杜姣

摘要：基于對(duì)既有征地研究中政治抗?fàn)幰暯且约芭形覈?guó)當(dāng)前土地制度視角的反思，研究發(fā)現(xiàn)，需要將國(guó)家征地行為置于村莊之中，實(shí)現(xiàn)征地情境的還原，揭示征地本身的復(fù)雜性、所牽涉征地主體及其利益訴求的多樣性，才能整體和客觀理解征地糾紛和沖突產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)。通過對(duì)鄂中L村征地實(shí)踐過程的詳細(xì)展現(xiàn)和考察，發(fā)現(xiàn)征地糾紛主要是村莊內(nèi)部各主體針對(duì)征地利益博弈的結(jié)果，與抗?fàn)幷我暯侵修r(nóng)民的利益或權(quán)利受損無關(guān)，也與當(dāng)前我國(guó)土地制度（包括征地制度）所隱含的土地發(fā)展權(quán)國(guó)有的規(guī)定無關(guān)。村民在利益博弈過程中，因博弈能力的差異造成了村莊利益分配秩序的失衡，引發(fā)了村莊公共資源分配失序、村莊社會(huì)關(guān)系緊張、村莊歷史遺留問題被激活等社會(huì)后果，侵蝕著村級(jí)組織的合法性。

關(guān)鍵詞：征地;村莊;利益博弈;社會(huì)失序

中圖分類號(hào)：C912.82;F301.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2016）01-0037-07

一、問題的提出

中國(guó)從20世紀(jì)90年代后期開始，步入了城市化快速發(fā)展階段，期間伴隨著大量征拆行為。

征拆研究中比較典型的是抗?fàn)幷我暯?，其將征拆?shí)踐中頻發(fā)的諸多問題和沖突置于農(nóng)民與國(guó)家關(guān)系的范式中探討，二者呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的對(duì)立性，主要體現(xiàn)在因土地非農(nóng)化收益的分配在二者間存在的嚴(yán)重不公[1]，導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)利或利益受損，引發(fā)農(nóng)民針對(duì)政府的抗?fàn)帯Ｈ欢?，城郊農(nóng)民盼征地拆遷[2]的事實(shí)越來越為學(xué)者發(fā)覺。農(nóng)民尤其是“釘子戶”的抗?fàn)幙共鹦袨閷?shí)則是為了獲得更多的額外利益，而非權(quán)利或利益受損。征地拆遷在本質(zhì)上是“對(duì)土地增值收益的再分配過程”[3]。因此，征地拆遷中矛盾和糾紛產(chǎn)生的核心是圍繞征拆補(bǔ)償中有關(guān)土地增值收益分配過程中的利益博弈問題。該問題在理論上表現(xiàn)為土地增值收益如何分配或土地開發(fā)權(quán)（土地發(fā)展權(quán)）歸誰。于此，學(xué)界有三種代表性觀點(diǎn)：土地開發(fā)權(quán)歸農(nóng)論、土地開發(fā)權(quán)國(guó)有論以及全面開發(fā)權(quán)論。劉守英可看作土地開發(fā)權(quán)歸農(nóng)論的重要代表，主張將土地級(jí)差收益留在村莊[4]。與之對(duì)應(yīng)，是土地開發(fā)權(quán)國(guó)有論，認(rèn)為土地增值收益理應(yīng)由國(guó)家掌握并統(tǒng)一支配，即“漲價(jià)歸公”[5，6]。全面開發(fā)權(quán)論指出在公平補(bǔ)償失地者的同時(shí)，應(yīng)將土地自然增值的剩余部分用于支援全國(guó)其他農(nóng)村的建設(shè)，這在土地增值收益的分配上表述為“私公兼顧論”[7]。更有學(xué)者明確提出，當(dāng)前我國(guó)的土地制度設(shè)置恰恰保證了“地利共享”原則，可防止土地食利者階層產(chǎn)生，實(shí)現(xiàn)土地增值收益在全民的公平分配[8]。

國(guó)家征地行為是在具體村莊中開展。本研究擬通過對(duì)一個(gè)村莊征地實(shí)踐過程的展現(xiàn)，厘清各方主體之間的權(quán)利—利益關(guān)聯(lián)，以此獲得對(duì)征地糾紛產(chǎn)生原因以及所造成后果的客觀理解。筆者認(rèn)為征地糾紛的實(shí)質(zhì)為各方主體對(duì)土地增值收益的爭(zhēng)奪，反映的是各方主體因征地而產(chǎn)生的利益及其維護(hù)策略之間的競(jìng)爭(zhēng)或博弈，體現(xiàn)了博弈論的理論本質(zhì)。

2015年3月24—4月12日，筆者著重就鄂中L村的征地問題進(jìn)行了專項(xiàng)調(diào)研。L村為城中村，處于縣城中心地段。L村所在T縣于1996年建制，征地工作于此時(shí)陸續(xù)開展。到目前為止，L村只涉及農(nóng)地征收，僅有47戶因城市道路的開通被納入拆遷范圍，還未實(shí)施。L村是移民村，從1958年開始遷入，有5個(gè)村民小組。因第5組多為分田到戶后遷來，僅戶口在村，無土地，亦無房屋，屬空掛組。因此，L村實(shí)為4個(gè)小組，有人口2 376人，856戶，土地未征收前有1 100多畝。至2012年，該村僅剩下300畝因項(xiàng)目未落地，仍由村民耕種的土地。其他被征土地，已為城市商業(yè)用地、工業(yè)用地以及政府行政辦公大樓所占據(jù)。L村已被卷入城市化浪潮中。

二、征地行為的村莊承接與

利益密集型村莊的形塑

中國(guó)正處于快速發(fā)展階段的現(xiàn)實(shí)，決定了征地將在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)伴隨在我國(guó)的城市化進(jìn)程之中，就我國(guó)的征地經(jīng)驗(yàn)來看，村級(jí)組織是征地的執(zhí)行主體。

（一）征地行為的村莊承接

征地屬國(guó)家行為，國(guó)家可依據(jù)建設(shè)與發(fā)展的需要，在依法給與土地所有者或使用者補(bǔ)償?shù)那疤嵯拢瑢?duì)土地予以征收、收購、征用等。這決定了國(guó)家的代表——政府，所擁有征地權(quán)的國(guó)家權(quán)力屬性。近20多年來，我國(guó)大規(guī)模的征地行為多發(fā)生在城郊農(nóng)村以及占據(jù)國(guó)家地理或戰(zhàn)略區(qū)位優(yōu)勢(shì)的農(nóng)村，城郊農(nóng)村是征地集中地。征地與其他需要在農(nóng)村落實(shí)的國(guó)家政策一樣，要借由基層政權(quán)來完成。于村莊而言，征地在深入村莊的過程中，必然會(huì)同村莊社會(huì)中的“權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)”[9]相碰撞，開啟與村民關(guān)于土地征收的談判。

改革開放以來，“發(fā)展”成為政府工作績(jī)效評(píng)估的關(guān)鍵指標(biāo)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)的設(shè)定刺激了地方政府“土地資本化”的沖動(dòng)，土地是城市建設(shè)和發(fā)展的基礎(chǔ)要素。要獲得城市土地的實(shí)際增量，只能通過土地征收。隨著中央政府對(duì)人事管理從“下管二級(jí)”向“下管一級(jí)”的改革以及崗位目標(biāo)責(zé)任制在行政過程中的推行，壓力型體制由此形成，責(zé)任落實(shí)到個(gè)人[10]。經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力，使征地在某時(shí)段內(nèi)上升為地方政府的中心工作，甚至作為一項(xiàng)工作指標(biāo)而被賦予“一票否決權(quán)”。若完成不善，全年工作成績(jī)都將功虧一空，職位升遷都會(huì)受到威脅。“下管一級(jí)”規(guī)定表現(xiàn)在縣一級(jí)，即各職能部門的負(fù)責(zé)人和鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人都由縣委任免[10]?？h一級(jí)城市發(fā)展中的征地任務(wù)下移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)時(shí)，基于責(zé)任考核和職位升遷的考慮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須竭力執(zhí)行，甚至要以“中心工作”的態(tài)度來對(duì)待。

征地中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與分散的農(nóng)民直接進(jìn)行談判將面臨交易成本過高的問題[11]。分散農(nóng)民的組織代表——村級(jí)組織，成為征地任務(wù)的承接者，它具備法律和現(xiàn)實(shí)的雙重合理性。法律層面，村級(jí)組織是村莊社會(huì)合法代表，為村民廣泛認(rèn)同，且為國(guó)家政權(quán)建設(shè)以及政策落實(shí)的實(shí)際代理人;現(xiàn)實(shí)層面，村級(jí)組織是地方自治組織，組織班子內(nèi)生于村莊社會(huì)，對(duì)村莊比較熟悉?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定農(nóng)戶的征地補(bǔ)償由土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)與地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)構(gòu)成，明確了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的大致范圍，最終由省、自治區(qū)、直轄市參照規(guī)定并按當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定具體標(biāo)準(zhǔn)。征地補(bǔ)償?shù)挠?jì)算涉及兩個(gè)重要變量：一是土地?cái)?shù)量，二是需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)量。村干部，較之于離村莊社會(huì)較遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，具備先天優(yōu)勢(shì)，能精確、熟練地掌握情況。而且村干部幾乎常年都需與村民打交道，熟諳村民的性格特點(diǎn)和心理結(jié)構(gòu)，能更為容易掌控征地中的利益談判過程。村級(jí)組織自然成為承接上級(jí)政府征地任務(wù)的最佳單位。

需要提出的是，因城市化需求帶來的征地，必然會(huì)給城郊村或城中村注入巨額利益，影響著地方政府及村級(jí)組織的行為方式。

（二） 利益密集型村莊的形塑

因征地帶來的利益主要有兩種類型：一是征地補(bǔ)償利益及其附屬利益;二是城市發(fā)展的輻射利益。前者伴隨征地的開展而產(chǎn)生，有較強(qiáng)的行政主導(dǎo)與分配色彩，控制權(quán)掌握在縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及村級(jí)組織手中。具體表現(xiàn)為征地補(bǔ)償款以及為擺平征地過程中的矛盾糾紛而動(dòng)用的利益資源等。后者主要指地方政府通過征地進(jìn)行招商引資，帶動(dòng)工商業(yè)發(fā)展，所創(chuàng)造的眾多就業(yè)機(jī)會(huì)等等，它一般產(chǎn)生在征地完成之后。征地補(bǔ)償利益及其附屬利益的行政主導(dǎo)和分配色彩，意味著村民可借助個(gè)人力量資源，通過與利益的掌握者博弈獲得。城市發(fā)展的輻射利益，帶有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性，與征地實(shí)踐過程無關(guān)。故本文論及的利益類型，僅指伴隨征地實(shí)踐過程中的征地補(bǔ)償利益及其附屬利益。

顧名思義，征地補(bǔ)償利益及其附屬利益由征地補(bǔ)償利益和附屬利益組成。征地補(bǔ)償利益，特指征地補(bǔ)償款?！锻恋毓芾矸ā穼?duì)征地補(bǔ)償內(nèi)容及規(guī)則有明確規(guī)定，較為固定。L村所在縣的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分為1996-1998年和1999-2012年兩個(gè)時(shí)間段。1996-1998年土地補(bǔ)償費(fèi)為16萬元/畝，青苗費(fèi)1 000元/畝，安置補(bǔ)償費(fèi)1萬元/畝，總補(bǔ)償費(fèi)用為27萬元/畝。其中14萬元用于村級(jí)提留，其余補(bǔ)償?shù)睫r(nóng)戶。1996-1998年間L村共征地112畝。1999-2012年土地補(bǔ)償費(fèi)按當(dāng)?shù)馗仄骄戤a(chǎn)值1 500元/畝（以種植棉花、油菜等經(jīng)濟(jì)作物為主）的75倍計(jì)算，安置補(bǔ)償費(fèi)按9倍計(jì)算，青苗補(bǔ)償費(fèi)統(tǒng)一為1 500元/畝，總征地補(bǔ)償費(fèi)約為3萬元/畝，村級(jí)提留14萬元，其余補(bǔ)償?shù)睫r(nóng)戶。此時(shí)間段內(nèi)，村里共征地698畝。1996年以來，該村征地面積達(dá)810畝，平均每戶不足一畝?？梢?，這部分利益對(duì)村民來說微乎其微，且相對(duì)固定。然而，關(guān)鍵在于，借由地方政府及村級(jí)組織面對(duì)的征地任務(wù)壓力，農(nóng)戶可以土地為資本，來索取更多附屬利益。

因而，征地補(bǔ)償利益主要在于征地中的附屬利益，不在政府文件的規(guī)定之內(nèi)，但一般為基層政府所默認(rèn)。有時(shí)，需要村級(jí)組織向縣鄉(xiāng)政府爭(zhēng)取。該利益為村莊體制精英，即村干部掌握。較于縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府在統(tǒng)一黨政系統(tǒng)中行為和目標(biāo)的一致性，村民自治制度的設(shè)置賦予了村級(jí)組織更多自主空間，它們很難對(duì)其進(jìn)行政治任務(wù)式的控制。行政制度上的斷裂使村莊對(duì)基層政府具備較大的反抗空間[12]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了讓征地工作順利執(zhí)行，除了動(dòng)用權(quán)威力量，還需利用各種非正式的私人關(guān)系和利益引誘的方式將村級(jí)組織整合到統(tǒng)一的責(zé)任義務(wù)體系之中。

征地過程中，村級(jí)組織向上索要資源主要為了爭(zhēng)取村莊失地后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間、吸納可協(xié)助其開展征地工作的村莊精英群體、擺平征地過程中的釘子戶或其他矛盾糾紛問題。上級(jí)政府指派的征地任務(wù)成為村干部向其爭(zhēng)取資源的談判資本?？h鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府給與或默許的利益資源必須能在村莊社會(huì)場(chǎng)域中實(shí)現(xiàn)，且能為村級(jí)組織支配。L村只涉及征地，且征地款在全縣是統(tǒng)一和確定的，所以，其中缺乏可供操作的利益空間?？h城房地產(chǎn)市場(chǎng)的勃興給處于縣城中心及交通極為便利的L村帶來了機(jī)遇，尤其體現(xiàn)在村莊土地市場(chǎng)價(jià)值的顯現(xiàn)。于是，L村征地中可供爭(zhēng)取的附屬利益，即為村莊中的土地。該村村干部變相以征地為交換條件，所獲可供村級(jí)組織支配的土地資源有兩類：一類是2005年，經(jīng)過縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的允許，將本村的27畝地按照征收、招拍掛程序，留作村級(jí)商宅開發(fā)用地;一類是2007年，通過與政府協(xié)商，以便于之后安排房屋拆遷村民還建的名義，預(yù)留了200畝土地作為宅基地。這二者，尤其后者成為被征地農(nóng)民爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)。

三 、征地預(yù)期、征地利益的博弈與分配

相關(guān)媒體的話語以及部分學(xué)者的研究中，國(guó)家政府和農(nóng)民分別被呈現(xiàn)為強(qiáng)勢(shì)的“惡”者形象和弱勢(shì)的“被欺壓者”形象：為獲得低成本的土地以及更多土地財(cái)政，國(guó)家政府以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)，不惜侵害其土地等財(cái)產(chǎn)權(quán)利。農(nóng)民被認(rèn)定為是排斥和抵觸國(guó)家的征地行為的。然而，L村的經(jīng)驗(yàn)顯示，村民形成了普遍的征地共識(shí)，并對(duì)征地以及征地利益存在預(yù)期。在意識(shí)上，表現(xiàn)為對(duì)國(guó)家征地行為的接受和認(rèn)可。

（一）征地預(yù)期

城市擴(kuò)張必然會(huì)吞噬周邊農(nóng)村土地，城郊農(nóng)村（以及城中村）村民的失地具有不可逆轉(zhuǎn)性和不可選擇性，這已在村民中形成共識(shí)。村民征地共識(shí)的形成源于以下事實(shí)：（1）對(duì)城市化必然趨勢(shì)的認(rèn)可;（2）對(duì)國(guó)家征地權(quán)力屬性的認(rèn)知;（3）對(duì)自身擁有有限土地權(quán)利的認(rèn)識(shí)。征地共識(shí)的存在使征地具備了開展的前提，征地也因此成為可預(yù)期的。此外，因征地一夜暴富的新聞充斥于電視、新聞等媒體之中，使村民認(rèn)為征地利益也是可預(yù)期的。

征地預(yù)期說明，村民不僅不排斥征地，反而是，在想象的巨大征地利益面前，極度渴望被征地。因此，征地行為的開展，不是圍繞“農(nóng)民愿不愿意被征地”，而是圍繞“農(nóng)民如何在征地中獲取更多的利益”，可歸結(jié)為：征地在村莊社會(huì)中的實(shí)踐過程，乃是圍繞征地利益的博弈和爭(zhēng)奪過程，特別是對(duì)征地附屬利益的爭(zhēng)奪過程。

L村是移民村，有四次移民潮：第一次在1959年，現(xiàn)多居住于村中3、4組，屬水庫移民;第二次在1970年，主要是臨近公社的部分社員響應(yīng)地方政府號(hào)召，充實(shí)L村人口，提高耕地利用率，現(xiàn)集中在村莊1組;第三次約在1976年，因村莊范圍的擴(kuò)大，臨近公社的其他社員也遷移過來，居于村莊2組。第四次在1986年，源于該村所在鎮(zhèn)的建制給其帶來的地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)，已遷移過來的村民將親朋好友連帶帶來，方便他們就業(yè)和子女上學(xué)。這部分人為第5組，屬空掛組。L村實(shí)際村民主要是1～4組，帶有鮮明的組合性特征，村民間呈現(xiàn)為“弱關(guān)聯(lián)”的社會(huì)關(guān)系形態(tài)，既缺乏血緣紐帶的鏈接，也缺乏地緣歷史的發(fā)育。所以，以獨(dú)立家庭為單位的個(gè)體資源擁有量的大小決定了其利益博弈能力的大小，比如村莊體制精英、經(jīng)濟(jì)精英以及極少數(shù)“釘子戶”，是利益博弈能力較強(qiáng)者的代表。

于是，在村民存在征地及征地利益預(yù)期的情況下，征地的村莊實(shí)踐使村莊演變?yōu)槔鏍?zhēng)奪的場(chǎng)域，村內(nèi)各主體不同程度地參與到征地利益的博弈與分配之中。

（二） 征地利益的博弈與分配

L村對(duì)征地利益爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)集中在村莊土地上，有兩類：一類是2005年27畝留作村級(jí)商宅開發(fā)用地;一類是2007年預(yù)留作為安置被拆遷農(nóng)戶的200畝土地。上述土地都在被征土地的范圍之外。

村內(nèi)土地（主要是宅基地）市場(chǎng)貨幣價(jià)值的顯現(xiàn)，源于上述27畝國(guó)有土地的商業(yè)開發(fā)，村集體采取面向社會(huì)出售土地的方式彌補(bǔ)自主開發(fā)資金的缺乏。2005年，縣城正處于建設(shè)起步階段，這27畝土地雖位于汽車站附近，但仍不為本村村民所看好。當(dāng)時(shí)在任書記組織村組干部四處對(duì)外推銷土地，最終多數(shù)為外村做生意人士和縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部所購買，本村購買者不足10戶。約在房子建成后的兩三年中，縣城房地產(chǎn)出現(xiàn)了熱潮。這部分土地購買者建房后，有的通過轉(zhuǎn)手直接凈賺幾十萬元，有的通過開酒店、旅館營(yíng)利。村內(nèi)土地價(jià)值的貨幣化瞬間為村民發(fā)覺，撬動(dòng)著村莊的利益博弈秩序。

土地利益的顯現(xiàn)，首先引起的是村內(nèi)強(qiáng)勢(shì)群體的爭(zhēng)奪，目標(biāo)鎖定在預(yù)留的200畝用于還建的土地上。村內(nèi)強(qiáng)勢(shì)群體以“不退地”為資本，拒絕領(lǐng)取征地補(bǔ)償款為要挾手段，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)資源、社會(huì)關(guān)系以及生存話語等方式，同村集體談判。最初，迫于征地壓力，村級(jí)組織采取妥協(xié)，滿足了他們的要求。較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、較廣的社會(huì)關(guān)系以及較能耍狠、耍賴使他們具備較于普通村民更強(qiáng)的利益博弈能力，而成為利益既得群體。其中，最為村民所詬病的是他們口中的釘子戶，村中主要有兩個(gè)典型。

案例1：JM，75歲，老上訪戶，有1個(gè)兒子、3個(gè)女兒。1983年，分到13畝地。2007年，其中9畝土地在被征范圍中。因目睹村莊土地價(jià)值的攀升，他向村級(jí)組織提出的退地條件除補(bǔ)償款外，還要四處宅基地。經(jīng)多次協(xié)商，村里執(zhí)拗不過，給他劃了四處宅基地。因有一處宅基地不在理想地段，他便翻臉堅(jiān)決不退地。為使征地工作開展下去，盡快使縣里項(xiàng)目落地，村里另換了一塊位置較好的地塊給他。2008年，建了一棟7層的房子，第一層由兒子開門面，其余用來出租。還有兩處房屋在建，剩下一處已經(jīng)出售。據(jù)村民說，他前前后后共要到的宅基地有7處之多。JM還因其他事情與村里和縣里發(fā)生牽扯。2009年，JM的一塊135畝地被征走，用于建設(shè)縣的行政服務(wù)中心。不知什么原因，20世紀(jì)90年代末，這135畝地被村里給到另一農(nóng)戶耕種。由此引發(fā)了土地權(quán)屬糾紛，補(bǔ)償款一直放在村集體，未能發(fā)放。行政服務(wù)中心建成后，JM總?cè)ヴ[事，有一次還將行政服務(wù)中心大門鎖上，影響了正常工作。派出所將他帶走，到了派出所后，他鬧得更加厲害，說行政服務(wù)中心占地沒有經(jīng)過他的同意是違法的。他上了年紀(jì)，又患上了腦梗塞，派出所沒辦法，怕出問題擔(dān)負(fù)不起責(zé)任，就將他放了。之后，JM又去縣里其他部門上訪，縣里迫不得已決定讓城投公司出面給予他補(bǔ)償辦法，最后是給JM夫婦每年5 000元的補(bǔ)貼，至今已拿了4年。吃到了這個(gè)甜頭，他又開始另找事由不斷向村里、縣里索要好處。

案例2：SF，40多歲，是個(gè)混混，坐過牢。坐牢回來后，承包了幾十畝魚塘，從未向村里交過承包費(fèi)，村里一直拿他沒辦法。后來，承包的魚塘要被征走，他借此機(jī)會(huì)向村里索要了3處宅基地。有時(shí)，他會(huì)用暴力來恐嚇、威脅村民，村里人對(duì)他都是敢怒不敢言。

以上是村中表現(xiàn)較為極端的兩個(gè)案例，展現(xiàn)了村中強(qiáng)勢(shì)群體與村級(jí)組織之間在征地過程中就宅基地利益的博弈過程。土地是他們與村級(jí)組織進(jìn)行利益博弈的主要資本，輔以個(gè)人力量和特質(zhì)，他們一躍成為征地附屬利益的最多獲得者。當(dāng)然，其他與村干部有關(guān)系以及有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的村民，同樣獲得了宅基地的分配利益。所有這些利益的爭(zhēng)奪，都是以征地為基礎(chǔ)背景。占有即將被征或正在被征的土地，在這場(chǎng)利益的博弈中具有至關(guān)重要的地位，如一位分到2處宅基地的村民所說，“我要是沒有這個(gè)土地，就要不到屋基”。

四 、征地利益博弈的后果：

村莊社會(huì)失序

社會(huì)失序是一種“社會(huì)秩序出現(xiàn)一定程度或一定范圍的紊亂”[13]狀態(tài)。社會(huì)失序大多發(fā)生在社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，舊規(guī)則被打破，新規(guī)則未能建立。缺乏統(tǒng)一規(guī)則的引導(dǎo)，人們通常會(huì)感到無所適從，并衍生出多樣化的行為，影響社會(huì)穩(wěn)定。L村恰好處于因城市化浪潮中的征地所帶來的轉(zhuǎn)型階段。征地?cái)噭?dòng)了原本平靜的局面，給村莊社會(huì)秩序帶來深刻的影響，沖擊著村民思想和價(jià)值觀念。L村短暫的移民特征，使其并未發(fā)育出強(qiáng)固、統(tǒng)一的規(guī)范價(jià)值體系。面對(duì)巨額利益的流入，村民很難抵御牟利行為，上演著一幅以個(gè)體家庭為單位的同村級(jí)組織的利益博弈畫面，村莊社會(huì)逐步走向失序。具體而言，該村的社會(huì)失序主要體現(xiàn)在三方面：（1）村莊公共資源，主要是宅基地分配的失序;（2）村莊社會(huì)關(guān)系的高度緊張;（3）村莊歷史遺留問題的激活。村莊社會(huì)失序構(gòu)成了L村因征地利益的博弈所造成的主要村莊社會(huì)后果，侵蝕著村級(jí)組織的合法性及基層政府的治理能力。

（一） 村莊宅基地資源分配的失序

從制度規(guī)定和現(xiàn)實(shí)利用層面來看，宅基地是保障農(nóng)民生產(chǎn)生活需要的一種社會(huì)保障福利[14]。按照2004年出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》規(guī)定：農(nóng)村村民建住宅需要使用宅基地的，應(yīng)向本集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng)，并在本集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組張榜公布。公布期間無異議的，報(bào)經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）審核后，報(bào)縣（市）審批。因而，宅基地是一種公共資源，嚴(yán)格按照法“一戶一基”的原則分配，村民享有平等取得權(quán)，遵循統(tǒng)一的公共化分配規(guī)則。國(guó)家對(duì)農(nóng)村宅基地不能買賣的規(guī)定，集中體現(xiàn)了其福利性特征。生活中，村民亦只關(guān)注宅基地的實(shí)用價(jià)值，非所謂的“財(cái)產(chǎn)性價(jià)值”。這對(duì)一般農(nóng)村地區(qū)的村民而言，更是如此。

L村，征地中進(jìn)行分配的宅基地性質(zhì)在實(shí)際層面發(fā)生了變化，從公共福利資源轉(zhuǎn)變?yōu)榭傻绞袌?chǎng)變現(xiàn)的財(cái)產(chǎn)性資源，成為村民爭(zhēng)奪的利益對(duì)象?；鶎诱按寮?jí)組織迫于征地壓力，面對(duì)村民特別是少數(shù)釘子戶“不退地”的要挾，采取妥協(xié)，造成了原本用來村民拆遷安置的宅基地成為擺平釘子戶的手段，呈現(xiàn)出工具性色彩。于村民而言，宅基地是可兌換的貨幣。這從不同側(cè)面反映了村莊宅基地資源性質(zhì)的異化。然而，村莊宅基地不能買賣的法律限制決定了村民買賣宅基地行為，處于違法空間之內(nèi)。強(qiáng)大的征地任務(wù)壓力使這部分宅基地位于縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地執(zhí)法的真空地帶，并成為村莊共識(shí)。

從宅基地分配規(guī)則來看，公共化分配規(guī)則為私人化分配規(guī)則替代。從村民角度來看，通常是擁有即將或正在被征的土地、具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、較廣泛的社會(huì)關(guān)系以及能耍狠、耍賴的村民更易獲得宅基地資源。普通村民，因缺乏利益博弈資源和能力，而成為利益相對(duì)受損者。從村級(jí)組織角度來看，分配宅基地多采取私下的方式，既未向村民公布，也未上報(bào)審批。宅基地的劃批以不透明的方式展開，引發(fā)了村民的不公平感和被剝奪感。當(dāng)此類感覺積蓄到一定程度，村級(jí)組織沒有及時(shí)采取措施化解時(shí)，就會(huì)演變?yōu)榇迕駥?duì)村級(jí)組織的集體不滿。現(xiàn)今L村出現(xiàn)了“全民要基”的情況，不滿情緒達(dá)到頂峰。在有限的宅基地資源面前，村級(jí)組織已陷入“如何進(jìn)行進(jìn)一步宅基地分配”的困局之中，幾乎不存在可以平衡村民利益的統(tǒng)一性分配方案。村莊宅基地分配失序的局面就此形成。

（二） 村莊社會(huì)關(guān)系的緊張

面對(duì)征地利益，必然會(huì)引發(fā)村民的爭(zhēng)奪。利益爭(zhēng)奪的過程中，村民間爭(zhēng)奪能力的差異，帶來征地利益的分配不均。在我國(guó)農(nóng)民向來存在“不患寡而患不均”的心態(tài)下，自然會(huì)造成村民相互間的不滿，也包括對(duì)村級(jí)組織的不滿。在村莊熟人社會(huì)場(chǎng)域中，村民相互處于可視狀態(tài)之下，任何村民都能構(gòu)成其他村民的比較對(duì)象。在非依靠個(gè)人勞動(dòng)和努力就能獲得大量利益的情況下，“不勞而獲”的利益較多者便成為“不勞而獲”的利益較少者的比較對(duì)象。依次類推，最后形成不論是獲得利益者，還是未獲得利益者;不論是獲得利益較多者，還是獲得利益較少者，都無法滿意的格局。村民與村民之間充滿揣測(cè)、懷疑和怨憤，村莊社會(huì)關(guān)系高度緊張。

比如，上文提到的JM在所有村民、村干部乃至縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部的眼中都是該村征地中最大利益獲得者。然而，通過對(duì)他的訪談了解到，其實(shí)他對(duì)當(dāng)前所獲得的利益量仍不滿足，他說“要和村里的干部比”認(rèn)為村干部在村里撈了更多好處，這是他的“那點(diǎn)”好處所不能比的。因此，他會(huì)找各種理由去找村干部的麻煩。而得到了一處或兩處宅基地的村民，也深深感到不公，覺得為何像JM這樣的人能獲得那么多宅基地，賺那么多錢。JM構(gòu)成了這部分既得利益群體的比照對(duì)象。一處宅基地都未獲得的村民，就以其鄰居或兄弟等為參照，“憑什么他們有，我沒有，還不是一樣有地”的疑問浮現(xiàn)在他們的內(nèi)心里。以上組成了村民相互比較的三個(gè)層級(jí)。

之所以村莊內(nèi)出現(xiàn)普遍性的社會(huì)關(guān)系緊張，究其根源在于征地附屬利益在村民間調(diào)配的高度不均，積聚了強(qiáng)烈的怨恨情緒。與此同時(shí)，村民私下又會(huì)積極采取各種方式向村級(jí)組織爭(zhēng)取，甚至不會(huì)向自己的親戚朋友透露，相互之間缺乏一種最基本的信任關(guān)系。

（三） 村莊歷史遺留問題的激活

一旦新的力量參與到村莊社會(huì)，原本塵封已久的遺留問題都會(huì)借此機(jī)會(huì)得到復(fù)活，以此表達(dá)自身利益和權(quán)利訴求。遺留問題的類型可分為兩種：一種是一直都是作為問題存在，只是被平穩(wěn)的村莊日常生活所掩蓋了，成為一種殘存的記憶留存在村民的腦海里。只要有合適的時(shí)機(jī)，它就會(huì)被表達(dá)出來;一種是原本并不構(gòu)成問題，只是中途因某個(gè)事件的出現(xiàn)，使得該問題所蘊(yùn)含的利益凸顯出來了，由此而成為問題。這兩類問題，可因同一事件的出現(xiàn)同時(shí)被表現(xiàn)出來，即遺留問題被激活。

在L村中，無疑征地是該村遺留問題得以激活的導(dǎo)火索?？傮w而言，該村共有兩處遺留問題的引子。第一處是分田到戶之前，該村共有13人被調(diào)入了所在公社一個(gè)農(nóng)場(chǎng)的機(jī)務(wù)隊(duì)，后因體制改革，機(jī)務(wù)隊(duì)被取消，他們重新回村。但此時(shí)，村里分田到戶的工作已經(jīng)完畢，之后一直沒有再調(diào)過土地。于是，這13人于2008年在該村正處于征地大浪潮以及村莊利益博弈較為激烈的時(shí)期，向村里提出要求，希望能給予他們相應(yīng)的補(bǔ)貼和保障。第二處是稅費(fèi)時(shí)期，因稅費(fèi)負(fù)擔(dān)嚴(yán)重，部分有地村民將土地分與其他村民耕種。土地征收的到來，一下子使土地的價(jià)值顯現(xiàn)化，關(guān)鍵還可作為向村級(jí)組織進(jìn)行利益談判的重要資本。特別是近幾年，因土地權(quán)屬而產(chǎn)生的糾紛多了起來。這些都是村莊內(nèi)部的歷史遺留問題通過征地事件得以激活的集中表現(xiàn)。

五、結(jié)語

城市化以空間擴(kuò)展為載體，以土地為依托，表現(xiàn)為國(guó)家為獲得城市發(fā)展所需土地向農(nóng)村征地的過程。要理解目前我國(guó)征地中的矛盾和糾紛，實(shí)現(xiàn)對(duì)其產(chǎn)生原因及征地村莊實(shí)踐后果的客觀認(rèn)識(shí)，就需將國(guó)家的征地行為置于村莊之中，細(xì)致展現(xiàn)征地實(shí)踐過程，厘清各方主體間的權(quán)利——利益關(guān)聯(lián)。

本文基于對(duì)鄂中L村征地實(shí)踐過程的考察發(fā)現(xiàn)，村級(jí)組織作為國(guó)家征地行為的最佳承接者，實(shí)現(xiàn)了征地理解視域的村莊轉(zhuǎn)移。征地，通過各種方式形塑了村莊的利益密集型特征。在村民普遍對(duì)征地及征地利益存在預(yù)期的前提下，征地糾紛的實(shí)質(zhì)是各方主體對(duì)土地增值收益的爭(zhēng)奪，反映的是對(duì)征地利益的博弈。村民間利益博弈能力的差異，使征地利益往往向村中強(qiáng)勢(shì)群體或釘子戶傾斜，造成村莊利益分配秩序的失衡，帶來一系列村莊社會(huì)后果。主要有：村莊公共資源分配失序;村莊社會(huì)關(guān)系緊張;村莊歷史遺留問題被激活。因征地利益的博弈所造成的村莊社會(huì)失序，侵蝕著村級(jí)組織的合法性以及基層政府的治理能力。因此，在征地補(bǔ)償不斷提高且程序不斷規(guī)范的情況下，征地糾紛主要是村莊內(nèi)部各主體針對(duì)征地利益博弈的結(jié)果，與既有抗?fàn)幷我暯侵修r(nóng)民的利益或權(quán)利受損無關(guān)。從20多年來發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，我國(guó)的征地制度基本滿足了城市化過程中對(duì)土地資源的需求，且基本上保持了社會(huì)的穩(wěn)定局面。中國(guó)征地制度，包括其中所隱含的土地發(fā)展權(quán)為國(guó)家所有的規(guī)定，具有現(xiàn)實(shí)合理性。

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Practice of Land Requisition From Perspective of Game Theory：

A Study Based on L Village in Middle Area of Hubei

DU Jiao

（College of Public Administration，Huazhong Technology University， Wuhan 430074， China）

Abstract：Based on the reflection of the perspectives of political struggle and criticism of Chinas current land system in the existing researches of land requisition， the study found that the land acquisition act should be placed in village to restore the situation ， to reveal the complexity of land acquisition and the diversity of the involved subjects and their interests in the land acquisition， and the essence of land disputes and conflicts can be understood comprehensively and objectively. Through the detailed presentation and investigation of the land acquisition process， the paper found that land disputes are mainly the results of the interest game among the subjects of the village in the land requisition. They have nothing to do with the farmers interests and rights being suffered in the perspective of political struggle， and also have nothing to do with the provision of the stateowed land development right in Chinas current land system （including the land requisition system）. In the process of the interest game， the difference of game intelligence among villagers have caused the distribution order of village benefits imbalanced， triggered some social consequences， like that the distribution of village public resources is out of order， the social relationship becomes tense， and issues rooted in history are activated. Those all erode the legitimacy of village grassroots organization.

Key words： land requisition; village; interest game; social disorder