韋文英　金江軍　姚衛(wèi)浩

摘要：建立和完善食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，是推動(dòng)公眾參與食品安全監(jiān)管工作的重要舉措。本文首先從舉報(bào)方式、受理方式、舉報(bào)等級劃分、獎(jiǎng)勵(lì)額度、額外獎(jiǎng)勵(lì)、資金來源等六個(gè)方面分析了全國30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市（西藏除外）的食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)政策。然后指出了現(xiàn)有食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)政策的存在的主要問題，如舉報(bào)人真實(shí)身份容易暴露，獎(jiǎng)金領(lǐng)取時(shí)限短，舉報(bào)人獲獎(jiǎng)周期長，獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)低。最后對完善食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度提出了一些對策建議，如加強(qiáng)對舉報(bào)人的保護(hù)，進(jìn)一步方便舉報(bào)人，改進(jìn)獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞：食品安全；舉報(bào)；獎(jiǎng)勵(lì)；政策；

二、食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施效果及存在的問題

1、政策實(shí)施效果

全國30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市發(fā)布食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)政策后，對促進(jìn)社會公眾參與政府部門食品安全監(jiān)管工作起到了一定的效果，但政策實(shí)施效果不夠理想。在政策實(shí)際執(zhí)行過程中仍存在著獎(jiǎng)金發(fā)放難、獎(jiǎng)金發(fā)放總額小等問題。例如，遼寧省食品安全投訴舉報(bào)熱線02496151于2012年正式開通，該熱線實(shí)行有獎(jiǎng)舉報(bào)制度。截至2013年10月，只有31萬余元的獎(jiǎng)金成功發(fā)放，還有15萬元沒人領(lǐng)，發(fā)放率只有67%，沒有發(fā)放出去的獎(jiǎng)金涉及173例成功舉報(bào)[3]。2012年，上海市共發(fā)放食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)37萬余元，只占500萬元食品安全舉報(bào)專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)資金的7.4%[4]。2012年，福建省共受理食品安全舉報(bào)5087起，發(fā)放有獎(jiǎng)舉報(bào)獎(jiǎng)金19.95萬元，獎(jiǎng)勵(lì)人次521人次。福建省財(cái)政廳撥出了500萬元專項(xiàng)資金，而實(shí)際發(fā)放的獎(jiǎng)金不到專項(xiàng)資金總額的4%。從人均獎(jiǎng)金來看，只有383元。在各設(shè)區(qū)市自設(shè)的獎(jiǎng)勵(lì)金方面，也只有福州發(fā)放食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)金8.12萬元，其他設(shè)區(qū)市有的僅發(fā)放食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)金幾千元[5]。

2、存在問題分析

從實(shí)踐來看，各地的食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度設(shè)計(jì)還存在一些缺陷，主要體現(xiàn)在舉報(bào)人擔(dān)心泄密或公開身份遭到報(bào)復(fù)，領(lǐng)取時(shí)限短，舉報(bào)人獲得獎(jiǎng)金的周期長，獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)不合理等。

（1）舉報(bào)人擔(dān)心身份暴露

在全國30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市中，有7個(gè)省份要求必須實(shí)名舉報(bào)，其他23個(gè)省份雖然規(guī)定匿名舉報(bào)人也可以作為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)對象，但都要求在領(lǐng)取獎(jiǎng)金時(shí)出具身份證明。在劃分舉報(bào)等級時(shí)，一級舉報(bào)一般都要求舉報(bào)人協(xié)助食品安全監(jiān)管部門的現(xiàn)場查處工作。而在協(xié)助食品安全監(jiān)管部門的現(xiàn)場查處工作過程中，由于舉報(bào)人會遇到被舉報(bào)人，舉報(bào)人的身份極容易暴露，事后可能會遭到報(bào)復(fù)。為此，許多舉報(bào)人為了避免被報(bào)復(fù)，寧愿選擇降低舉報(bào)，不直接協(xié)助查辦工作，所獲得的獎(jiǎng)金就大大減少了。

（2）獎(jiǎng)金領(lǐng)取時(shí)限短

在規(guī)定舉報(bào)人領(lǐng)取獎(jiǎng)金的時(shí)限方面，只有山西和浙江規(guī)定3個(gè)月，占6.7%；河北、吉林、上海、江蘇、安徽、湖北、廣西、海南、新疆9個(gè)省份規(guī)定為兩個(gè)月或60天，占30%；北京、天津、內(nèi)蒙古、遼寧、黑龍江、江西、山東、湖南、廣東、重慶、貴州、云南、陜西、甘肅、青海15個(gè)省份規(guī)定為30天或1個(gè)月，占50%。

許多舉報(bào)人擔(dān)心身份暴露，往往希望在事態(tài)平息之后再去政府部門領(lǐng)取獎(jiǎng)金。舉報(bào)人向政府部門提供有價(jià)值的信息之后，他們之間就存在一種公法上的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。一般私法訴訟時(shí)效都長達(dá)1-2年，而對食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)設(shè)定1-3個(gè)月的領(lǐng)獎(jiǎng)期限，明顯過短[6]。

（3）舉報(bào)人獲獎(jiǎng)周期長

舉報(bào)人舉報(bào)之后，首先受理部門要把線索轉(zhuǎn)交給案件調(diào)查處理部門。案件調(diào)查處理部門要對案件進(jìn)行調(diào)查，核實(shí)舉報(bào)信息是否準(zhǔn)確，辦理案件，做出處罰決定。舉報(bào)人的舉報(bào)行為被案件調(diào)查處理部門認(rèn)定之后，還要報(bào)送給獎(jiǎng)勵(lì)資金管理部門，由獎(jiǎng)勵(lì)資金管理部門進(jìn)行審批。這樣下來，舉報(bào)人的獲獎(jiǎng)周期就會很長。

北京、天津、內(nèi)蒙古、上海、江西、廣東6個(gè)省市規(guī)定，案件調(diào)查處理部門應(yīng)在做出案件處罰決定之日起30日內(nèi)，對舉報(bào)事實(shí)、獎(jiǎng)勵(lì)條件和標(biāo)準(zhǔn)予以認(rèn)定，提出獎(jiǎng)勵(lì)意見。而遼寧、浙江、廣西對此的規(guī)定是15個(gè)工作日，吉林的規(guī)定是60個(gè)工作日，云南的規(guī)定是10個(gè)工作日。江蘇、安徽規(guī)定結(jié)案后10個(gè)工作日內(nèi)，新疆規(guī)定結(jié)案后15個(gè)工作日內(nèi)，貴州、寧夏規(guī)定結(jié)案之日起30日內(nèi)。從受理舉報(bào)到做出案件處罰決定或結(jié)案，通常都要經(jīng)過很長時(shí)間。

（4）獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)低

在全國30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市中，有22個(gè)省份對舉報(bào)等級和獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了劃分。一般來說，舉報(bào)等級越高、案件貨值越大、罰沒款入庫金額越多，舉報(bào)人所能獲得的獎(jiǎng)金就越多。但在通常情況，舉報(bào)人會因?yàn)楸苊馍矸荼┞抖x擇主動(dòng)降低舉報(bào)等級。

北京、天津、內(nèi)蒙古、遼寧、福建等地方的三級舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)金額是案件貨值的1%，河北是1-3%。2014年1-6月，河北全省偵破食品領(lǐng)域犯罪案件321起，涉案貨值5300多萬元。假設(shè)這些案件全都是群眾舉報(bào)的，平均每起案件的貨值是16.5萬。如果都按三級舉報(bào)計(jì)算，每起案件的獎(jiǎng)金最多只有4950元[7]。“重賞之下必有勇夫”，舉報(bào)人需要從經(jīng)濟(jì)利益方面進(jìn)行驅(qū)動(dòng)。獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)低，在一定程度上限制了舉報(bào)人的積極性。

三、現(xiàn)有食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)政策的改進(jìn)建議

為了促進(jìn)社會公眾參與食品安全監(jiān)管工作，許多地方政府都制定了食品安全違法案件舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)政策，但由于制度設(shè)計(jì)的缺陷，現(xiàn)有食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)政策在實(shí)施過程中效果并不理想。因此，必須盡快改進(jìn)食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度。

1、加強(qiáng)對舉報(bào)人的保護(hù)

在我國，屢次發(fā)生舉報(bào)人被報(bào)復(fù)的事情。從對舉報(bào)人的調(diào)查情況來看，舉報(bào)人普通擔(dān)心舉報(bào)信息泄密，身份公開后遭到被舉報(bào)單位或個(gè)人的報(bào)復(fù)。因此，必須進(jìn)一步完善舉報(bào)保密制度，采取有效措施保護(hù)舉報(bào)人。

要按照《中華人民共和國保守國家秘密法》的有關(guān)要求，做好食品安全舉報(bào)保密工作。例如，含有食品安全舉報(bào)人真實(shí)身份信息的文件制作、收發(fā)、傳遞、使用、復(fù)制、保存和銷毀應(yīng)當(dāng)符合國家保密規(guī)定。食品安全舉報(bào)人信息是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的秘密事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)確定為國家秘密，密級為秘密，保密期限可以確定為十年。

為了方便舉報(bào)人協(xié)助食品安全監(jiān)管部門開展現(xiàn)場查處工作，可以讓舉報(bào)人臨時(shí)穿上執(zhí)法人員的制服，必要時(shí)進(jìn)行喬裝改扮。另外，也可以采用移動(dòng)視頻監(jiān)控系統(tǒng)，讓舉報(bào)人遠(yuǎn)程引導(dǎo)執(zhí)法人員進(jìn)行辦案。

要加強(qiáng)對食品經(jīng)營單位內(nèi)部舉報(bào)人的保護(hù)。1986年，美國聯(lián)邦政府頒布了專門保護(hù)舉報(bào)人的《吹哨人保護(hù)法案》，明確規(guī)定保障雇員有發(fā)表有關(guān)雇主違法事情的言論自由，保障雇員不因發(fā)表對雇主不利的話而受到解雇、降職等。如果雇主對雇員實(shí)施了不當(dāng)?shù)娜耸滦袨?，雇員可以提起訴訟。美國《防制不實(shí)請求法案》制定了專門的防報(bào)復(fù)條款，規(guī)定任何雇員如果因?yàn)閰f(xié)助案件調(diào)查而遭解職、降職、停職或在雇傭條款與條件上有任何歧視，都有權(quán)獲得必要的救濟(jì)，以補(bǔ)償該雇員所受的損害[8]。而在我國，食品經(jīng)營單位內(nèi)部的舉報(bào)人往往得不到保護(hù)。例如，發(fā)生在2014年8月深圳沃爾瑪超市的“黑油”事件，舉報(bào)人通過視頻舉證該店煎炸用油“一個(gè)月不換”以及涉嫌用過期肉等原材料制作熟食等問題。一個(gè)多月后，舉報(bào)人被超市解聘[9]。為此，應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒美國的做法，制定適合我國國情的《舉報(bào)人保護(hù)法》。

2、進(jìn)一步方便舉報(bào)人

采取統(tǒng)一受理的方式，延長獎(jiǎng)金領(lǐng)取時(shí)限，縮短舉報(bào)人獲獎(jiǎng)周期。建議把受理單位統(tǒng)一為食品安全委員會辦公室，在該辦公室設(shè)立食品安全舉報(bào)中心。這樣把舉報(bào)受理單位和獎(jiǎng)金發(fā)放單位一致起來，一方面便于管理，另一方面也減少了舉報(bào)人信息在不同部門的傳播，降低泄密風(fēng)險(xiǎn)。每個(gè)省市統(tǒng)一確定一個(gè)食品安全舉報(bào)電話號碼，避免舉報(bào)人記憶多個(gè)電話號碼。另外，舉報(bào)人可能不清楚要舉報(bào)的案件歸哪個(gè)部門管，而我國經(jīng)常發(fā)生不同部門相互推諉的情況。統(tǒng)一舉報(bào)電話，既可以方便舉報(bào)人，又可以避免部門之間的相互推諉。建議把獎(jiǎng)金領(lǐng)取時(shí)限延長至1年。建議政府部門在收到罰沒款后即兌現(xiàn)獎(jiǎng)金，獎(jiǎng)金直接從罰沒款中扣除，罰沒款在扣除獎(jiǎng)金后再入國庫。

3、改進(jìn)獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)

食品安全監(jiān)管部門希望獲取的是政治利益，舉報(bào)人希望獲取的是經(jīng)濟(jì)利益，要把食品安全監(jiān)管部門和舉報(bào)人的利益一致起來，充分發(fā)揮雙方的積極性。獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)綜合考慮舉報(bào)等級和罰沒款金額。舉報(bào)等級應(yīng)按案件貨值、被舉報(bào)案件危害性和影響范圍，而不是舉報(bào)人的參與程度來劃分。獎(jiǎng)勵(lì)額度應(yīng)按罰沒款金額的一定比例，而不是按案件貨值的一定比例予以發(fā)放。建議按“特別重大案件、重大案件、較大案件和一般案件”劃分為四個(gè)舉報(bào)等級，分別以罰沒款金額的20%、15%、10%和5%作為獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)。

參考文獻(xiàn)

[3]張國強(qiáng).遼寧173筆食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)金無人領(lǐng)[N].法制日報(bào)，2013-10-20

[4]王海燕，簡工博.上海一年發(fā)食品舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)37萬 不到專項(xiàng)資金1/10[N].解放日報(bào)，2013-06-20

[5]王烽.我省食品安全舉報(bào) 獎(jiǎng)金發(fā)放難[N].海峽都市報(bào)，2013-03-27

[6]應(yīng)飛虎.食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度研究[J].社會科學(xué)，2013（3）：81-87

[7]白云.河北食品藥品安全保衛(wèi)總隊(duì)2年多偵辦案值4.2億[N].燕趙都市報(bào)，2014-06-19

[8]王東海.誰來保護(hù)食品安全“吹哨人”[N].中國醫(yī)藥報(bào)，2014-09-29

[9]錢兆成.舉報(bào)需要“吹哨人”制度[N].長江日報(bào)，2014-09-18

作者簡介

韋文英1，中共中央編譯局中國現(xiàn)實(shí)問題研究中心秘書長，主要從事區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域營銷、區(qū)域價(jià)值及現(xiàn)實(shí)問題研究。金江軍2，中共中央黨校政法教研部副研究員，主要從事公共政策研究。姚衛(wèi)浩3，北京大學(xué)產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院常務(wù)副院長，主要從事產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究。