李王景娜+郭強華+項陽芷

【摘 要】本文針對2011與2013年兩次全國性地方政府性債務審計出現(xiàn)的問題，提出了建立地方政府性債務審計常態(tài)化機制的必要性，論述了地方政府性債務審計常態(tài)化機制建設的十大任務。

【關鍵詞】地方政府性債務審計;常態(tài)化;機制建設

《審計署“十二五”審計工作發(fā)展規(guī)劃》（2011）提出：“將地方政府性債務審計提升到動態(tài)化、常態(tài)化的審計監(jiān)督的層面上”。但截至目前，如何“對地方政府性債務實行常態(tài)化審計監(jiān)督”，審計署并沒有具體措施，尚處動議階段?！秶鴦赵宏P于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）是國務院關于全面規(guī)范地方政府性債務管理的首次發(fā)文，標志著我國地方政府性債務管理的制度框架已基本建成，但并未明確表述以建立常態(tài)化機制的方式，對地方政府性債務進行規(guī)范管理。筆者基于審計署公開發(fā)布的兩次審計摸底情況，分析當前地方政府性債務審計存在的問題，探索構建地方政府性債務審計常態(tài)化機制及保障措施。

一、兩次全國地方政府性債務審計問題

根據(jù)中央和國務院部署，國家審計署分別于2011年、2013年對全國地方政府性債務進行兩次大規(guī)模突擊性審計（以下簡稱“突擊性審計”），大致摸清了全國地方債務的規(guī)模、結構與類型，反映了政府債務管理中存在的問題，提出了完善地方債務管理的對策建議。然而，前后兩次審計帶來以下三點問題。

1.審計真實有折扣。

審計署的兩次突擊性審計都是在事先通知的情形下展開，地方債務負擔沉重的政府相關部門可能在審計臨近時修飾相關數(shù)據(jù)，或者在向審計局申報的數(shù)據(jù)中存在遺漏、不真實嫌疑。加之統(tǒng)計口徑不一致，影響了審計數(shù)據(jù)的真實性和審計結果的準確性。

2.審計質量難保證。

突擊性審計任務重、時間緊，審計過程往往是機械性核對、統(tǒng)計數(shù)據(jù)，難以兼顧地方債務深層次問題，不能因地制宜提出有針對性建議，影響了審計建議質量。此外，地方政府性債務牽涉財政、金融、行政事業(yè)單位、投資項目等各種的行業(yè)和領域，綜合性強、覆蓋面廣，對于不同行業(yè)項目的評估方法也不盡相同。高專業(yè)性要求使得審計人員能力有時未能匹配，導致審計重要性水平的確定和風險評估工作無法到位，也影響了地方債務審計質量。

3.審計工作超負荷。

突擊性審計給審計部門帶來了極大壓力，要在短時間內(nèi)高強度、大范圍完成摸排工作，不僅打亂已安排好的審計工作，而且極度透支審計人員的精力。兩次大規(guī)模審計都面臨人力資源緊張的尷尬問題，以某省審計廳為例，該省審計系統(tǒng)人員約3 000人，統(tǒng)籌之后突擊性審計人員缺口還高達800人。為此，省審計廳從內(nèi)部審計協(xié)會抽調內(nèi)審人員，以及相關注冊會計師協(xié)助，不僅加大了審計成本，而且因為內(nèi)審、注冊會計師審計準則不同，有可能造成審計結論的差異影響審計質量。

二、為什么要建立地方政府性債務審計常態(tài)化機制

綜上所述，突擊性審計并不能滿足日益復雜的地方政府性債務管理的需求?！独R審計規(guī)定指導方針宣言》（INTOSAI）指出：“審計其本身并不是終點，而是管理體制中不可或缺的組成部分。這一管理體制的目的在于及早披露偏離公共標準的行為和違反財務管理的合法性、效率性、效果性和經(jīng)濟性原則的現(xiàn)象，以便采取相應的糾正性措施，追究責任人責任，進行賠償;或者事先采取措施防止這種違法、違規(guī)、違反原則的行為的發(fā)生—或者至少使上述行為更加困難?！钡胤絺鶆諏徲嫵B(tài)化機制的特點能夠有效彌補突擊性審計的不足，從而達到科學管理地方政府性債務的目的。

1.債務數(shù)據(jù)采集常態(tài)化，及時摸清地方債務家底。

地方政府性債務審計常態(tài)化機制具有債務數(shù)據(jù)采集常態(tài)化的特點：（1）各級政府債務審計小組在本級政府日常舉債活動中，第一時間確認、核實、記錄并加強對原始數(shù)據(jù)的監(jiān)管，避免債務數(shù)據(jù)在由下至上的匯報過程中被隨意篡改、調整。由此確保原始數(shù)據(jù)的時效性、真實性和完整性。（2）動態(tài)更新數(shù)據(jù)庫，可以查詢?nèi)魏卧路?、年份的債務?shù)據(jù)，并將當下的債務數(shù)據(jù)與以往數(shù)據(jù)交叉對比，可以及時了解債務的存量和增量，從而對債務的總體發(fā)展趨勢有更加動態(tài)的了解和預測。（3）對日常的每一次債務數(shù)據(jù)進行細致且有效的分類，設立債務種類、債務資金來源、承擔償債責任的部門等多個門類，從而加強對債務數(shù)據(jù)的匯總、分類，便于摸清債務結構。

2.提升債務審計質量，防范財政金融風險。

地方政府性債務審計常態(tài)化后，地方政府審計人員可利用對當?shù)刎斦A算執(zhí)行審計掌握情況，將地方政府債務管理納入預算審計，建立地方政府債務常態(tài)化審計風險預警措施，完善地方政府性債務管理制度，提高政府財政運行透明度，防范財政金融風險。

3.規(guī)范官員舉債行為，加強審計問責力度。

地方政府性債務與地方政府官員盲目上項目、搞政績工程有關。地方政府性債務審計常態(tài)化機制建設，將干部經(jīng)濟責任審計與地方債務相結合，強化對地方官員的“債務問責”，給國家利益造成重大損失的，損害群眾利益造成惡劣影響的，造成資源嚴重浪費的，造成生態(tài)嚴重破壞的，盲目舉債留下一攤子爛賬的，建議組織部門給予組織處理或黨紀政紀處分，已經(jīng)離任的也要追究責任。

三、地方政府性債務審計常態(tài)化機制建設的十大任務

1.建立中央政府主導，地方政府分級監(jiān)管，審計監(jiān)督的組織領導機制。

我國正處于逐步完善社會主義市場經(jīng)濟的過程中，加強宏觀調控和依靠市場調節(jié)兩者缺一不可。當前我們還不可能完全依靠市場力量來約束地方政府債務，中央政府必須進行較為嚴格的地方政府債務管理，這是穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟、保障經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定的必要舉措。國際經(jīng)驗表明， 地方政府債務風險的出現(xiàn)無不與政府間財政關系的制度設計密切相關。為有效監(jiān)管地方政府舉債行為，世界上絕大部分國家都在中央層次建立了地方政府債務管理機構。因此，必須構建中央政府主導，地方政府分級監(jiān)管，審計具體操作的組織領導機制。為了提高政府對債務的統(tǒng)籌能力，建立由政府牽頭成員單位包括財政、審計、發(fā)改、國土、國資、人民銀行和銀監(jiān)等部門，形式為“每月一報”的地方債務審計工作會商制度，對債務融資需求、土地出讓情況、存量資產(chǎn)盤活、債務計劃安排、建設資金分配等方面進行統(tǒng)籌協(xié)調與監(jiān)控，確保地方政府性債務資金借得對、用得好、還得起，全面提高政府債務管理水平。

2.建立財政預算執(zhí)行審計覆蓋地方政府性債務審計機制。

建立財政預算執(zhí)行審計覆蓋地方政府性債務審計機制，是指將地方政府性債務預算作為預算執(zhí)行審計的一項重要內(nèi)容，納入財政預算監(jiān)督范圍。具體而言，在年度預算執(zhí)行審計過程中將政府債務預算編制、調整以及執(zhí)行情況也納入審計機關的審計范圍，審查分析財政部門債務管理情況，從而控制債務規(guī)模、防止債務風險。優(yōu)點是：（1）將地方債務作為財政收入的一個組成部分，使債務審計逐漸向政府性資金審計轉型。（2）便于了解區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的特點、重大項目及各部門預算執(zhí)行的薄弱環(huán)節(jié)。而這些薄弱環(huán)節(jié)往往是債務資金易發(fā)生問題的關鍵點。

3.建立地方政府性債務審計年度必審制度。

為了加強對地方債務的審計監(jiān)督，防范債務風險，建議出臺《地方政府債務審計監(jiān)督管理辦法》。該辦法將規(guī)定對隱性債務包括地方政府擔保債務、擔保的外債、地方金融機構的呆壞賬、社會保障資金缺口等，在出現(xiàn)金融機構清算等情況時地方政府將承擔資產(chǎn)損失實行必審制度，相關主管部門以及其他有關單位和個人要積極配合、協(xié)助審計機關開展地方債務的審計監(jiān)督工作;審計機關依照相關法律法規(guī)，對地方政府性債務項目資金準備階段、項目實施階段、項目竣工決（結）算的真實性、合法性、效益性進行審計監(jiān)督。

4.建立地方政府性債務審計結果人大報告制度。

經(jīng)過地方人大常委會表決，通過修正地方《關于加強預算審查監(jiān)督的決定》，要求地方審計機關將政府性債務納入審計報告內(nèi)容，每年必須向地方人大常委會報告，以增強人大對財經(jīng)工作的監(jiān)督、促進政府加強財政風險控制。不僅定期要向人大報告，還要把審計結果及人大審議情況及時向社會公布，積極呼應人民群眾和人大代表對地方債務的關注，加強社會監(jiān)督。

5.建立地方主要領導經(jīng)濟責任延伸地方債務審計制度。

經(jīng)濟責任審計要按照中央組織部《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》（2013.12）要求，把政府性債務狀況作為黨政領導干部任期經(jīng)濟責任審計的重要內(nèi)容，加強審計監(jiān)督。必須特別關注地方主要領導主持工作下地方政府性債務情況，關注地方政府性債務、財政資金用于過度超前建設和形象工程等問題，著重審查領導干部任期內(nèi)的舉債決策、任期內(nèi)形成的債務以及對債務的管理。將地方政府性債務審計納入經(jīng)濟責任審計環(huán)節(jié)，是以強化問責、規(guī)范舉債責任人為目標。審計機關應將舉債責任明確到具體單位、責任組和責任人，通過比較經(jīng)濟增長與債務的動態(tài)相關性，分析相關政府的償債能力（運用債務率、償債率、逾期債務率和借新還舊償債率等指標），對相關責任人起到督促、建議和警示作用。對于盲目舉債造成重大損失，管理缺失造成債務回收困難，擠挪用和貪污，債務逃避和惡意拖欠還債的行為，要嚴肅追究有關人員的責任，加強其債務風險意識與相應的責任意識。

6.建立地方政府性債務審計與投資項目審計相結合機制。

地方政府性債務審計與政府投資項目審計相結合，主要是關注債務資金的項目投資方向，尤其是對債務資金投資的重點項目進行跟蹤審計監(jiān)督，加大項目績效審計綜合分析力度。從項目立項、建設竣工到運營管理及還貸情況等幾個方面評估項目的經(jīng)營能力、盈利能力、持續(xù)還款能力和再融資能力，提高資金使用效益。此外，要嚴厲查處項目建設過程中的尋租和腐敗行為，及時預防債務資金使用管理中可能出現(xiàn)的各種問題，防止資金被違規(guī)擠占挪用或揮霍浪費，確保資金安全，保障政府償債能力。

7.建立地方政府性債務審計與金融審計相結合機制。

金融審計重點關注金融機構在貸款過程中的風險問題，尤其是以固定資產(chǎn)為擔保的貸款流程、標準、放貸、貸款資金運用情況等后續(xù)貸款追蹤管理，確保資金運用的效益性，為金融機構降低風險。將債務審計與金融審計相結合，金融審計時重點審查政府向金融機構融資后，是否將資金運用于實體經(jīng)濟發(fā)展，是否滿足經(jīng)濟結構調整，是否具有效益等。由于政府性債務通常是巨額資金，對大額貸款的管理控制，有助于合理控制信貸資金的杠桿率，推動貸款制度的完善和創(chuàng)新，使政府與金融機構都最大程度的降低風險，從而形成良性合作關系，實現(xiàn)雙贏。

8.建立地方政府性債務審計風險預警機制。

建立地方債務風險審計預警機制，能對政府債務相關信息，如舉債主體、數(shù)額、期限、資金的運用情況、償還情況等政府經(jīng)濟活動進行跟蹤、監(jiān)控，及早發(fā)現(xiàn)政府債務危機信號，預測政府面臨的債務風險，使政府能在債務危機初期及時采取有效措施，降低債務風險。構建地方債務審計預警機制主要有以下四個要素：一是風險預警指標體系，作為債務風險程度判別的基本標準;二是動態(tài)監(jiān)控，根據(jù)地方政府經(jīng)濟形勢變化、政府債務規(guī)模水平變化等情況，對債務風險實時評估;三是償債資金來源，確定未來償債資金來源，預測償債行為對財政資金的需求，形成長期、滾動的債務償還預算;四是違約概率，確保政府在債務風險來臨時能及時做出相應措施，以降低影響。

9.建立地方政府性債務審計四級網(wǎng)絡機制。

構建地方政府性債務審計四級網(wǎng)絡機制要求省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級政府債務信息網(wǎng)全面覆蓋，各級網(wǎng)絡間相互協(xié)作、分享信息。建立完備的政府債務數(shù)據(jù)資源目錄及基礎債務信息數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)從審計系統(tǒng)中獲取、存儲和轉換的數(shù)據(jù)集成功能。從長遠來看，地方債務審計四級網(wǎng)絡機制的建立對于節(jié)省審計成本、促進審計工作的展開具有長遠效益，尤其是在進行跨項目、跨領域審計時，能為審計工作打好基礎，為常態(tài)化審計創(chuàng)造條件，實現(xiàn)債務日常監(jiān)督管理。

10.建立地方政府性債務審計整改責任制和責任追究機制。

必須落實審計跟蹤回訪制度，整改結束后，審計部門要對被審計單位的整改情況進行檢查核實，并形成專題報告上報黨委、政府。同時，審計、財政等部門要加強協(xié)調配合，盯緊審計檢查中發(fā)現(xiàn)的重點問題不放，跟蹤監(jiān)督，確保問題得到解決。對督查中發(fā)現(xiàn)的重大問題，要及時向黨委、政府匯報，督促相關部門落實，確保各項整改措施落實到位。審計部門要對審計結論落實情況進行跟蹤督辦，對拒不落實審計整改意見的部門和單位，要依照有關法律法規(guī)，追究相關領導和有關人員的責任。

四、建立地方政府性債務審計常態(tài)化機制的保障措施

1.組織保障。

可將審計主體與審計對象相對應，實現(xiàn)扁平化管理，即省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級政府的債務各有清晰的審計主體與之對應，職責明確，遇到個別情況，實時動態(tài)調整，有效避免推諉、扯皮，以提高工作效率。同時打破處室界限，加強審計資源整合管理。建議專門成立地方債務審計領導辦公室，由局副職掛帥，財政審計、經(jīng)濟責任審計、計算機中心等處室組成聯(lián)合部門，并指定財政審計處室具體負責與聯(lián)系，搭建起一個級別高、功能全、范圍廣的組織機構。

2.制度保障。

地方政府性債務常態(tài)化審計作為一項長期且持久的審計工作，必要的制度保障至關重要。完善信息披露制度可以讓審計監(jiān)督與社會監(jiān)督形成互補：審計監(jiān)督發(fā)現(xiàn)不了的細節(jié)性問題，可以借助社會監(jiān)督來彌補;而社會監(jiān)督發(fā)現(xiàn)不了的專業(yè)性問題，可以通過審計工作完成監(jiān)督。完善信息披露制度就是要讓地方政府性債務的監(jiān)督和問責以債務信息透明化為基礎，拓寬國內(nèi)除了年度財務報告、審計報告以外的其他公開披露渠道，并著重加大預算信息、財政信息和審計信息的公開力度和頻次?？梢越⑾鄳膶ｉT披露網(wǎng)站，將審計過程或審計結果的必要事項、債務規(guī)模結構以及債務資金償還等信息進行披露。

3.技術保障。

一是要建立常態(tài)化的數(shù)據(jù)獲取機制。缺乏常態(tài)化的數(shù)據(jù)獲取機制制約了常態(tài)化審計獲取全面數(shù)據(jù)，更遑論數(shù)據(jù)分析常態(tài)化。在審計調查了解階段甚至現(xiàn)場審計時，常常不能獲取理想的全面數(shù)據(jù)。各級政府機關應建立常態(tài)化數(shù)據(jù)獲取機制，在債務發(fā)生變化的第一時間獲取第一手債務信息數(shù)據(jù)。這是債務管理、債務審計及其他一系列后續(xù)相關工作得以有效開展的基礎建設工作，起到地基的關鍵性作用。二是要建設數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)審計平臺。在財政改革的不斷深化下，許多政府機關已陸續(xù)建立數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)審計平臺。比如，財政系統(tǒng)的“金財工程”，實現(xiàn)了與機關事業(yè)單位會計結算中心之間的聯(lián)網(wǎng)，對數(shù)據(jù)進行有效整合，在此基礎上構建的審計數(shù)據(jù)綜合分析系統(tǒng)，為政府性資金審計提供了有利支撐。以此為參考，地方政府性債務審計也可利用數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)審計平臺的建設，在各級政府機關、事業(yè)單位、融資平臺間實現(xiàn)債務資金數(shù)據(jù)聯(lián)動，在日常統(tǒng)計債務的借、投、還等環(huán)節(jié)形成聯(lián)動、匹配的數(shù)據(jù)儲備，為審計工作的展開提供有效的數(shù)據(jù)支持平臺。

4.人才保障。

構建地方債務審計人才建設和培訓機制尤為重要?？砂磁嘤枌ο蠓譃槎唐谌粘Ｅ嘤柡烷L期計劃培訓兩種。（1）短期日常培訓包括每周（具體頻率可以依據(jù)各地政府培訓人員業(yè)務素質和審計業(yè)務復雜度而定）開設債務審計培訓課程，主要面向一般的審計人員，除了對其專業(yè)技能進行升級，還要提高他們的學習能力、溝通能力和團隊合作能力，幫助審計人員開放心態(tài)，自覺將個體融入整個團隊中。（2）長期計劃培訓以培養(yǎng)高層次管理人員為主，制定審計師三年培訓發(fā)展計劃，提高其溝通協(xié)調能力、管理能力以及處理復雜問題的能力。充分加強管理人員的管理知識和研究成果的學習，積極主動地運用到實踐中，不斷提高在復雜組織系統(tǒng)中的指揮領導和協(xié)調作戰(zhàn)的能力。

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（作者單位：寧波大學商學院、

中國銀行浙江省分行蕭山支行）