何延平

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我國財政轉移支付績效問題研究
——以甘肅省為例

何延平

摘要：本文首先闡述了財政轉移支付績效評估的相關概念，在分析甘肅省財政轉移支付績效管理問題的基礎上，初步構建了評價甘肅省財政轉移支付的指標體系。并進一步提出了加強甘肅省財政轉移支付績效管理的對策及建議。

關鍵詞：財政轉移支付；績效評價；甘肅省

一、引言

財政轉移支付制度(Financial transfer payment system)是我國財政體制的重要組成部分。作為中央政府與地方各級政府之間權責與利益關系協調的重要政策機制，分稅制改革以來，其在實現縱向和橫向的財政平衡、基本公共服務均等化，區(qū)域經濟協調發(fā)展等方面均發(fā)揮了重要作用。甘肅省財政支出一半多的資金都是來源于中央的轉移支付，改革開放以來，在財政轉移支付政策效益的推動下甘肅省經濟飛速發(fā)展。但是，如此龐大的中央轉移資金的管理制度是否完善，轉移支付資金的分配是否合理、目標是否實現；與此同時，現行的財政轉移支付制度又是否充分考慮到甘肅的經濟基礎、自然環(huán)境以及所處的重要戰(zhàn)略地位等特殊性并達到橫向財政平衡的目標，等等許多問題都需要研究?；谝陨蠁栴}，本文試圖通過全方位審視財政轉移支付政策及其深層次發(fā)展問題，搞清績效評價與之相關的關聯問題，并在甘肅省財政轉移支付效果評估的基礎上，分析其具體的績效，以期對甘肅財政轉移支付提供相應的政策建議。

二、財政轉移支付績效評估的概念

研究財政轉移支付績效評估，首先需要弄清楚兩個問題——其一，何為績效評價；其二，何為財政轉移支付績效評估。評估的客體是轉移支付，績效評估是具體的評價手段，唯有清晰界定這二者的內涵及關系，才能建立有效的財政轉移支付績效評價體系。

(一)績效評價

績效評價(performance evaluation)是指運用一定的評價方法、量化指標及評價標準，對部門以及產生的中長期影響(既包括經濟的影響，又包括社會的影響)，對應其職能的績效目標實現的具體程度，以及對預算的執(zhí)行效果進行系統性評估的一個過程。

(二)財政轉移支付及其績效評價

財政轉移支付的績效評價是包括從決策、審批到資金撥付、項目實施的前后緊密銜接的過程以及對其項目效果和社會綜合效益的全方位的系統性的績效評價。公共支出績效評價要堅持“3E”原則，——經濟性、效率性 和效果性的原則。但財政轉移支付是一種無償的公共支出，因此，不能完全按照“成本～收益法”原則，而應該從過程和結果兩個方面入手，既注重資金分配標準、規(guī)模等方面的有效性；又要顧及公共服務均等化效果、資源開發(fā)利用的環(huán)保性。因此，財政轉移支付績效評價標準應遵循包括公平性(Equity)、環(huán)保性(Environment)在內的“5E”標準。

三、甘肅財政轉移支付績效管理存在的主要問題

(一)財政轉移支付績效評價的法律制度和監(jiān)督機制不健全

我國上至國家下至地方地方層面，都缺乏對財政轉移支付績效評估的具體法律，因此，也就沒有形成長效、科學的評估機制。當前，也只有國家財政部1995年制定的《過渡期財政轉移支付辦法》來規(guī)范已顯得力不從心。通過對甘肅省最近幾年開展的轉移支付績效監(jiān)督試點實際工作的分析，我們發(fā)現，一個較為突出的問題就是監(jiān)督經驗明顯不足，基本上是一種摸著石頭過河的狀況。

(二)財政轉移支付績效評價的標準及指標體系不完善

需要明確的是，財政轉移支付績效評價標準體系的構建無疑是財政轉移支付績效評估的基礎。當前，不論是我國還是甘肅省地方的財政轉移支付績效評價工作，尚缺乏相應評價標準，更不用說建立一套規(guī)范、邏輯一致的指標體系。如財務類型指標為主，缺乏非財務類型指標；只涉及歷史類型指標，而缺乏長遠價值類型指標；以及缺少評價社會可持續(xù)發(fā)展能力的生態(tài)環(huán)境指標。

四、甘肅財政轉移支付績效評價體系的設計

(一)甘肅財政轉移支付績效評價指標設的原則

(1)全面性與精煉性平衡原則。設計指標體系時在考慮轉移支付對象層級性的基礎上，還要兼顧轉移支付內容的多樣性，切不可顧此失彼。要本著直接與間接、短期與長效相結合的原則?？梢灶A見評價工作是一項極其繁復的工程，指標越多，制定成本、決策成本、執(zhí)行成本也越高，因此要兼顧全面性與精煉性平衡的原則。

(2)定量分析與定性分析相結合的原則。定性分析是定量分析的基礎，在評價財政轉移支付績效時，應該堅持定性與定量分析相結合的原則，不可偏廢。充分發(fā)揮定性分析在理論可行性分析、宏觀環(huán)境分析方面的優(yōu)勢；在此基礎上，通過構建合理的分析模型做具體的微觀層面的定量分析。如此才能揚長避短，從而準確地反映財政轉移支付效益狀況。

(二)財政轉移支付績效的計量方法

構建財政轉移支付績效計量的標準，要在可持續(xù)發(fā)展理念原則的指導下，融合定量和定性兩類具體指標，在衡量經濟效益指標的設置上，要注重發(fā)展的可持續(xù)性?？冃У挠嬃繎槍冃Ь唧w層面的內容進行合理、科學的界定，如下表(表4-1)。

表6-1　財政轉移支付績效計量內容的界定

在財政轉移支付績效評價的實踐中，文件分析法和訪談法是主要的績效評估技術和方法，綜合運用財務方法、層次分析法和模糊綜合評價法相結合的統計方法等，同時考慮將財政轉移支付績效內容進行細分，結合每一細分內容的特點選擇不同的計量方法(表4-2)。

表6-2　財政轉移支付績效計量及其權重確定的方法

五、甘肅財政轉移支付績效評估的對策建議

(一)推進財政轉移支付制度的法制化

各國轉移支付制度的最大共性就是都有明確的法律依據。然而在我國尚未出臺《財政轉移支付法》之前，甘肅應積極探索由甘肅地方人大制定地區(qū)性的《甘肅省財政轉移支付法》。以立法形式對財政轉移支付的分配程序與方法等做出明確規(guī)定，以使財政轉移支付績效的評估有法可依。

(二)加強對財政轉移支付績效的審計監(jiān)督

(1)規(guī)范合法性目標。在審計過程中，應根據兩類轉移支付的不同特點，設計并實施差異化的審計程序。一般性轉移支付必須要通過同級人大和上級財政主管部門對預決算的審查和預算執(zhí)行的實際情況監(jiān)督來強化管控。對專項轉移支付資金，在仔細審查項目的可行性報告的基礎上，審查項目是否制定了科學嚴密資金管理制度。

(2)均衡性目標。一般性轉移支付要評估資金運用的社會均等化效果，可通過指標體系中關于公平性類指標對其進相應評估。專項轉移支付要評估資金使用方向及實施的最終效果，可以根據不同項目特點制定個性化的評估標準，對其實際效率、效果進行計算和分析。(作者單位：蘭州財經大學)

參考文獻:

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