在公共體育服務(wù)中作用的大討論。自20世紀(jì)60年代起，國家、省和地方政府在增加體育預(yù)算和工具價值方面，更密切地參與到公共體育服務(wù)中。在地方上，公共體育的凈支出從1959年1 200萬荷蘭盾增加到1971年3.85億和1988年10.94億荷蘭盾；在國家層面上，政府的體育預(yù)算從1964年的300萬增加到1972年的1 100萬和1982年的4 300萬荷蘭盾。由于經(jīng)濟(jì)長期持續(xù)增長，荷蘭國民總收入成倍增加，國家和地方稅收也相應(yīng)增加，因而對公共體育投資日趨增長成為可能。1960至1980年間稅收的十倍增長對政府建立一套構(gòu)成所謂福利國家的社會規(guī)范和公共體育服務(wù)提供了財務(wù)保障，但這些資金援助是有附帶條件的。1974年，荷蘭政府專門針對公共體育服務(wù)領(lǐng)域，明確頒布了其首份政策文件。其中強(qiáng)調(diào)國家進(jìn)步的價值觀，如非正式、自發(fā)性的社會公益制度，反映出那個時代的重要社會理想。注重競爭、規(guī)則和超越的志愿體育體制不太適合當(dāng)時的發(fā)展背景。認(rèn)為20世紀(jì)70年代國家政府的公共體育服務(wù)是一種繞開體育志愿者體制，刺激其他大眾體育活動發(fā)展的方法。由于該政策方向威脅到了荷蘭體育聯(lián)合會的壟斷地位，因此遭到了嚴(yán)厲反對。但是，荷蘭體育聯(lián)合會、地方和國家政府都同意支持兩種全國性活動以推動休閑體育的發(fā)展，旨在增加地方體育俱樂部之外體育的參與度。休閑體育這一術(shù)語，從語言上來說，象征了政府和志愿體育部門之間的沖突。有趣的是，在發(fā)起這些活動前，20世紀(jì)70年代主要是荷蘭體育聯(lián)盟會員人數(shù)的增加使這種上升趨勢得以持續(xù)。而產(chǎn)生的間接結(jié)果是，傳統(tǒng)上專注于競爭的荷蘭體育聯(lián)盟，開始發(fā)起更具娛樂性的體育活動形式。

1974年頒布的政策文件為促進(jìn)荷蘭體育聯(lián)盟發(fā)展的直接貢獻(xiàn)，是地方體育俱樂部內(nèi)技術(shù)人員的專業(yè)化。該政策開始于1979年，主要是針對處理日益復(fù)雜的體育活動組織和志愿者人員流動大這一問題。這一政策執(zhí)行的結(jié)果是由政府資助的帶薪專業(yè)人士協(xié)助，接管了志愿者在國家體育組織層面上俱樂部的一些任務(wù)。為進(jìn)一步實現(xiàn)更多關(guān)注休閑體育這一目標(biāo)，政府覺得這些專業(yè)人士干預(yù)技術(shù)人員參與國家體育組織的管理是必要的。于是5年后，荷蘭政府又任命了180位專業(yè)人士，其中132名在荷蘭體育聯(lián)盟和市政委員會工作，大多數(shù)人都為地方層面上培訓(xùn)課程的組織做出了貢獻(xiàn)。由于20世紀(jì)80年代早期的經(jīng)濟(jì)衰退，與社會福利政策體系的其他部門比較，荷蘭政府的體育預(yù)算相對較少。但當(dāng)時的體育部長仍覺得，針對公民開展其休閑活動的方式，政府可以取消干預(yù)。這體現(xiàn)了這一時間范圍內(nèi)政府對荷蘭福利機(jī)構(gòu)的政治態(tài)度。政府對全國體育傘狀組織超然的態(tài)度使20世紀(jì)80年代它們之間的關(guān)系處于低迷狀態(tài)，因此被視為公共體育服務(wù)發(fā)展演變較少的間歇期。由于國家體育組織對政府資金的依賴性較低，即使沒有政府干預(yù)，國家體育組織的權(quán)力也不會受到影響。國家體育組織收入的主要部分來自會員費和彩票收入。自1960年首次，1975年第二次引入公益彩票體系后，其凈利潤一直分配到體育組織(近四分之三)和國家主要慈善組織(四分之一)。因為這些彩票收入被認(rèn)為是私人資金，而非公共資金。體育組織在沒有受到國家政府干預(yù)的情況下收到彩票收入這一現(xiàn)象使其更加獨立。

4 新世紀(jì)荷蘭公共體育服務(wù)的發(fā)展

荷蘭體育組織在知名企業(yè)家和政治家的支持下，于20世紀(jì)90年代開始了強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)整合。這更加強(qiáng)調(diào)了體育參與和競技體育的社會意義，并將體育重新納入政治議程中。1993年，荷蘭奧委會和荷蘭體育聯(lián)合會的結(jié)合，強(qiáng)化了這一機(jī)構(gòu)整合過程。在體育機(jī)構(gòu)整合之后，他們組織了幾次會議和辯論，印刷了一些刊物，以強(qiáng)調(diào)體育的作用。這一過程中，競技體育作為重要范疇和靈感來源，促進(jìn)了復(fù)雜社會問題的柔化處理。為此，荷蘭國會議員和體育部公務(wù)員大力支持“體育資源整合”。代表不同機(jī)構(gòu)的這些團(tuán)體，闡述了一個關(guān)于體育和公共體育服務(wù)重要性的共同信念，這一發(fā)展也反映了其他西北歐國家的情況。

1994年，由社會民主黨、左右翼自由派組成的新內(nèi)閣就職，擔(dān)任2003至2010年間的荷蘭奧委會和荷蘭體育聯(lián)合會主席，并被委任為國家體育部長。荷蘭新內(nèi)閣就職時，將福利、健康和文化部改為健康、福利和體育部，象征著健康凌駕于福利之上。之后，憑借其自身力量，新內(nèi)閣開始推動體育在政策領(lǐng)域的發(fā)展。歷史上第一次，術(shù)語“體育”出現(xiàn)在荷蘭體育部的名字中。1995年，國會的三位成員向新內(nèi)閣索要跨部門公共體育服務(wù)文件，承認(rèn)體育為社會的和諧發(fā)展提供了獨特機(jī)會。該文件出版于1996年，這一事實也反映了該時期的國際發(fā)展趨勢，強(qiáng)調(diào)了體育日益增長的社會和文化意義。從文件內(nèi)容看，它重點強(qiáng)調(diào)了體育的教育、社會、健康和經(jīng)濟(jì)職能，以及體育作為社會發(fā)展、社會整合、公共衛(wèi)生，以及提供就業(yè)機(jī)會的手段所具有的現(xiàn)實效用。體育游說使政府和體育傘狀組織之間的政策網(wǎng)絡(luò)更為密切，國家政府的體育預(yù)算大幅度增加。1999至2013年間，荷蘭體育預(yù)算增加4倍，詳見表1所示。

表1 1999—2013年荷蘭政府的體育開支(單位：百萬歐元)

在政府預(yù)算增加的同時，資金的分配和去向也發(fā)生了重大變化。在2003年前，荷蘭國家政府體育預(yù)算的主要部分直接進(jìn)入荷蘭奧委會、荷蘭體育聯(lián)合會和國家體育組織。這些機(jī)構(gòu)補貼是基于會員數(shù)據(jù)的變化，轉(zhuǎn)化成促進(jìn)國民政府制定的政策目標(biāo)實現(xiàn)的項目補助，如提高外來青年的體育參與度，這是廣泛的政治變革的結(jié)果。在變革中，人們認(rèn)為需要支持民間社會組織，這是因為民間社會組織對社會的貢獻(xiàn)，而不單單是因為它們的存在和會員基礎(chǔ)。這種政策的轉(zhuǎn)變意味著，體育將轉(zhuǎn)向荷蘭奧委會和政府之間的契約關(guān)系。它使荷蘭奧委會面臨著更大的壓力來證明物超所值，而其他西方國家也是如此。

從國家政府對體育的預(yù)算來看，約80%流向了促進(jìn)國民政府制定的目標(biāo)的項目中。不僅有效提高了地方體育基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量，而且進(jìn)一步發(fā)揮其在體育中所扮演的廣泛的社會角色。此外，地方當(dāng)局還需要再承擔(dān)項目造價的50%。這形成了倍數(shù)效應(yīng)，地方公共事業(yè)支出從1999年8.55億歐元上漲到2010年14.99億歐元(見表1)。該時期的另一個變化是荷蘭政府開始同意競技體育成為政策工具。其直接效果是，荷蘭競技體育的預(yù)算慢慢從1987年200萬歐元上漲至1999年的570萬歐元；2008年激增至2 650萬歐元；2011年至3 630萬歐元。在增加的公共體育預(yù)算的分配和流向中，更多的資金被分配到了競技體育中。

1994年荷蘭精英運動員基金的成立標(biāo)志著該政策演變的起點。其后是針對改進(jìn)“競技體育環(huán)境”的系統(tǒng)和連貫的競技體育服務(wù)過程。最初該政策的主要目標(biāo)是通過對國家體育組織提供支持，改進(jìn)精英運動員的社會條件，應(yīng)對競技體育的負(fù)面影響，實現(xiàn)對競技體育的社會價值的利用。盡管與20世紀(jì)80年代和早期政府對競技體育的態(tài)度對比，這種政策目標(biāo)反映了國家對公共體育服務(wù)的轉(zhuǎn)換趨勢，但由于其模糊性和缺乏雄心，政府受到了荷蘭奧委會和荷蘭體育聯(lián)合會以及幾個國家體育組織的批評。為回應(yīng)這些批評，以及公眾對荷蘭運動員在2000至2012年奧運會上空前成功的熱情，政府保持其公共體育服務(wù)目標(biāo)與體育傘狀組織一致。2005年荷蘭政府宣稱，支持體育部門確保荷蘭在國際體育世界中列于前十強(qiáng)這一目標(biāo)。為了建立荷蘭在國內(nèi)與國外的國家形象，政府將競技體育的重要性，即雄心的象征，作為對該政策目標(biāo)的詮釋。省部級公共體育總預(yù)算中競技體育所占份額從1999年的20.4%上漲至2011年的36.3%。與其他部門的組織相比，政府參與度大大增加的同時，相對獨立的民間社會組織網(wǎng)絡(luò)在協(xié)調(diào)荷蘭公共體育服務(wù)及其政策中發(fā)揮了核心作用。這些志愿者組織和政府、半政府組織以及商業(yè)機(jī)構(gòu)一起形成了一個公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，決定了荷蘭的公共體育管理體制。

5 荷蘭公共體育服務(wù)的發(fā)展趨勢

2011年荷蘭新體育部宣布了內(nèi)閣重點關(guān)注的公共體育服務(wù)戰(zhàn)略計劃。針對體育政策干預(yù)，荷蘭內(nèi)閣已經(jīng)從國家政府層面制定了4個主題計劃、2個大眾體育主題計劃、1個競技體育主題計劃和1個重大體育賽事主題計劃。第一個主題計劃也是最重要的戰(zhàn)略計劃，全稱為“在鄰近地區(qū)進(jìn)行體育和運動”的政策綱領(lǐng)。該主題計劃與荷蘭奧委會和荷蘭體育聯(lián)合會、荷蘭自治市協(xié)會(VNG)、荷蘭體育運動學(xué)會(NISB)、荷蘭工業(yè)和雇主聯(lián)盟(VNO-NCW)展開密切合作。政策集中在為每個公民創(chuàng)造安全和在附近參與體育活動的機(jī)會。這一計劃將之前制定的許多成功的政策舉措結(jié)合，通過刺激體育組織與其他公共、民間組織之間的地方伙伴關(guān)系，以對帶薪教練的委任(臨近社區(qū)體育教練)提供部分資助?？梢?，荷蘭體育聯(lián)盟提供高質(zhì)量的服務(wù)，更好地滿足了不同目標(biāo)群體的需要，但在建立這種地方伙伴關(guān)系時也帶來了諸多挑戰(zhàn)。如自治委員會成員和VCS的其他志愿者，能否在組織更為專業(yè)的潛在合作伙伴中脫穎而出。

在管理和戰(zhàn)略層面上，由于荷蘭奧委會、荷蘭體育聯(lián)合會和荷蘭衛(wèi)生、福利和體育部之間有頻繁的人員交往，導(dǎo)致這兩個主要體育政策主體的政策選擇不斷互相模仿。兩個組織對對方的政策內(nèi)容都有直接作用，使彼此的伙伴關(guān)系比較含蓄，這使志愿組織體育部門內(nèi)的局勢比較緊張。荷蘭奧委會與荷蘭體育聯(lián)合會給自己定位為體育的權(quán)威，擴(kuò)大了其政策目標(biāo)。就此而論，荷蘭奧委會與荷蘭體育聯(lián)合會在其最新的政策文件中，不再將其數(shù)十年來對俱樂部會員的關(guān)注作為其主要政策戰(zhàn)略，而是主要專注于使體育總體參與度上升至75%。同時，荷蘭奧委會與荷蘭體育聯(lián)合會更多地將其活動看作部門組織而非傘狀組織。盡管公共體育服務(wù)的價值導(dǎo)向從俱樂部會員向全民普遍參與轉(zhuǎn)變，這一現(xiàn)象為發(fā)起其他體育活動以吸引新目標(biāo)群體創(chuàng)造了更多機(jī)會，但它也對國家體育組織與荷蘭體育聯(lián)盟面向外部施加了壓力。在公共計劃中民間團(tuán)體的參與(一般標(biāo)記為“公民精神的進(jìn)步”)受到追捧的同時，還潛在自愿參與變得工具化的風(fēng)險，從而危及到民間社會組織產(chǎn)生社會資本，帶來高度信任的力量。

荷蘭衛(wèi)生、福利和體育部積極推行的第二個主題計劃是競技體育發(fā)展。荷蘭衛(wèi)生、福利和體育部支持荷蘭奧委會、荷蘭體育聯(lián)合會和國家體育組織位于世界競技體育國家排名前十位的目標(biāo)。鑒于此，荷蘭衛(wèi)生、福利和體育部對提供更多、更好的醫(yī)療服務(wù)，實現(xiàn)學(xué)校和競技體育活動之間更密切的聯(lián)系，投入更多資金，授予多樣化的精英運動員獎學(xué)金；它們還強(qiáng)調(diào)有效的反興奮劑政策；對所選的大量體育學(xué)科制定了目標(biāo)；針對參加世界錦標(biāo)賽和奧運會進(jìn)入世界前八名的計劃，荷蘭奧委會、荷蘭體育聯(lián)合會和國家體育組織也做出了相應(yīng)的資金分配。這種目標(biāo)的制定，考慮到了其他經(jīng)濟(jì)大國對競技體育參與的投資比重大，但在體育表現(xiàn)不佳時會滋生失望情緒的因素。在其他國家，這種政策導(dǎo)向已經(jīng)對體育組織的獨立性和注資形式產(chǎn)生了積極影響。

最后一個主題計劃是荷蘭政府撤回對組織聯(lián)盟在2028年阿姆斯特丹舉辦奧運會這一雄心計劃的支持。這一雄心計劃被視為能在許多不同層面上激發(fā)社會情緒，但提出在阿姆斯特丹舉辦奧運會的想法，最終因為民眾的抵制情緒而擱淺。除了撤回奧運會申辦計劃，政府并未減少對荷蘭公共體育的資助。大眾體育和競技體育發(fā)展仍然是每年的重點工作，而預(yù)算也在不斷增加。

6 小結(jié)

荷蘭是一個混合福利國家，它將社團(tuán)主義特征與社會民主主義原則相結(jié)合。這種國家制度的設(shè)計創(chuàng)造了多元社會主體廣泛參與治理的基本格局，具體表現(xiàn)為國家體育傘狀組織結(jié)構(gòu)，納入了廣泛的利益相關(guān)者群體，諸如國家與地方政府、志愿者組織、體育俱樂部、私營部門等，共同構(gòu)建了荷蘭公共體育服務(wù)體制機(jī)制?；仡櫤商m過去兩個世紀(jì)公共體育政策的源起、發(fā)展與走向，對荷蘭公共體育服務(wù)的演變發(fā)展進(jìn)行比較全面的梳理總結(jié)，可以發(fā)現(xiàn)，荷蘭公共體育服務(wù)經(jīng)歷了從自由主義模式到國家介入模式的轉(zhuǎn)型。目前更多采用的是混合制模式，也就是政府與市場力量協(xié)同發(fā)展的基本格局。

對于我國公共體育服務(wù)體制機(jī)制建設(shè)而言，也可以考慮走政府與市場合作發(fā)展的道路，將更多的利益相關(guān)者群體納入決策體制，以更好地服務(wù)于我國公共體育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展過程。

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