李翔

何謂制度？福山說：“制度是‘穩(wěn)定、受尊重和不斷重復的行為模式，經(jīng)久不衰，超越個別領袖的任期。它們在本質(zhì)上是長期規(guī)則，用來塑造、限制和調(diào)整人類的行為?！爆F(xiàn)代國家的政治制度由三大制度組成：國家、法治和負責制—負責制，是指政府關心社會整體的利益，而非狹隘的自身利益。最終形成的這個現(xiàn)代國家，它是“非人格化的”，因而不可能像路易十四所謂的“朕即國家”。在這個非人格化的國家中，“公民與統(tǒng)治者的關系所依賴的不是個人關聯(lián)，而是公民身份。國家的行政官員不是統(tǒng)治者的親友，行政職位的招聘完全基于客觀標準，如功績和知識?！?/p>

我們今天看到的不同國家不同制度的現(xiàn)狀，基本就由于這三種基本制度的強弱搭配或出現(xiàn)時間先后導致的。比如，福山說：“卡扎菲后的利比亞的癥結是基本制度的缺乏，只要它不建立起擁有壟斷武力的合法中央權威，就沒有公民安全或個人發(fā)展的條件可言。”德國之所以在20世紀引發(fā)兩場世界大戰(zhàn)，成為眾矢之的，原因之一至少是，“德國在早期就發(fā)展出強大的國家和法治”，負責制政府卻姍姍來遲。中國和類中國制度圈內(nèi)的國家，“從未有過正式法治，但自秦朝以來，一直有官僚體系。它根據(jù)書面規(guī)則行事，建立對政府行為的穩(wěn)定期望。”

法治，即規(guī)則對“社會中最強大的政治參與者也具有約束力”，“有宗教上的淵源”。法治和國家先后出現(xiàn)在人類政治制度中，“民主負責制”此后才姍姍來遲。它由兩次革命造就，分別是英國的光榮革命和1776年美國獨立革命。這兩場革命確立起民主負責制的基本特征，即“行政部門向立法部門乃至整個社會負責”。這種后來被稱為“民主”的制度用福山的話說，被證明是“經(jīng)久耐用的”，即使是那些不夠民主的國家，也不會否認民主的合理性，而是千方百計去證明自己的制度其實也算是某種民主制度。

也正因為如此，“政治發(fā)展的討論最近幾年均集中于約束制度—法治和民主負責制?！辈贿^，“但政府在受到約束之前，必須要有實際做事的能力。換句話說，國家必須能夠施政?！备Ｉ秸f。從近幾十年來的民主浪潮和民主制度的反復來看，不需要一位政治學家的總結，我們也知道，走上真正民主的道路是非常艱難的任務。之所以艱難，原因之一，是建立現(xiàn)代政治制度三大基本制度的先后順序問題。在一些國家，還沒有建立起如德國和中國那般強大有效的現(xiàn)代國家，這些國家的政府還沒有能力去“施政”，就已開始建立民主制度，結果就可能出現(xiàn)民主制度本身的反復，而且，還會連累民主制度背上惡名，比如帶來夸張的腐敗，或者巨大的不平等。

弗朗西斯·福山引用社會學家邁克爾·曼的說法，稱“貼上專制強權標簽的許多國家看上去很強大”，強大到可以取締新聞自由，打壓反對黨，甚至壓制有競爭關系的族群；但是，它們在另一方面卻極其無能和脆弱，比如“合法制定和執(zhí)行法律或提供安全、健康和教育的能力”—這是邁克爾·曼所稱的“基礎權力”。其結果就是，整個國家仍然處于不穩(wěn)定狀況，哪怕它披著民主的外衣。“許多歸罪于民主的失敗，其實是國家行政部門的失敗，因為它們無法兌現(xiàn)新當選民主政客的承諾。選民想要的不只是自己的政治權利，而且還有運作良好的政府。”

福山說：“我相信，運作良好和合法的政權，需要在政府權力和制衡制度之間獲得平衡。不平衡可朝向任何一個方向，一邊是對國家權力的制約不夠，另一邊是不同社會群體擁有過度否決權，阻止任何形式的集體行動。此外，很少有國家能下定決心，讓自己蛻變成新加坡。以同樣無能的專制政府，來替換管理不善的民主政府，豈不是原地踏步？”

因此，“當今世界最不發(fā)達的地區(qū)，是那些既缺乏強大的本土國家又沒有移民帶來的外來國家制度的地區(qū)?！彼鼈冞B三大基本制度中的國家治理能力本身都沒有建立，何談要建立約束國家的制度？不管這些國家和地區(qū)走不走現(xiàn)代化道路，本身都搖搖欲墜。

這些話聽來讓人并不舒服，卻是事實：“為啟動經(jīng)濟增長，強大的政治制度往往是必需的；恰恰是它的缺席，將失敗或脆弱的國家鎖進了沖突、暴力和貧困的惡性循環(huán)……失敗國家所缺乏的制度中，首先而又重要的是行政上的能干政府。國家在受到法律或民主的限制之前，必需先要存在。這意味著，首先就要建立中央集權的行政部門和官僚體系?！?/p>

當然，任何一個國家建立起現(xiàn)代制度都非易事。福山說，“所有社會都始于韋伯所謂的家族制國家”，從家族制國家過渡到現(xiàn)代國家，以英美國家的先例而言，至少有兩條重要路徑。一是軍事競爭，即戰(zhàn)爭。比如，“普魯士1806年敗于拿破侖，迫使官僚機構在改革中向中產(chǎn)階級開放?！碑斎唬诟Ｉ娇磥?，普魯士走得太遠，以至于民主選舉產(chǎn)生的領袖發(fā)現(xiàn)，很難讓官僚體系就范。第二條途徑是，“有志于高效廉潔政府的社會群體組成聯(lián)盟，推行和平的政治改革。英國和美國屬于這一種?！?/p>

美國建立現(xiàn)代政治制度的過程也很艱辛。美國獨立戰(zhàn)爭之后建立的政府，可以被稱為“喬治·華盛頓的朋友的政府”，“因為總統(tǒng)選出的人士，與自己非常相似，既有良好資質(zhì)，又對公共服務有貢獻精神”。美國的精英們對建立一個強大能干政府的興致普遍較弱。他們最為擔心的問題，正是一個強大的政府可能威脅到普通公民的權力，從而形成暴政。美國“政府”和治理能力的建立，第一次是由西奧多·羅斯?？偨y(tǒng)在任期內(nèi)開始推動。西奧多·羅斯福任期內(nèi)開始對當時出現(xiàn)的巨型壟斷公司展開調(diào)查，通過了反壟斷法，建立了保證食品安全與保護自然環(huán)境的政府部門，并通過了相關法律。接下來，1929年開始的大蕭條和富蘭克林·羅斯?？偨y(tǒng)進一步完善了美國的現(xiàn)代政府，建立起失業(yè)救濟法案、中央銀行制度和財政貨幣制度等。

在建立現(xiàn)代政治制度方面遇到麻煩最大的地區(qū)是拉丁美洲和非洲。在福山的描述中，尼日利亞的中產(chǎn)階級會在房子上掛醒目招牌，聲明這棟房子不賣。這樣做，是為了避免在某一天外出歸來時，發(fā)現(xiàn)房子已經(jīng)被陌生人偷得所有權。這樣的國家的制度缺陷并不在于民主制度，而是“既缺乏強大有效的現(xiàn)代國家，又缺乏提供產(chǎn)權、公民安全和交易透明度的法制；而且這兩個缺陷相互關聯(lián)?！?/p>

與之形成對比的是亞洲地區(qū)，這里有擁有歷史饋贈的強大國家。在這里，“國家權威是理所當然的，出問題的恰恰是它的反面：如何通過法律和負責制政府來限制國家權力。國家和社會之間的天平，在全球其他地方嚴重偏向于社會，在東亞卻強烈偏向于國家?？梢灾坪鈬覚嗔Φ纳鐣M織存在，但受到嚴密控制，幾乎沒有蓬勃發(fā)展的機會?！?/p>

從日本戰(zhàn)后復蘇到東亞奇跡，再到今天的中國，這一地區(qū)有不少經(jīng)濟迅速增長的例子。原因就在于，國家擁有的高度自主性，強于另外兩個基本制度—民主負責制和法制的自主性。這種自主性當然可能非常危險，尤其是當國家權力掌握在一個失控的獨裁者手中時。我們看到的經(jīng)濟奇跡，往往是因為這種自主性掌握在明智的領導者手中。在自由民主制中，利益集團的壓力、游說者和正式程序的限制，既阻止國家采取迅速行動，又降低最后決策的質(zhì)量。中國式的自主性，可讓國家省去許多這一類的麻煩。愿意為公共利益服務的領導，如果有這樣的自主性，就能讓政府在政策問題上，采取比民主政體更為大膽更為迅速的行動。”福山說。