馬紅巖

一、當(dāng)前高校建設(shè)工程全過程審計(jì)現(xiàn)狀

（一）審計(jì)介入點(diǎn)不同

《教育部關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范建設(shè)工程項(xiàng)目全過程審計(jì)的意見》（教財(cái)﹝2007﹞29號）（以下簡稱教育部29號文）指出，對“大中型建設(shè)工程應(yīng)實(shí)施全過程審計(jì)；也可根據(jù)重要性和成本效益原則，結(jié)合內(nèi)部情況，對大中型建設(shè)工程項(xiàng)目部分階段或環(huán)節(jié)進(jìn)行全過程審計(jì)。”實(shí)際上，各高?；緩淖约簩W(xué)校實(shí)際情況出發(fā)，選擇不同的介入點(diǎn)開始審計(jì)。有的從工程量清單編制審核介入，有的從施工單位招標(biāo)開始介入，有的從工程施工開始介入，不一而足。而從投資估算開始介入，對大中型建設(shè)工程項(xiàng)目的全部內(nèi)容進(jìn)行全過程審計(jì)的高校極少。

（二）審計(jì)范圍不同

全過程審計(jì)的內(nèi)容主要有11個方面：（1）工程審批程序?qū)徲?jì)；（2）設(shè)計(jì)審計(jì)，包括初步設(shè)計(jì)審計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)審計(jì)和設(shè)計(jì)變更審計(jì)；（3）工程量清單編制審計(jì)；（4）工程招標(biāo)投標(biāo)審計(jì)，包括招標(biāo)文件和招標(biāo)程序?qū)徲?jì)；（5）工程合同審計(jì)，包括合同簽訂前對合同條款的審核把關(guān)和合同執(zhí)行審計(jì)；（6）拆遷審計(jì)；（7）內(nèi)部控制制度審計(jì)；（8）工程物資采購審計(jì)；（9）隱蔽工程審計(jì)；（10）額外工程審計(jì)；（11）工程進(jìn)度審計(jì)，即定期對工程量清單執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)。由于審計(jì)介入點(diǎn)不同和具體審計(jì)方案不同，各高校的全過程審計(jì)基本都未完全涵蓋以上內(nèi)容。

（三）審計(jì)深度不同

所謂審計(jì)深度，是指對審計(jì)事項(xiàng)的審計(jì)細(xì)致程度。比如工程量清單編制審計(jì)，有的高校是全過程審計(jì)方和建設(shè)主管方委托的清單編制單位背靠背編制清單，然后將兩份清單進(jìn)行比對，在此基礎(chǔ)上出具審計(jì)報(bào)告；有的高校沒有安排全過程審計(jì)方編制工程量清單，只對建設(shè)主管方提供的工程量清單進(jìn)行審核。兩者效果必然不同。再如，對工程變更聯(lián)系單的審計(jì)，是對所有工程變更聯(lián)系單都進(jìn)行審計(jì)，還是只選擇金額比較大的進(jìn)行審計(jì)，金額大小的劃分界限是多少。這種審計(jì)深度問題貫穿于全過程審計(jì)的始終，對審計(jì)結(jié)果有著重要影響。

（四）審計(jì)主體不同

目前高校工程審計(jì)專業(yè)人才緊缺是一個普遍現(xiàn)象，因此，很多高校都是委托社會上的工程造價(jià)咨詢公司進(jìn)行全過程審計(jì)。代表學(xué)校進(jìn)行委托全過程審計(jì)業(yè)務(wù)的部門一般是高校內(nèi)審部門（審計(jì)處）。而有的高校是建設(shè)主管部門（一般是基建處）既代表學(xué)校進(jìn)行工程建設(shè)管理，同時(shí)又代表學(xué)校委托事務(wù)所對所管理的建設(shè)工程項(xiàng)目進(jìn)行全過程審計(jì)。還有的高校是建設(shè)主管部門委托一家事務(wù)所進(jìn)行工程造價(jià)控制咨詢，內(nèi)部審計(jì)部門委托一家事務(wù)所進(jìn)行全過程審計(jì)。另外，各高校與事務(wù)所所簽審計(jì)合同不同，導(dǎo)致學(xué)校及代表學(xué)校委托審計(jì)業(yè)務(wù)的部門與事務(wù)所的合同關(guān)系具體內(nèi)容不同，即甲乙方權(quán)責(zé)界定不同，這些對全過程審計(jì)工作的開展及審計(jì)質(zhì)量都會產(chǎn)生直接的影響。

（五）審計(jì)方與建設(shè)管理部門權(quán)責(zé)范圍不同

教育部29號文對全過程審計(jì)的定位為“監(jiān)督、控制和評價(jià)”。但在全過程審計(jì)實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)的審計(jì)越位、錯位、缺位現(xiàn)象表明，對這一審計(jì)定位的把握是一個難點(diǎn)。有些項(xiàng)目中，審計(jì)方在每一個工程管理環(huán)節(jié)都需要簽字認(rèn)可，沒有審計(jì)負(fù)責(zé)人簽字同意工程量確認(rèn)無效，沒有審計(jì)負(fù)責(zé)人簽字同意不能進(jìn)行工程變更，沒有審計(jì)負(fù)責(zé)人簽字同意不能支付工程款。還有一些項(xiàng)目中，審計(jì)方只是針對同一建設(shè)工程項(xiàng)目的不同階段進(jìn)行結(jié)算審計(jì)，將原本要在建設(shè)工程全部竣工后一次性做的結(jié)算審計(jì)分批提前完成而已。這兩種情況反映出不同高校建設(shè)工程項(xiàng)目的全過程審計(jì)中，審計(jì)方與建設(shè)管理部門的權(quán)責(zé)范圍是不盡相同的。前者存在明顯的越位錯位現(xiàn)象，而后者嚴(yán)格意義上不能稱之為全過程審計(jì)。

二、高校建設(shè)工程全過程審計(jì)存在問題的原因

（一）高校建設(shè)工程項(xiàng)目全過程審計(jì)處于探索期

高校建設(shè)工程全過程審計(jì)在我國是一項(xiàng)比較新的工作方式，無論是理論層面還是實(shí)踐層面都處于探索期。目前，高校建設(shè)工程項(xiàng)目全過程審計(jì)的不成熟性表現(xiàn)在：（1）沒有成熟的套路。目前沒有一種大致成熟的套路可以參考或者復(fù)制，各高校的具體做法不一，效果殊異。（2）相關(guān)制度不夠細(xì)致完善。比如關(guān)于全過程審計(jì)的理論研究認(rèn)為應(yīng)從工程立項(xiàng)開始介入審計(jì)，但在實(shí)踐中這一點(diǎn)很難做到。（3）相關(guān)文本沒有規(guī)范性范本，比如全過程審計(jì)委托合同應(yīng)該是對全過程審計(jì)職責(zé)范圍的契約界定，但沒有像《施工合同范本》（通用條款和專用條款詳細(xì)準(zhǔn)確）這樣的文本可供參考，各高校的全過程審計(jì)委托合同內(nèi)容不同，格式不一，這與各自對全過程審計(jì)相關(guān)概念的理解不同及具體做法不同前后呼應(yīng)，以致不同高校做法大相徑庭。

（二）高校內(nèi)部審計(jì)有效性有待提高

高校大中型建設(shè)工程項(xiàng)目一般由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任負(fù)責(zé)人，由學(xué)?；ú块T為主組成日常管理部門，學(xué)校審計(jì)部門作為與基建部門同級的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，在面對同級部門和上級領(lǐng)導(dǎo)時(shí)很難做到完全真正獨(dú)立，這種情況在全過程審計(jì)不規(guī)范、不完善的情況下尤為突出。另外，高校審計(jì)部門和審計(jì)人員的勝任能力參差不齊，全過程審計(jì)相關(guān)各方對審計(jì)任務(wù)和職責(zé)的共識度較低，這些因素一起對高校建設(shè)工程項(xiàng)目全過程審計(jì)的有效性產(chǎn)生負(fù)面影響。如何做到參與而不干預(yù)、監(jiān)督而不越位、控制而不管理，評價(jià)而不決策，是高校建設(shè)工程項(xiàng)目全過程審計(jì)面臨的現(xiàn)實(shí)問題和難點(diǎn)。

（三）內(nèi)部審計(jì)力量不足及事務(wù)所水平存在差異

目前高校內(nèi)部審計(jì)部門工程審計(jì)人員少、任務(wù)重的現(xiàn)象仍很普遍，因此，大部分高校的全過程審計(jì)委托社會中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行，借助于社會中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢和人力資源優(yōu)勢開展全過程審計(jì)，同時(shí)，高校內(nèi)審部門對委托的社會中介機(jī)構(gòu)的全過程審計(jì)工作進(jìn)行指導(dǎo)、管理和監(jiān)督。這種情況下，高校內(nèi)部審計(jì)人員的勝任能力，事務(wù)所相關(guān)審計(jì)工作人員的勝任能力，以及雙方職責(zé)關(guān)系的合同約定對全過程審計(jì)的有效性和審計(jì)質(zhì)量產(chǎn)生重要影響。目前，高校內(nèi)部審計(jì)人員專業(yè)水平和管理能力差異較大，事務(wù)所對高校內(nèi)部管理及全過程審計(jì)工作的理解和經(jīng)驗(yàn)差異、事務(wù)所派出的審計(jì)工作人員專業(yè)結(jié)構(gòu)和水平差異、高校與事務(wù)所的委托合同內(nèi)容的差異共同構(gòu)成了審計(jì)隊(duì)伍整體水平的巨大差別，相應(yīng)地，全過程審計(jì)的有效性和質(zhì)量也存在較大差別。

三、高校建設(shè)工程全過程審計(jì)的改進(jìn)對策

（一）提高制度化規(guī)范化水平

出臺相應(yīng)的法規(guī)和制度文件，厘清概念，規(guī)范操作，對于高校建設(shè)工程全過程審計(jì)工作高效開展有重要意義。首先，厘清全過程審計(jì)相關(guān)概念，準(zhǔn)確界定全過程審計(jì)的起點(diǎn)、終點(diǎn)、范圍、要點(diǎn)等，明確審計(jì)方的職責(zé)，并形成規(guī)范性的法規(guī)或制度文件。這是做好全過程審計(jì)工作的基礎(chǔ)。其次，提供相關(guān)文本的參考范本，提高全過程審計(jì)的規(guī)范性和可操作性。比如全過程審計(jì)協(xié)審單位招標(biāo)文件參考范本，學(xué)校與協(xié)審單位合同范本，全過程審計(jì)小組技術(shù)人員標(biāo)準(zhǔn)組成等。最后，完善全過程審計(jì)的相關(guān)輔助性制度，比如全過程審計(jì)協(xié)審費(fèi)用計(jì)算等，這是全過程審計(jì)工作規(guī)范有序開展的重要保障。

（二）高校內(nèi)部加強(qiáng)審計(jì)溝通與協(xié)調(diào)

高校建設(shè)工程全過程審計(jì)工作涉及到學(xué)校審計(jì)部門（審計(jì)處）、協(xié)審單位（事務(wù)所）、學(xué)?；ü芾聿块T（基建處）、施工單位和監(jiān)理單位，部門多，業(yè)務(wù)交往復(fù)雜，即使各方準(zhǔn)確充分理解彼此職責(zé)范圍和分工，相互間需要溝通的信息量也是非常大的。實(shí)際情況是，相關(guān)各方對于全過程審計(jì)的認(rèn)識并不完全一致，甚至有較大的差異和誤解，這為原本復(fù)雜的溝通增添了難度。尤其是作為同一學(xué)校內(nèi)部平級部門的基建處和審計(jì)處，分別在項(xiàng)目建設(shè)和全過程審計(jì)中履行重要職責(zé)，負(fù)有主要責(zé)任，既需要密切協(xié)作，又存在固有矛盾，兩者關(guān)系對項(xiàng)目建設(shè)和全過程審計(jì)都影響巨大，因此，學(xué)校管理層因其行政管理層級較高，既要關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)和全過程審計(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，又要在加強(qiáng)對項(xiàng)目建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化對全過程審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)和管理，促進(jìn)各方優(yōu)化溝通，團(tuán)結(jié)協(xié)作。

（三）高校內(nèi)審部門加強(qiáng)對事務(wù)所的遴選和管理

全過程審計(jì)的成效在很大程度上取決于事務(wù)所的工作成效，因此，對事務(wù)所的遴選和管理是高校內(nèi)審部門的重要工作內(nèi)容。優(yōu)質(zhì)的招標(biāo)文件是事務(wù)所遴選工作的關(guān)鍵。在高校建設(shè)工程全過程審計(jì)理論和實(shí)務(wù)工作并不完善的情況下，具體的全過程審計(jì)工作大部分依據(jù)來源于招標(biāo)文件和委托合同，這更凸顯了招標(biāo)文件的重要性。招標(biāo)文件中一般包括招標(biāo)需求、評標(biāo)辦法和評分標(biāo)準(zhǔn)、合同主要條款，這些是對擬確定的事務(wù)所的要求、產(chǎn)生辦法的描述，是對全過程審計(jì)委托關(guān)系雙方職責(zé)的初步界定，也是對通過招標(biāo)確定的事務(wù)所工作開展的指導(dǎo)和約束，因此必須仔細(xì)推敲，準(zhǔn)確表述，通過招標(biāo)文件將全過程審計(jì)工作的理念予以體現(xiàn)，通過招標(biāo)選擇實(shí)力較強(qiáng)的事務(wù)所承擔(dān)全過程審計(jì)協(xié)審工作。

（四）根據(jù)審計(jì)環(huán)境和審計(jì)目標(biāo)制定合適的審計(jì)方案

教育部29號文最后一條為“各部門、各單位的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)充分認(rèn)識建設(shè)工程全過程審計(jì)工作在規(guī)范建設(shè)工程管理、提高投資效益、促進(jìn)廉政建設(shè)中的重要作用，認(rèn)真組織實(shí)施。同時(shí)，根據(jù)本意見，結(jié)合本部門本單位的實(shí)際，制定或修訂關(guān)于建設(shè)工程項(xiàng)目全過程審計(jì)的制度或?qū)嵤┺k法?！逼渲?，“規(guī)范建設(shè)工程管理”、“提高投資效益”、“促進(jìn)廉政建設(shè)”是審計(jì)目標(biāo)的宏觀概括，但具體實(shí)現(xiàn)程度必然受制于“本部門本單位實(shí)際”等現(xiàn)實(shí)的審計(jì)環(huán)境。審計(jì)環(huán)境包括學(xué)校自身決策程序，內(nèi)部審計(jì)部門人力資源情況，學(xué)校內(nèi)審部門和建設(shè)部門相互關(guān)系等。高校內(nèi)審部門和協(xié)審事務(wù)所應(yīng)充分溝通、討論、分析全過程審計(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和本校審計(jì)相關(guān)現(xiàn)狀，共同制定目標(biāo)積極又切實(shí)可行的審計(jì)方案，高質(zhì)高效完成全過程審計(jì)工作。

（作者單位：杭州電子科技大學(xué)）