王向南

(長春金融高等?？茖W(xué)校 社科部，吉林 長春 130028)

伴隨老齡化社會的到來，老年人群體對日常照料和健康護(hù)理的需求劇增，養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)市場不斷擴(kuò)大。由于社會環(huán)境的變化，傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老模式功能弱化，家政服務(wù)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老等社會養(yǎng)老模式快速崛起，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)已呈現(xiàn)出多元化特征。但制度性供給失范和行業(yè)監(jiān)管缺失給養(yǎng)老服務(wù)業(yè)帶來一系列矛盾和問題，削弱了養(yǎng)老供給的有效性，甚至造成養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域亂象叢生，導(dǎo)致嚴(yán)重的社會負(fù)面影響。亟需將關(guān)注重點(diǎn)由需求側(cè)轉(zhuǎn)向供給側(cè)，通過結(jié)構(gòu)性改革重構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)體系，從高效治理的視角設(shè)計(jì)相關(guān)制度，提高供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性，以突出公益性、普惠性、共享性為目標(biāo)取向，增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)整體效能。

一、現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)業(yè)體系的供給側(cè)問題

建國以來，經(jīng)歷由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的整體性制度變遷，我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)形成了居家養(yǎng)老和社會養(yǎng)老雙層經(jīng)營的養(yǎng)老服務(wù)體系。服務(wù)主體和供求結(jié)構(gòu)也發(fā)生了一系列深刻變化。居家養(yǎng)老層面主要為傳統(tǒng)家庭式養(yǎng)老和家政服務(wù)式養(yǎng)老兩種模式；社會養(yǎng)老層面包括社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)等主要形式。從單一層次和體系結(jié)構(gòu)上看，現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)業(yè)尚未形成具備配套服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)管制度供給的高效運(yùn)營系統(tǒng)。通過對現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)體系的綜合分析，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題是影響?zhàn)B老服務(wù)業(yè)有效治理的主要矛盾。突出表現(xiàn)為四個(gè)制度供給不足：

(一)日常照料優(yōu)質(zhì)護(hù)理資源匱乏

居家養(yǎng)老作為我國養(yǎng)老基本模式功能日漸弱化。首先，傳統(tǒng)家庭式養(yǎng)老呈現(xiàn)出時(shí)空供給不足的現(xiàn)狀。根據(jù)對國家衛(wèi)計(jì)委發(fā)布的《中國家庭發(fā)展報(bào)告2015》的分析，有三個(gè)主要成因：一是家庭規(guī)模小型化。家庭平均規(guī)模僅為3人，1～2人戶家庭超過1.6億戶，占比達(dá)40%以上。二是成員構(gòu)成老齡化。在全國4.3億戶家庭中，有65歲以上老人戶突破8800萬，占比20%以上。三是流動(dòng)、留守家庭常態(tài)化。占比近20%。我國60歲以上老人2.12億，其中50%為空巢或獨(dú)居。[1]特別是獨(dú)生子女政策實(shí)行的35年間，4-2-1家庭成為主流結(jié)構(gòu)，獨(dú)生子女家庭的老人養(yǎng)老服務(wù)問題更為突出。8600多萬流動(dòng)、留守家庭使獨(dú)居空巢老人數(shù)量激增，時(shí)間資源緊缺和空間障礙削弱了家庭養(yǎng)老能力。居家養(yǎng)老亟需新的模式替代。其次，在傳統(tǒng)家庭式養(yǎng)老失靈情況下催生的家政服務(wù)式養(yǎng)老模式，雖然緩解了傳統(tǒng)居家式養(yǎng)老時(shí)空供給不足的矛盾，但提供老年護(hù)理服務(wù)的家政業(yè)良莠不齊，導(dǎo)致了新的社會問題和養(yǎng)老服務(wù)困境。例如2015年12月新聞媒體披露的國內(nèi)多起“毒保姆”虐待、殺害老人案件，反映出家政業(yè)市場準(zhǔn)入門檻過低，從業(yè)人員素質(zhì)參差不齊、背景資料難查、行業(yè)追責(zé)機(jī)制缺失、法制監(jiān)管滯后、治理體系不健全等諸多系統(tǒng)性隱患。居家養(yǎng)老服務(wù)的核心問題是對老人群體日常照料優(yōu)質(zhì)護(hù)理資源匱乏，出路在于培育優(yōu)質(zhì)資源，從供給側(cè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化入手，創(chuàng)造并拉動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)的多層次多樣化需求，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會和諧提供制度性保障。

(二)社會養(yǎng)老專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)稀缺

市場化條件下社會養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)具備專業(yè)化、小型化、社區(qū)化和連鎖化規(guī)模經(jīng)營的特征，才能滿足老年群體在生活和醫(yī)療方面不同層次的養(yǎng)老需求。但目前專業(yè)服務(wù)資源稀缺成為行業(yè)有效供給不足的瓶頸。這種資源稀缺主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是數(shù)量不足。根據(jù)民政部的數(shù)據(jù)，2014年全國養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)床位577.8萬張，每千名老年人僅擁有27.2個(gè)床位。[2]二是供需失衡現(xiàn)象嚴(yán)重。具備專業(yè)護(hù)理、醫(yī)療保健知識與技能的技術(shù)型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、中級護(hù)理照顧型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)供給不足。截至2014年底，全國各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)有94 110個(gè)，其中老年社會福利院、敬老院、老年公寓、托老所等民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的空置率高達(dá)48%，多數(shù)為一般照顧型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)數(shù)量多、規(guī)模小、服務(wù)水平低，其提供的服務(wù)通常為老年人生存需求的日常照料，技術(shù)含量較低，對從業(yè)人員的專業(yè)技能缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格要求。多數(shù)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從業(yè)人員未受過專業(yè)技能的系統(tǒng)培訓(xùn)，更無護(hù)理專業(yè)資質(zhì)，僅能應(yīng)付最基本的生活料理；具有完備設(shè)施和高水準(zhǔn)服務(wù)的高級養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)雖然有一定數(shù)量和規(guī)模，但因收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高，消費(fèi)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出多數(shù)老年群體的經(jīng)濟(jì)支付能力，使其難以入住，無法滿足實(shí)際訴求；同時(shí)，目前占資源優(yōu)勢的公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)一床難求，在市場定位上又和民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了同質(zhì)化低水平競爭現(xiàn)象，在一定程度上擠壓了民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展空間，難以滿足養(yǎng)老服務(wù)的多樣化需求。

(三)監(jiān)管不力，行業(yè)無序化發(fā)展

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展無序化主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是結(jié)構(gòu)性矛盾突出。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場主導(dǎo)作用發(fā)揮不充分，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)模小、層次低，城鄉(xiāng)、地區(qū)發(fā)展不平衡。二是導(dǎo)向機(jī)制不明晰。[3]財(cái)政稅收杠桿作用不強(qiáng)，資金投入不足，金融支持薄弱，養(yǎng)老護(hù)理學(xué)校等專業(yè)人才培養(yǎng)機(jī)制缺乏，政府、社會、市場三大供給主體間尚未形成優(yōu)勢互補(bǔ)的良性互動(dòng)格局，市場準(zhǔn)入、退出制度不完善，導(dǎo)致服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化滯后。造成養(yǎng)老服務(wù)業(yè)無序化發(fā)展的一個(gè)重要原因在于監(jiān)管不力和有效性缺失。主要是質(zhì)量監(jiān)管不到位，問責(zé)機(jī)制滯后性明顯，缺少事前預(yù)判預(yù)警和事中流程控制，對養(yǎng)老服務(wù)多樣化需求底數(shù)不清，以致產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和行業(yè)發(fā)展過程中難以激活和滿足有效需求。

(四)專業(yè)人才嚴(yán)重不足

一方面老年人口快速增長，另一方面相應(yīng)的專業(yè)人才嚴(yán)重不足，形成明顯的供需失衡現(xiàn)象。目前全國從事養(yǎng)老護(hù)理工作的非職業(yè)醫(yī)護(hù)人員近百萬人，其中具有專業(yè)資格證書的初、中、高級和技師級養(yǎng)老護(hù)理員不到6萬人；按照老人護(hù)理工作量匡算，對護(hù)工需求量應(yīng)達(dá)到3∶1配備標(biāo)準(zhǔn)，即每3名需要護(hù)理的老人至少配備一名專業(yè)護(hù)理員，按此標(biāo)準(zhǔn)全國養(yǎng)老護(hù)理員缺口達(dá)1200萬人以上。[4]由于人才培訓(xùn)管理不到位，專業(yè)護(hù)理人才后備隊(duì)伍嚴(yán)重不足，特別是老年人慢性病、老年病多發(fā)多樣，亟需具備專業(yè)知識，并能提供連續(xù)性、綜合性的醫(yī)療照顧、健康維持和疾病防控服務(wù)的全科醫(yī)生。從事老年健康管理事業(yè)的全科醫(yī)生(general doctor)，其工作性質(zhì)和社會功能應(yīng)是更接近于家庭醫(yī)生(family doctor)的定位，基于社區(qū)醫(yī)院和醫(yī)養(yǎng)機(jī)構(gòu)并能提供個(gè)體化的上門服務(wù)、建檔跟蹤式服務(wù)，龐大的老年人群體醫(yī)養(yǎng)方面的有效需求正在于此。這種需求日益旺盛，而目前我國對這種全科醫(yī)生的培養(yǎng)和普及尚處于起步階段，更需要在制度設(shè)計(jì)上從供給側(cè)調(diào)整優(yōu)化，以改善有效供給不足。

二、對養(yǎng)老服務(wù)供給主體的分析與治理

從養(yǎng)老服務(wù)供給主體的視角看，培育多元主體及供給格局是實(shí)現(xiàn)行業(yè)治理和重構(gòu)社會養(yǎng)老服務(wù)體系的基礎(chǔ)保障。目前，實(shí)際操作層面的主要問題是進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的社會資本并無優(yōu)勢，來自政府層面的導(dǎo)向政策因?yàn)轶w制機(jī)制障礙難以落實(shí)，公辦和民營養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)作為兩大市場主體，缺乏市場競爭的公平性和有效性；同時(shí)由于行業(yè)準(zhǔn)入門檻過低且缺乏退出機(jī)制，民營養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中鮮有高水平、多樣化、多層次的產(chǎn)品和服務(wù)，難以激發(fā)新興市場活力。對供給主體現(xiàn)狀的治理重點(diǎn)在于通過構(gòu)建公辦和民營公平競爭與合作平臺，建立政府和社會資本共同參與，重構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)體系的良性互動(dòng)模式，充分發(fā)揮社會資本的市場主體作用，踐行社會養(yǎng)老服務(wù)供給責(zé)任。在具體治理方案上，需重點(diǎn)把握四項(xiàng)便于操作的治理措施：

(一)合理設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入門檻

養(yǎng)老服務(wù)主要對象是“夕陽”群體，但面對龐大老齡人口的多樣需求來說卻是一個(gè)朝陽產(chǎn)業(yè)。出于資本的逐利本能，社會資本的從業(yè)資質(zhì)參差不齊，給社會養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域帶來了諸多亂象。以家政業(yè)為例，由于準(zhǔn)入門檻低，對家政服務(wù)人員缺少人品考察和技能培訓(xùn)，加之從業(yè)人員流動(dòng)性大，缺少責(zé)任追溯體系，使虐待、毒殺老人的刑事案件時(shí)有發(fā)生。扭轉(zhuǎn)這一局面必須從市場準(zhǔn)入規(guī)范化入手，通過建立規(guī)范的行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和資質(zhì)評估機(jī)制，設(shè)置合理的行業(yè)準(zhǔn)入門檻，讓市場淘汰清理不具備資質(zhì)或資質(zhì)較差的養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)；同時(shí)，通過網(wǎng)絡(luò)平臺對從業(yè)人員實(shí)施建檔管理，相關(guān)履歷信息、顧客投訴情況等詳細(xì)背景資料全國聯(lián)網(wǎng)，有效清理有職業(yè)污點(diǎn)的從業(yè)人員，維護(hù)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)良好的市場秩序。

(二)完善激勵(lì)約束性法律規(guī)制

自1996年《老年人權(quán)益保障法》出臺以來，歷經(jīng)20年發(fā)展，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)法規(guī)體系建設(shè)已具一定規(guī)模，特別是近三年來，國家層面相繼出臺了41部養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策法規(guī)，從頂層設(shè)計(jì)的高度指明了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展方向；地方政府(不含港澳臺地區(qū))相繼出臺了共80部相關(guān)法規(guī)。但通觀這些法規(guī)，指導(dǎo)性、宏觀性較強(qiáng)，針對性和可操作性較弱，主要問題是多缺乏操作便捷的實(shí)施細(xì)則和具體辦法，對行業(yè)健康發(fā)展的激勵(lì)約束性不強(qiáng)。為此，應(yīng)圍繞養(yǎng)老服務(wù)業(yè)加快立法進(jìn)程，盡快制定出臺相關(guān)配套法規(guī)，把養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展納入依法治國軌道，作為落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的實(shí)際步驟，制定符合不同地區(qū)實(shí)際、滿足不同需求的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展實(shí)施細(xì)則；細(xì)則應(yīng)覆蓋養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評估、老年護(hù)理服務(wù)分級標(biāo)準(zhǔn)化、從業(yè)人員技能等級規(guī)范、行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控等配套的法規(guī)保障。針對不同養(yǎng)老服務(wù)供給主體，完善居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的激勵(lì)約束制度，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展。

(三)建立互聯(lián)網(wǎng)+智慧養(yǎng)老服務(wù)模式

充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)優(yōu)勢，構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)+智慧養(yǎng)老服務(wù)模式，打造養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域眾籌眾創(chuàng)空間，更好地滿足個(gè)體差異性、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)訴求。通過建立智慧養(yǎng)老綜合平臺，把實(shí)體養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和虛擬養(yǎng)老院相結(jié)合，由政府建立一個(gè)面向公眾開放的信息服務(wù)平臺，有護(hù)理陪伴需求的老人家庭可隨時(shí)通過電話、微信等方式與平臺建立即時(shí)溝通機(jī)制，由平臺根據(jù)服務(wù)對象需求，組織專業(yè)服務(wù)人員提供上門服務(wù)；同時(shí)通過回訪、信息反饋，對服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，確保服務(wù)的規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化。通過智慧養(yǎng)老服務(wù)模式，可有效整合實(shí)體養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資源，規(guī)模化運(yùn)營能夠降低社會養(yǎng)老成本，增強(qiáng)居家養(yǎng)老的專業(yè)化水平。智慧養(yǎng)老綜合平臺工作機(jī)制如圖1所示。

(四)引入第三方對行業(yè)服務(wù)質(zhì)量有效監(jiān)督

面對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)主體多元化趨勢，在發(fā)揮政府調(diào)控和管理作用的同時(shí)，應(yīng)發(fā)揮社會組織監(jiān)督功能。[5]如針對養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量建立政府和非營利組織合作評估制度，委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)建立養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)誠信檔案，建立服務(wù)商家點(diǎn)評機(jī)制、老人健康評估管理機(jī)制和服務(wù)工單跟蹤監(jiān)督機(jī)制，對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施、人員素質(zhì)、管理水平、服務(wù)質(zhì)量、社會信譽(yù)等進(jìn)行綜合評估，并在門戶網(wǎng)站定期發(fā)布評估結(jié)果，接受公眾查詢和社會監(jiān)督，對有不良信用記錄的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，加大監(jiān)察評估力度和檢查頻次，加強(qiáng)引導(dǎo)規(guī)范。

三、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)體系重構(gòu)的路徑選擇與制度供給

(一)建立醫(yī)養(yǎng)融合一體化供給制度

伴隨醫(yī)療改革深化和城鄉(xiāng)醫(yī)保全覆蓋進(jìn)程，老年群體人均壽命提高，老年人對醫(yī)療保健需求呈現(xiàn)剛性增長趨勢。適應(yīng)這種新趨勢，探索醫(yī)養(yǎng)融合的養(yǎng)老服務(wù)模式已成為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)體系重構(gòu)的關(guān)鍵性選擇。醫(yī)養(yǎng)融合是將醫(yī)療資源融入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的路徑供給，通過醫(yī)療資源和養(yǎng)老資源相互滲透、功能互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)社會資源的放大效應(yīng)。老年群體的醫(yī)養(yǎng)服務(wù)多元化趨勢明顯，“醫(yī)”包括健康咨詢、慢性病篩查、疾病診治、專業(yè)護(hù)理、大病康復(fù)、臨終關(guān)懷等多層次系列服務(wù)；“養(yǎng)”打破了生存需求標(biāo)準(zhǔn)，涵蓋休閑養(yǎng)生、日常照料、精神慰藉、社交文體娛樂等服務(wù)內(nèi)容。醫(yī)養(yǎng)融合一體化服務(wù)模式，體現(xiàn)了以人為本的制度設(shè)計(jì)理念，把養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)融為一體，將生活照料和康復(fù)關(guān)懷有機(jī)結(jié)合，這種供給制度變革更能適應(yīng)老年群體的實(shí)際需求，利于拉動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)有效需求的實(shí)現(xiàn)。目前，適應(yīng)老人生活社區(qū)化特點(diǎn)，應(yīng)以社區(qū)醫(yī)院為主體，賦予社區(qū)醫(yī)院更大比重的醫(yī)養(yǎng)功能，發(fā)揮其貼近居民、貼近老年群體的區(qū)位優(yōu)勢，適當(dāng)增加養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，為老年群體居家養(yǎng)老社區(qū)化開辟便捷通道。醫(yī)養(yǎng)融合一體化制度的建立，將醫(yī)療改革和養(yǎng)老服務(wù)改革結(jié)合，不僅能夠提升養(yǎng)老服務(wù)整體水平，還有利于完善養(yǎng)老護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)防控體系，規(guī)范醫(yī)養(yǎng)機(jī)構(gòu)安全管理，降低養(yǎng)老服務(wù)的安全風(fēng)險(xiǎn)。[6]

圖1 智慧養(yǎng)老綜合平臺工作機(jī)制示意圖

(二)構(gòu)建市場細(xì)分的養(yǎng)老服務(wù)完整產(chǎn)業(yè)鏈

針對老年群體服務(wù)需求個(gè)性化、多元化，通過市場細(xì)分，形成精準(zhǔn)供給的養(yǎng)老服務(wù)體系。養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈包括養(yǎng)老醫(yī)療保健、康復(fù)護(hù)理、養(yǎng)老地產(chǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、托管托養(yǎng)服務(wù)、養(yǎng)老陪護(hù)家政、金融服務(wù)、中介咨詢等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，產(chǎn)業(yè)鏈條長、覆蓋領(lǐng)域?qū)挕⒀苌袠I(yè)產(chǎn)品多，有利于產(chǎn)業(yè)集聚集群發(fā)展。這種市場細(xì)分應(yīng)著眼全產(chǎn)業(yè)鏈的構(gòu)建，從專業(yè)人才培養(yǎng)開始，建立行業(yè)人才培訓(xùn)機(jī)制，打造高中低檔多層次的人才隊(duì)伍；按照市場配置資源和養(yǎng)老服務(wù)正外部性的要求，建立公辦民辦公平競爭與合作機(jī)制，形成針對家政、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)從培訓(xùn)到監(jiān)督管理的完整產(chǎn)業(yè)鏈，建構(gòu)完善三個(gè)體系，即人才培養(yǎng)體系、醫(yī)養(yǎng)融合體系以及可追溯的養(yǎng)老服務(wù)績效考評體系；對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)實(shí)行準(zhǔn)入審核、全程監(jiān)管、社會資本自由退出制度，通過認(rèn)證體系建設(shè)促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)營。

(三)發(fā)揮財(cái)政稅收杠桿引導(dǎo)聚合作用

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)體系重構(gòu)需要發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，但更好地發(fā)揮政府的托底作用是重要保障。這里的托底一方面是指市場失靈無法解決的制度供給問題，需要政府部門通過財(cái)政稅收等配套政策予以支持，主要是通過公共財(cái)政投入加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，主動(dòng)搭建公私合作平臺。在行業(yè)稅收優(yōu)惠減免方面，參照非營利組織稅收管理辦法，完善民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的稅收優(yōu)惠資格認(rèn)定(含差別化稅率及免稅的確認(rèn))、運(yùn)行績效測試、信息披露、財(cái)務(wù)監(jiān)督等制度。通過財(cái)政和稅收兩大政策，扶持和吸引更多的社會資本流向養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，把養(yǎng)老服務(wù)業(yè)做大做優(yōu)。另一方面應(yīng)明晰社會資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的角色定位，培育養(yǎng)老服務(wù)體系的多元供給主體。允許民營養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)自主決策到民政部門登記注冊為非營利組織，或以社會企業(yè)的角色在工商部門登記注冊，以獲取市場定價(jià)權(quán)和營利空間，從而消除分類管理體制造成的民營養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)營困境。目前，社會資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主要障礙在于對享受扶持政策和追求利潤的兩難顧慮：在角色定位上出于獲得稅收減免、土地使用等方面考慮，選擇在民政部門登記為民辦非營利組織，但這需要付出營利不得用于組織成員分配的代價(jià)。因此，政府應(yīng)適度降低養(yǎng)老服務(wù)業(yè)稅率，賦予養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)市場主體應(yīng)有的自由定價(jià)權(quán)，并在制度設(shè)計(jì)上為其合法營利預(yù)留上升空間，以拓寬社會資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的渠道。

發(fā)揮政府對養(yǎng)老服務(wù)社會資源的引導(dǎo)聚合作用，還應(yīng)建立養(yǎng)老服務(wù)業(yè)普惠化激勵(lì)保障體系：政府部門通過搭建養(yǎng)老綜合服務(wù)平臺，彌補(bǔ)市場失靈和志愿失靈的缺欠，整合全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)質(zhì)資源向互聯(lián)網(wǎng)+智慧養(yǎng)老服務(wù)模式轉(zhuǎn)型升級，構(gòu)建老年健康體系、親情互動(dòng)體系、老年社交體系和生活服務(wù)體系，開放信息平臺引入市場競爭機(jī)制，服務(wù)定價(jià)由市場決定，公眾根據(jù)需求可自主選擇滿意的價(jià)格和服務(wù)，形成養(yǎng)老服務(wù)有效供給全覆蓋。對于非官辦的養(yǎng)老服務(wù)供給主體，功能定位均應(yīng)為社會公益屬性，享受稅費(fèi)、土地、融資擔(dān)保等優(yōu)惠政策；在消除政府對市場直接干預(yù)，激活并釋放市場主體活力的同時(shí)，強(qiáng)化全程監(jiān)管，對于侵害老人權(quán)益、服務(wù)質(zhì)次價(jià)高、非誠信等違法行為依法查處。通過有效規(guī)制和制度供給，形成以專業(yè)化居家智慧養(yǎng)老為基礎(chǔ)、一體化醫(yī)養(yǎng)融合社區(qū)服務(wù)為依托、多元化機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為新主體、普惠化政府托底為保障的新型養(yǎng)老服務(wù)業(yè)體系。

[1]新華網(wǎng).中國家庭發(fā)展報(bào)告2015[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/politics/2015-05/13/c_1115276305.htm.

[2]中新網(wǎng).2014年全國各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施[EB/OL].http://www.chinanews.com/gn/2015/06-10/7335685.shtml.

[3]耿永志.養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展研究：目標(biāo)、差距及影響因素[J].湖南社會科學(xué)，2013，(3)：113-116.

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[5]張路.中國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展路徑探析[D].南京：南京大學(xué)，2014.

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