殷桂濤 （新疆塔城市草原工作站 834700）

哈瑪爾 （新疆塔城地區(qū)蝗鼠測(cè)報(bào)防治站 834700）

草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制現(xiàn)狀及研究

殷桂濤 （新疆塔城市草原工作站 834700）

哈瑪爾 （新疆塔城地區(qū)蝗鼠測(cè)報(bào)防治站 834700）

草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是為了保護(hù)和發(fā)展草地而提出的一項(xiàng)具有戰(zhàn)略意義的長(zhǎng)遠(yuǎn)政策，對(duì)促進(jìn)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境統(tǒng)一、可持續(xù)發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義。本文綜述了草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究現(xiàn)狀及相關(guān)理論，并且結(jié)合塔城市實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的情況，對(duì)其進(jìn)行介紹。

草原；生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；存在問題；研究

我國(guó)面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)是草地生態(tài)系統(tǒng)，現(xiàn)在依然是一些地區(qū)少數(shù)民族生活和發(fā)展的基礎(chǔ)物質(zhì)條件。同時(shí)，草地是維持生態(tài)平衡重要的一種植被，在自然環(huán)境中占有重要位置，草地保護(hù)事關(guān)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展和國(guó)民經(jīng)濟(jì)收入[1]。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人類與自然之間的矛盾越來(lái)越突出，自然環(huán)境不斷惡化，引發(fā)諸多問題阻礙了人類社會(huì)的發(fā)展，而生態(tài)補(bǔ)償是解決生態(tài)環(huán)境問題的有效手段。在此背景下，為了恢復(fù)人類和環(huán)境的和諧關(guān)系，草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制受到國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注，為恢復(fù)受損的草原生態(tài)環(huán)境提供有效的方法。

1 國(guó)內(nèi)外草原生態(tài)補(bǔ)償體制研究現(xiàn)狀

1976年德國(guó)最早提出了生態(tài)補(bǔ)償 (Ecolo早ical compensation)，其后世界各國(guó)均開展了一些實(shí)踐探索和研究[2]。綜合國(guó)內(nèi)外專家的研究，同時(shí)結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，其概念可概括為：通過經(jīng)濟(jì)手段，建立平衡相關(guān)方利益關(guān)系的制度機(jī)制，來(lái)實(shí)現(xiàn)保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展和利用生態(tài)系統(tǒng)的目的。草原生態(tài)補(bǔ)償具有狹義和廣義兩層含義，是綜合衡量環(huán)境保護(hù)各方利益的激勵(lì)機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制和驅(qū)動(dòng)機(jī)制的綜合體。狹義上專指對(duì)草原生態(tài)破壞和污染環(huán)境的補(bǔ)償；廣義上還包括對(duì)為恢復(fù)及保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境和功能而辛勤勞動(dòng)的個(gè)人和單位給予的補(bǔ)償。其內(nèi)涵可以從兩方面理解：一是對(duì)自然的補(bǔ)償，即對(duì)已經(jīng)遭受破壞的草原生態(tài)環(huán)境進(jìn)行重建和恢復(fù)，對(duì)面臨威脅的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)；二是對(duì)人的補(bǔ)償，即對(duì)與草原生態(tài)環(huán)境建設(shè)的相關(guān)行為主體進(jìn)行補(bǔ)償，主要是經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)和政策優(yōu)惠[3]。

我國(guó)對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯刻幱谔剿鲗?shí)踐階段，很多地區(qū)已經(jīng)開始試點(diǎn)實(shí)施，為草原生態(tài)補(bǔ)償積累了寶貴的一手實(shí)踐資料。同時(shí)，森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究相對(duì)較早，可以為草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供參考。我國(guó)目前已初步建立了一套關(guān)于草原生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制和資金渠道，但由于機(jī)制尚不完善，補(bǔ)償不能嚴(yán)格依法進(jìn)行，出現(xiàn)了補(bǔ)償受益者與需要補(bǔ)償者不一致的問題[4]。在生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法規(guī)、政策等方面還沒有形成科學(xué)、規(guī)范的體系，且缺乏有效的監(jiān)督，費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)不一，難以達(dá)到應(yīng)有的效果。尤其是新疆等西部地區(qū)更需要探索完善區(qū)域草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，建立專項(xiàng)生態(tài)建設(shè)資金，解決面臨的草原生態(tài)建設(shè)困境。塔城地區(qū)作為新疆重要草場(chǎng)資源區(qū)，順應(yīng)國(guó)家需要，2011年至2015年按照 《塔城市草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)工作實(shí)施方案》在草原生態(tài)補(bǔ)償方面比較早的做了積極探索，通過良種補(bǔ)償、生產(chǎn)資料補(bǔ)償、禁牧等措施，取得了良好效果，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

2 實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制必要性

2.1 草原現(xiàn)狀

中國(guó)草原主要分布在年降水量小于400mm的半干旱和干旱地區(qū)及西北生態(tài)屏障區(qū)域，新疆、內(nèi)蒙古、西藏等西部7個(gè)省區(qū)的面積合計(jì)達(dá)到3.1億hm2，每個(gè)省區(qū)均在1500萬(wàn)hm2以上，占全國(guó)草原面積的79%。除此7省區(qū)外，其他省區(qū)共計(jì)有0.8億多hm2的草場(chǎng)，我國(guó)不同地區(qū)間的草場(chǎng)分布極不平衡。全國(guó)牧區(qū)草原19315.9萬(wàn)hm2，占全國(guó)草原總面積的49.2%；半農(nóng)半牧區(qū)草原5852.6萬(wàn)hm2，占14.9%，農(nóng)區(qū)和林區(qū)占30.8%；河灘、湖濱、海岸帶草地2000萬(wàn)hm2，占5.1%。從人均占有草場(chǎng)面積來(lái)算，西藏的人均草場(chǎng)面積最大，其次是青海、新疆、內(nèi)蒙古，人均面積分別是30hm2、6.91hm2、2.93hm2、2.84hm2。其他省區(qū)的草場(chǎng)占有量均在0.5hm2以下[5]。草原不僅給人類提供豐富的畜產(chǎn)品等生活資料，還是重要的生產(chǎn)資料。同時(shí)，草原的生態(tài)屏障功能極強(qiáng)，具有重要的生態(tài)服務(wù)價(jià)值，其功能遠(yuǎn)大于森林生態(tài)系統(tǒng)，在自然環(huán)境生態(tài)平衡體系中占有重要地位。

塔城市擁有草場(chǎng)34.46萬(wàn)hm2，其中行政區(qū)域草場(chǎng)面積為23.9萬(wàn)hm2，境外可使用天然草場(chǎng)面積為10.56hm2。行政區(qū)域內(nèi)草場(chǎng)按季節(jié)草場(chǎng)劃分，其中夏牧場(chǎng)10萬(wàn)hm2，載畜量為1.4畝/一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)畜，利用天數(shù)70d左右。春秋場(chǎng)7.013萬(wàn)hm2，載畜量為6.67畝/一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)畜。冬牧場(chǎng)6.89萬(wàn)hm2（含打草場(chǎng)30萬(wàn)畝），載畜量為5畝/一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)畜，放牧天數(shù)為150d。在草原面積中，一級(jí)草場(chǎng)7.408萬(wàn)hm2，占草場(chǎng)總面積的30.99%；二級(jí)草場(chǎng)4.56萬(wàn)hm2，占草場(chǎng)總面積的19.06%；三級(jí)草場(chǎng)8.59萬(wàn)hm2，占草場(chǎng)總面積的35.93%；四級(jí)草場(chǎng)3.35萬(wàn)hm2，占草場(chǎng)總面積的14.5%。

2.2 草地退化面積不斷增大

20世紀(jì)70年代退化草場(chǎng)面積占到全國(guó)草場(chǎng)總面積的10%，80年代約30%，90年代擴(kuò)大到60%以上?，F(xiàn)在，中國(guó)天然草原90%存在不同程度地破壞和退化，其中1.8億hm2草場(chǎng)嚴(yán)重退化，并且以每年200萬(wàn)hm2的速度增加，退化速度和面積不斷加大。全國(guó)具有明顯沙化趨勢(shì)的土地面積為31.86萬(wàn)hm2，主要分布在內(nèi)蒙古、新疆、青海、甘肅4省，其中以草原為主，占68%，其次為耕地，占23%，其他利用類型土地占9%[6]。1995年以前，塔城市天然草原畝產(chǎn)鮮草147kg，其中割草場(chǎng) （2.39萬(wàn)hm2）畝產(chǎn)鮮草544kg。近年來(lái)，由于牧業(yè)延續(xù)著靠天養(yǎng)畜的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式及隨著人畜量的不斷增加，造成塔城市天然草原墾植放牧嚴(yán)重，使一些稀有野生動(dòng)植物瀕臨滅絕，植被體系嚴(yán)重破壞，天然種質(zhì)資源日益衰竭，草場(chǎng)嚴(yán)重退化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市天然草原嚴(yán)重退化面積為9.493萬(wàn)hm2，且草原畝均產(chǎn)草量與80年代相比，鮮草產(chǎn)量平均下降了50%左右，樣地中的原第一建群種已退化為亞建群種或伴生種；草地中優(yōu)良牧草成分減少了75%，劣質(zhì)牧草成分大幅度增加。其中北山區(qū)域，草原嚴(yán)重退化面積4.85萬(wàn)hm2；南湖區(qū)域草原嚴(yán)重退化面積為1.81萬(wàn)hm2，其中沙化面積為0.344萬(wàn)hm2，堿化面積為1.47萬(wàn)hm2；南山區(qū)域，草原嚴(yán)重退化面積3.16萬(wàn)hm2。另外盲目開荒、濫櫵濫采造成對(duì)天然草地的嚴(yán)重破壞，使得草場(chǎng)沙化面積增大。棄耕、撂荒的草地植被難以恢復(fù)，這更加快了草地的沙化趨勢(shì)。自60年代以來(lái)，塔城市開墾草場(chǎng) （絕大部分是春秋草場(chǎng)）達(dá)4萬(wàn)多hm2，破壞了草地生態(tài)的平衡，引起草畜矛盾加劇，直接導(dǎo)致草原畜牧業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，阻礙了牧民生活水平的提高。

2.3 草原生補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施是社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要

建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是推進(jìn)草原經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，實(shí)施草原產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的客觀要求。草原生態(tài)補(bǔ)償對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的受益者與保護(hù)者以及生態(tài)環(huán)境破壞者與受害者之間的利益進(jìn)行重新分配，有效調(diào)節(jié)利益分配格局，化解各方面矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。完善的草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制能夠?yàn)椴菰h(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)提供穩(wěn)定的資金渠道和強(qiáng)有力的政策支持[7]。從草地面積在我國(guó)土地結(jié)構(gòu)中所占比重、草地分布的重要生態(tài)屏障位置、草原的生態(tài)服務(wù)價(jià)值及范圍、草原退化沙化的嚴(yán)峻形勢(shì)來(lái)看，實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)償在我國(guó)是十分迫切和必要的。

2.4 草原生態(tài)補(bǔ)償是實(shí)現(xiàn)草原可持續(xù)的重要途徑

草地作為可再生自然資源不僅是維持生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，也是畜牧業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)平臺(tái)，尤其在新疆、內(nèi)蒙古等西部地區(qū)扮演著更重要角色。近年來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，我國(guó)老百姓生活水平不斷提高，對(duì)肉、蛋、奶等畜產(chǎn)品的需求量不斷增大，進(jìn)一步促進(jìn)了畜牧業(yè)的發(fā)展和擴(kuò)大。而草場(chǎng)承載能力有限，自然資源有限，引發(fā)了一系列的草場(chǎng)受損問題，尤其是在牧區(qū)過度放牧現(xiàn)象越發(fā)嚴(yán)重，阻礙了其再生能力的恢復(fù)和生態(tài)環(huán)境的自我改善。為了維護(hù)草場(chǎng)自然生態(tài)環(huán)境，也為了草地畜牧業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，切實(shí)維護(hù)好牧民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制必須有效建立和實(shí)施。建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是保護(hù)草場(chǎng)，解決草場(chǎng)退化等問題重要的現(xiàn)實(shí)可行手段之一。

3 草原補(bǔ)償機(jī)制的理論及方式研究

一般來(lái)說(shuō)，草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)目腕w和主體之間常形成生態(tài)利益、經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系可以按照勞動(dòng)價(jià)值理論，通過市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的投入；而生態(tài)資源產(chǎn)出的生態(tài)效益和社會(huì)效益表現(xiàn)為無(wú)形產(chǎn)品，無(wú)法通過市場(chǎng)手段調(diào)節(jié)供給者和受益者的利益關(guān)系。這就需要生態(tài)資源管理者的介入，通過建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以矯正市場(chǎng)失靈行為，協(xié)調(diào)二者之間的利益關(guān)系。補(bǔ)償?shù)姆绞娇梢杂卸鄻踊阂皇乾F(xiàn)金補(bǔ)償，這是最直接的補(bǔ)償方式，如補(bǔ)貼、補(bǔ)償金、生態(tài)保證金、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和贈(zèng)款等，用于改善生態(tài)供給者生產(chǎn)生活條件，提供醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等社會(huì)保障；二是用勞力、物質(zhì)和土地等實(shí)物進(jìn)行補(bǔ)償，增強(qiáng)供給者的生產(chǎn)能力；三是用提供免費(fèi)就業(yè)技能培訓(xùn)、無(wú)償技術(shù)指導(dǎo)和咨詢、生態(tài)移民、對(duì)口支援、項(xiàng)目開發(fā)等方式進(jìn)行智力補(bǔ)償，快速提高補(bǔ)償?shù)貐^(qū)的管理水平和群體技能，增強(qiáng)其競(jìng)爭(zhēng)力[8]。塔城市通過多種補(bǔ)償方式，多措并舉，積極提高當(dāng)?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展能力。其中比較重要的是牲畜良種補(bǔ)貼、牧草良種補(bǔ)貼和生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼。對(duì)建設(shè)的14700hm2人工草場(chǎng)，按每年每公頃150元的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)貼，共計(jì)補(bǔ)貼220萬(wàn)元；對(duì)優(yōu)質(zhì)牛和肉羊、綿羊進(jìn)行良種補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，將優(yōu)質(zhì)山羊納入補(bǔ)貼范圍，年需補(bǔ)貼羊1500只、牛150頭，合計(jì)補(bǔ)貼225萬(wàn)元，讓牧民通過牲畜的品種改良，提高單位個(gè)體產(chǎn)量，從而使牧民達(dá)到減畜不減產(chǎn)，使牧區(qū)畜牧良種繁育體系得到基本建立。生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼按照草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制文件精神對(duì)牧區(qū)從事牧業(yè)生產(chǎn)的3198戶牧民，按每年每戶500元標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，每年補(bǔ)貼159.9萬(wàn)元。通過補(bǔ)貼政策，引導(dǎo)牧區(qū)機(jī)械化資源優(yōu)化配置，使牧區(qū)牧業(yè)生產(chǎn)水平得到提高，配套設(shè)施得到完善，牧民生產(chǎn)基本實(shí)現(xiàn)機(jī)械化。

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殷桂濤 （1969-），女，漢族，新疆塔城市人，本科，從事草地生態(tài)資源監(jiān)測(cè)、草地保護(hù)、優(yōu)良牧草品比試驗(yàn)及新技術(shù)推廣工作。