■ 宋茂華教授 杜明才教授 陳 茜博士 丁健軍教授（、湖北文理學(xué)院經(jīng)濟(jì)與政法學(xué)院 湖北襄陽 44054 、荊楚理工學(xué)院湖北荊門 448000）

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農(nóng)地產(chǎn)權(quán)、征地制度與農(nóng)民利益關(guān)系研究

■ 宋茂華1教授 杜明才1教授 陳 茜1博士 丁健軍2教授（1、湖北文理學(xué)院經(jīng)濟(jì)與政法學(xué)院 湖北襄陽 441054 2、荊楚理工學(xué)院湖北荊門 448000）

內(nèi)容摘要：本文指出了我國現(xiàn)行征地制度存在的缺陷：征地范圍過寬，征地目標(biāo)泛化；征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理；征地過程中土地收益分配不合理。并且從產(chǎn)權(quán)的視角分析了造成我國征地制度缺陷的原因：農(nóng)地所有權(quán)主體模糊，產(chǎn)權(quán)界定不清，農(nóng)民承包地的轉(zhuǎn)讓權(quán)受到嚴(yán)格限制，收益權(quán)得不到法律的保障。最后，提出了完善我國現(xiàn)行征地制度、保護(hù)農(nóng)民利益的對策和建議。

關(guān)鍵詞：土地征用制度 農(nóng)地產(chǎn)權(quán) 農(nóng)民利益

引言

隨著工業(yè)化與城市化進(jìn)程的加快，對土地的需求急劇增加，導(dǎo)致大量農(nóng)村土地被征用，變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地。與此同時(shí)，因征地問題引發(fā)的社會(huì)矛盾逐漸顯露，并且日趨尖銳。2006年，據(jù)中央財(cái)經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，因征地問題引發(fā)的農(nóng)村群體事件已經(jīng)占全國農(nóng)村群體性事件的65%以上，嚴(yán)重影響農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。矛盾的根源是現(xiàn)行征地制度，農(nóng)民普遍反映現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，征地目標(biāo)泛化，征地補(bǔ)償費(fèi)分配操作缺乏規(guī)范，農(nóng)民缺乏知情權(quán)與參與權(quán)，對現(xiàn)有征地制度大多持不滿意態(tài)度（錢忠好，2007）。

文獻(xiàn)綜述

對我國現(xiàn)行的征地制度，學(xué)者們見仁見智，提出了許多看法。王小映（2003）認(rèn)為我國現(xiàn)行征地制度存在征地目標(biāo)泛化、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、征地程序不規(guī)范等缺陷，趙金龍、何玲（2007）認(rèn)為，我國征地困境的成因是：以行政手段確定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以合理化，以集體所有制為名的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度使征地問題復(fù)雜化、以“大政府”為特征的管理體制難以保證政府合理征地；史清華等（2011）認(rèn)為，沒有實(shí)現(xiàn)程序公平才是現(xiàn)行征地制度的根本缺陷。但是，現(xiàn)有研究大多未能將現(xiàn)行征地制度與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)合起來。筆者認(rèn)為，現(xiàn)行征地制度的缺陷以及農(nóng)民利益受損與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度不盡合理密切相關(guān)。因此，本文擬對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排與現(xiàn)行征地制度缺陷之間的內(nèi)在聯(lián)系做初淺探討，提出一個(gè)“重新構(gòu)建農(nóng)地產(chǎn)權(quán)、改革征地制度、維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益”的理論框架。

我國征地制度存在的問題

（一）征地范圍過寬且征地目標(biāo)泛化

雖然《憲法》、《土地管理法》規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用”，但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有對公共利益做出明確的界定，“公共利益”內(nèi)涵不清，為政府濫用征地權(quán)創(chuàng)造了條件，導(dǎo)致政府征地范圍從公共利益項(xiàng)目擴(kuò)張到許多非公共利益項(xiàng)目。征地實(shí)踐中，一些經(jīng)營性項(xiàng)目用地也動(dòng)用政府征地權(quán)獲得用地，政府征地行為已經(jīng)偏離公共利益目標(biāo)。

（二）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：其一，征地補(bǔ)償費(fèi)偏低。我國征地補(bǔ)償費(fèi)嚴(yán)重偏低，并且實(shí)行一次性支付補(bǔ)償費(fèi)的方法，沒有考慮物價(jià)上漲等因素對被征地農(nóng)戶生活帶來的影響，無法保證農(nóng)戶土地被征收后生活水平不下降；征地補(bǔ)償費(fèi)低還導(dǎo)致用地成本低，土地價(jià)格不能反映我國土地資源的稀缺程度，帶來土地資源的粗放利用和浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重；其二，征地補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算方法不科學(xué)。征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)通常按照被征土地原用途前三年平均年產(chǎn)值最高不超過30倍計(jì)算，這種計(jì)算方法沒有考慮到土地的利用方式、種植制度、種植作物的類型以及土地專用后的市場價(jià)值，沒有充分考慮土地的生產(chǎn)要素功能、社會(huì)保障功能等給農(nóng)民帶來的利益；其三，缺乏對土地所有權(quán)的補(bǔ)償。農(nóng)村土地歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，作為村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，農(nóng)戶讓渡了自己的土地所有權(quán)，應(yīng)該獲得補(bǔ)償，但是，現(xiàn)行征地制度缺乏對農(nóng)地所有權(quán)的補(bǔ)償。

(三)征地過程中土地收益分配不合理

主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：其一，征地補(bǔ)償費(fèi)分配不合理，農(nóng)民獲得的比例偏低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在我國征地補(bǔ)償費(fèi)用分配中，農(nóng)民只得5%-10%，村集體得25%-30%，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）得60%-70%（“經(jīng)濟(jì)體制改革動(dòng)態(tài)跟蹤與改革建議”課題組，2010）；其二，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地后土地增值收益分配不合理。土地價(jià)值是由土地未來收益的凈現(xiàn)值決定，土地收益又取決于土地用途，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，會(huì)帶來土地收益的增加，發(fā)生土地增值。王小映等（2006）將農(nóng)地轉(zhuǎn)用產(chǎn)生的土地增值分為兩部分：一部分是在土地征收環(huán)節(jié)政府以稅費(fèi)形式取得的土地增值收益，即初次增值；另一部分是在土地供應(yīng)環(huán)節(jié)政府通過用地者支付的土地受讓價(jià)款或者土地出讓金取得的土地增值收益，即二次增值。根據(jù)王小映等人的統(tǒng)計(jì)，政府稅費(fèi)收入即初次增值收益占當(dāng)?shù)仄骄恋厝〉脙r(jià)格的比例，東、中、西部地區(qū)分別為48.5%、41.9%、35.8%；二次增值收益中，每平方米土地增值收益，東、中、西部地區(qū)分別為149.8元、123.6元、75.2元，占土地供應(yīng)價(jià)格的比例分別為69.2%、73.2%、55.6%；而政府獲得的二次增值收益占比，東、中、西部地區(qū)分別為74.4%、74.5%、26.6%，剩下部分為開發(fā)商獲得?？梢?，巨大的土地增值收益被各級政府以各種稅費(fèi)的形式獲取，剩下部分被政府和開發(fā)商獲得，農(nóng)民和村集體無法分享農(nóng)地轉(zhuǎn)用的巨額增值收益。

(四)征地程序缺乏公開和透明且失地農(nóng)民不能有效參與

程序公正是結(jié)果公平的制度保障。我國征地制度的實(shí)踐表明，政府征地程序缺失，在土地利用規(guī)劃、公共利益確認(rèn)、制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，未能廣泛聽取被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的意見，農(nóng)民缺乏參與征地過程的渠道，導(dǎo)致公共利益的審查、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定，都是由政府單方面決定。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心“中國土地政策綜合改革課題組”的調(diào)查資料表明，征地補(bǔ)償方案確定過程中，只有22.4%的農(nóng)戶表示當(dāng)?shù)卣痛逦瘯?huì)人員開會(huì)并且上門征求過意見；21.5%表示僅僅開會(huì)聽取意見；48.1%表示征地前沒有聽取意見；8%的表示“不了解當(dāng)時(shí)情況”。在征地過程中，32.2%的家庭積極參加相關(guān)村民代表大會(huì)并表達(dá)意見，39.7%的家庭沒有參加但委托別人參加，19.7%表示沒有召開會(huì)議（國務(wù)院發(fā)展研究中心“中國土地政策綜合改革課題組”，2006）。

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)、征地制度缺陷與農(nóng)民利益

第一，農(nóng)地所有權(quán)主體模糊，產(chǎn)權(quán)界定不清，農(nóng)民缺乏維護(hù)土地權(quán)益的制度基礎(chǔ)。所有權(quán)界定清晰與否，是產(chǎn)權(quán)清晰的重要標(biāo)志。巴澤爾認(rèn)為，如果產(chǎn)權(quán)界定不清，沒有被充分界定的產(chǎn)權(quán)就留在了“公共領(lǐng)域”。我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定不清，所有權(quán)主體模糊，農(nóng)地資源開發(fā)與利用中的“巴澤爾困境”（離開了清楚界定并得到良好執(zhí)行的產(chǎn)權(quán)制度，人們必將竟相攫取稀缺的經(jīng)濟(jì)資源和機(jī)會(huì)）就不可避免：當(dāng)土地農(nóng)轉(zhuǎn)非，土地用途改變帶來價(jià)值大幅度提高，引發(fā)相關(guān)利益群體激烈的攫取行為。我國農(nóng)村土地承包法律規(guī)定，農(nóng)村土地所有權(quán)歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，農(nóng)民基于村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，通過承包合同等形式，按人口或勞動(dòng)力比例平均分配獲得土地，依法擁有農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)?，F(xiàn)行法律賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有農(nóng)地所有權(quán)，村委會(huì)擁有依法對集體土地發(fā)包和調(diào)整的權(quán)力，農(nóng)民擁有承包經(jīng)營權(quán)。

但是，集體是什么？誰代表存集體經(jīng)濟(jì)組織行使農(nóng)地所有權(quán)？《土地管理法》規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營管理…”，我國農(nóng)村村民自治的實(shí)踐表明，行使這項(xiàng)經(jīng)營管理權(quán)能的主體大多是村委會(huì)。當(dāng)政府征用農(nóng)民的承包地時(shí)，政府會(huì)就征地范圍、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問題與農(nóng)地所有者代表——村委會(huì)談判，普通農(nóng)民參與征地決策的權(quán)利被剝奪，農(nóng)民的土地權(quán)益掌控在村委會(huì)手中。在我國現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)下，村委會(huì)具有雙重身份：一方面，村委會(huì)是全體村民的代理人，村委會(huì)與村民之間形成了委托-代理關(guān)系；另一方面，現(xiàn)行行政管理體制使村委會(huì)成為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府在農(nóng)村事實(shí)上的代理人，并且鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府權(quán)力滲透到農(nóng)村，決定著村委會(huì)成員的去留。農(nóng)民的土地權(quán)利能否得到有效維護(hù)取決于村委會(huì)能否代表農(nóng)民利益與政府談判，而保證村委會(huì)能夠代表農(nóng)民利益則必須滿足以下條件：

其一，一般來說，全體村民有能力對村委會(huì)的行為形成有效監(jiān)督。但是下列原因卻導(dǎo)致村民未能很好地監(jiān)督村委會(huì)的行為：村民和村委會(huì)之間擁有的信息不對稱，監(jiān)督難度大；監(jiān)督村委會(huì)的行為成本高，而收益屬于全體村民，個(gè)人獲取的收益低；監(jiān)督過程中的“搭便車”行為削弱了監(jiān)督效果。監(jiān)督村委會(huì)的行為需要監(jiān)督者個(gè)人支付監(jiān)督成本，而收益卻歸全體村民所有，因此理性的村民會(huì)選擇“搭便車”，放棄監(jiān)督。

其二，作為具有雙重代理身份的村委會(huì)，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和農(nóng)民的利益發(fā)生沖突時(shí)，能夠選擇代表農(nóng)民的利益。村委會(huì)的選擇偏向取決于農(nóng)民與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對代理人的約束強(qiáng)度和代理人個(gè)人的效用函數(shù)。但是，上述關(guān)于農(nóng)民對村委會(huì)代理行為監(jiān)督缺失的分析證明了農(nóng)民對村委會(huì)的約束強(qiáng)度較弱，而另一方面，隨著鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府權(quán)力對村集體經(jīng)濟(jì)組織的滲透，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府實(shí)際控制著村委會(huì)成員和村支書的去留，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對村委會(huì)的約束強(qiáng)度高于分散的農(nóng)民全體。因此，當(dāng)村民和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府產(chǎn)生利益出沖突時(shí)，村委會(huì)會(huì)選擇站在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府一邊，這也符合村委戶成員個(gè)人的效用函數(shù)。筆者在江蘇、甘肅等地農(nóng)村就此問題的調(diào)查證明了這一論斷，86%的村民認(rèn)為在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和農(nóng)民的利益發(fā)生沖突時(shí)，村委會(huì)代表鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的利益。因此，當(dāng)政府征地行為導(dǎo)致土地價(jià)值大幅度提升時(shí)，各級政府、村委會(huì)和農(nóng)民為了攫取這部分利益展開激烈的“產(chǎn)權(quán)博弈”，在政府與農(nóng)民的博弈中，農(nóng)民始終處于弱勢，而村委會(huì)又不能代表農(nóng)民利益參與博弈，農(nóng)民就失去了維護(hù)其土地權(quán)益的制度基礎(chǔ)。

第二，農(nóng)民承包地的轉(zhuǎn)讓權(quán)受到嚴(yán)格限制，導(dǎo)致農(nóng)民不能獲得土地用途改變產(chǎn)生的增值收益。產(chǎn)權(quán)的可轉(zhuǎn)讓性是實(shí)現(xiàn)稀缺資源從效率低的用途流向高效率用途的有效保證，從而在市場機(jī)制的作用下實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托改進(jìn)。對產(chǎn)權(quán)可轉(zhuǎn)讓性的不當(dāng)限制會(huì)影響價(jià)格機(jī)制發(fā)揮正常作用、降低資源配置效率。在工業(yè)化和城市化的過程中，農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)主體能夠在多大程度上分享農(nóng)地轉(zhuǎn)為他用引起的增值，是由農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度——特別是農(nóng)地權(quán)利的轉(zhuǎn)讓制度決定的（周其仁，2004）?！掇r(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定，“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營制度和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，遵循平等協(xié)商、依法、自愿、有償?shù)脑瓌t”，“承包方依法取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他符合有關(guān)法律和國家政策規(guī)定的方式流轉(zhuǎn)”，“受讓方應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定保護(hù)土地，禁止改變流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途”，“受讓方應(yīng)當(dāng)具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力”。

現(xiàn)行的法律、法規(guī)將農(nóng)民擁有的農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)限定在農(nóng)業(yè)用途，農(nóng)地流轉(zhuǎn)還要承擔(dān)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系等政治責(zé)任，并且對受讓方的資格進(jìn)行了明確的限制，使得農(nóng)民的承包地不能流向效率更高的領(lǐng)域，妨礙了農(nóng)民最大化土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。如果農(nóng)地改變農(nóng)業(yè)用途，流向收益更高的工業(yè)、商業(yè)等領(lǐng)域，承包農(nóng)戶的農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)就不再得到法律的保護(hù)?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，必須經(jīng)過政府征收環(huán)節(jié)，將農(nóng)民集體所有的土地變?yōu)閲宜?，再由政府以協(xié)議轉(zhuǎn)讓、“招拍掛”等形式出讓國有土地使用權(quán)，農(nóng)民沒有買賣自己土地的權(quán)力。這一制度安排要求農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地必須以土地國有化為基礎(chǔ)，國家征用是農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的唯一合法途徑，政府成為農(nóng)地轉(zhuǎn)讓一級市場唯一合法主體。政府的壟斷地位和擁有的行政強(qiáng)制力，使其可以排斥市場機(jī)制配置土地資源，壓低土地價(jià)格，降低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)民承包地的產(chǎn)權(quán)租金變?yōu)樾姓?quán)力租金。

第三，農(nóng)地使用權(quán)受到嚴(yán)格限制，導(dǎo)致收益權(quán)得不到法律保障。產(chǎn)權(quán)是一組權(quán)利束，包括占有、使用、處分和收益的權(quán)利，占有、使用和處分等權(quán)利都是圍繞收益權(quán)這一目的進(jìn)行的。如果收益權(quán)得不到法律的有效保護(hù)，就不能充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)約束功能，損害產(chǎn)權(quán)所有者的利益。我國《物權(quán)法》將農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)利界定為“用益物權(quán)”，但是，現(xiàn)行的法律、法規(guī)卻對農(nóng)民承包地的這項(xiàng)權(quán)利沒有給予充分保護(hù)。

我國《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地，任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利。法律賦予每個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織成員天然擁有承包地的權(quán)利。與此同時(shí)，對于承包地收益的分配，取消農(nóng)業(yè)稅之前，學(xué)術(shù)界將國家相關(guān)政策總結(jié)為“交夠國家的、留足集體的，剩下的都是自己的”。自2006年6月1日全面取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民即獲得經(jīng)營承包土地產(chǎn)生的全部收益，農(nóng)民的收益權(quán)得到充分實(shí)現(xiàn)。但是，《農(nóng)村土地承包法》同時(shí)規(guī)定，承包方“不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)”。這項(xiàng)規(guī)定將農(nóng)民的承包地用途限制在農(nóng)業(yè)，農(nóng)民獲取的土地收益也僅限于經(jīng)營農(nóng)業(yè)的收益。國家法律、法規(guī)只保護(hù)農(nóng)民將土地用于農(nóng)業(yè)用途獲取收益的權(quán)利。當(dāng)農(nóng)地改變用途，用作非農(nóng)建設(shè)用地時(shí)，農(nóng)民的土地使用權(quán)隨之被剝奪，收益權(quán)也就失去了法律保護(hù)。國家法律、法規(guī)的這項(xiàng)規(guī)定造成政府征地補(bǔ)償限于土地用于農(nóng)業(yè)用途時(shí)農(nóng)民獲取的收益。當(dāng)農(nóng)地用于非農(nóng)建設(shè)，產(chǎn)生巨額增值收益時(shí)，由于缺乏國家法律、法規(guī)的保護(hù)，農(nóng)民和村集體不能分享土地專用產(chǎn)生的巨額增值收益。

征地制度改革與農(nóng)民利益保護(hù)

（一）尊重農(nóng)民擁有的農(nóng)地用益物權(quán)并建立與此相適應(yīng)的征地補(bǔ)償制度

經(jīng)過30多年的改革，我國基本形成了“兩權(quán)分離”的城鄉(xiāng)土地制度。國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)是我國土地公有制得以實(shí)現(xiàn)的兩個(gè)基本法律制度（靳相木，2008），在保持國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)的同時(shí)，發(fā)展出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等土地用益物權(quán)。征地制度改革必須遵守兩個(gè)基本法律制度，正視設(shè)立于農(nóng)村集體所有土地之上的土地用益物權(quán)，尊重和保護(hù)農(nóng)民擁有的承包地用益物權(quán)，在國家征收農(nóng)民土地時(shí)，土地用益物權(quán)必須成為土地征用權(quán)的標(biāo)的，讓土地承包經(jīng)營權(quán)人成為土地征用的相對人并享有相關(guān)權(quán)利，并且在用益物權(quán)制度的基礎(chǔ)上界定農(nóng)村集體所有土地上農(nóng)民擁有的權(quán)利，確定征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。因此，未來征地制度改革的重點(diǎn)應(yīng)該從單純“提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”向“尊重農(nóng)民的土地物權(quán)”轉(zhuǎn)變，因?yàn)槿魏螁渭兲岣哒鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、剝奪農(nóng)民獲取土地增值收益的征地補(bǔ)償，都缺乏對農(nóng)民土地用益物權(quán)這一權(quán)利的保護(hù)。根據(jù)用益物權(quán)的基本原理，所有人一旦為非所有人在其所有物上設(shè)立了用益物權(quán)，除期限屆滿和用益物權(quán)人違反物權(quán)契約的情形外，所有人是不能收回用益物權(quán)的。農(nóng)村土地征收是政府運(yùn)用公共權(quán)力強(qiáng)制消滅設(shè)立于集體土地上的用益物權(quán)，因此應(yīng)該對土地被征收農(nóng)民因失去用益物權(quán)而蒙受的損失給予補(bǔ)償；并且農(nóng)地征收帶來土地用途的改變，引起土地市場價(jià)價(jià)值的提高，而土地市場價(jià)值提高，部分來源于農(nóng)民放棄農(nóng)地用益物權(quán)的代價(jià)。因此，征地制度改革應(yīng)該確保農(nóng)地用益物權(quán)主體獲取土地增值收益、參與征地決策的權(quán)利，以維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。

（二）建立城鄉(xiāng)一體化的土地市場

打破政府對土地一級市場的壟斷，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入土地一級市場的機(jī)制，允許符合土地利用總體規(guī)劃的農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場流通；取消對農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)交易特別是土地流轉(zhuǎn)的不合理限制，賦予農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)合法流轉(zhuǎn)的權(quán)利，明確規(guī)定農(nóng)戶有將自己的承包地向非農(nóng)用途流轉(zhuǎn)的權(quán)利，探索土地承包經(jīng)營權(quán)出租、抵押、入股等土地流轉(zhuǎn)方式，促進(jìn)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)合理流動(dòng)；建立“同地、同價(jià)、同權(quán)”的城市國有土地和農(nóng)村集體土地使用制度，盡量縮小城市國有建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地之間的價(jià)格差額；建立和完善農(nóng)村土地確權(quán)、登記和頒證制度，依法保障農(nóng)民的土地權(quán)利；建設(shè)包括咨詢、代理、土地價(jià)格評估、仲裁等土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)，為建立城鄉(xiāng)一體化的土地市場提供制度保障。

（三）嚴(yán)格區(qū)分公益性與非公益性征地

將政府的征地權(quán)嚴(yán)格限定在公益性范圍內(nèi)，嚴(yán)格界定公益性目的的范圍，借鑒國外關(guān)于“公共利益”界定的經(jīng)驗(yàn)，合理確定我國的公共利益內(nèi)涵，限制政府征地權(quán)利的濫用；對于非公共利益的征地，必須引入市場機(jī)制，由用地單位按照土地的市場價(jià)格直接從農(nóng)民手中購買；逐步完善土地交易市場，建立農(nóng)村土地價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制；法律必須保障農(nóng)民有平等參與土地交易談判的權(quán)利，確保農(nóng)民能夠分享農(nóng)地轉(zhuǎn)用之后的增值收益。

（四）完善征地程序且確保農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)異議的權(quán)利

農(nóng)民作為農(nóng)村集體土地的所有者（作為村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員而享有農(nóng)地所有權(quán)）、承包地的使用者，擁有對自己土地使用用途轉(zhuǎn)換的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。因此，必須改革現(xiàn)行制度，確保農(nóng)民上述權(quán)利的實(shí)現(xiàn)：建立完整的征地方案確定、聽證和評議程序；建立征地方案審核程序；確定征地審核機(jī)關(guān)，行使對征地范圍的確定、征地目的是否符合公共利益用途等進(jìn)行審核的權(quán)利；完善征地實(shí)施程序；征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定、補(bǔ)償額度、補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償費(fèi)分配等的決定，必須有農(nóng)民代表參加，建立征地補(bǔ)償聽證制度，賦予農(nóng)民代表異議權(quán)。

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丁健軍（1968-），男，湖北荊門人，荊楚理工學(xué)院教授，研究方向：農(nóng)村社會(huì)問題。

作者簡介：

中圖分類號：◆F126

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

基金項(xiàng)目：▲湖北科技支撐計(jì)劃項(xiàng)目，編號2015BDF042；教育部人文社科項(xiàng)目，編號14YJAZH 016；湖北省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大項(xiàng)目，編號15zd036；湖北省教育廳重點(diǎn)項(xiàng)目，項(xiàng)目編號13D 110；湖北文理學(xué)院政治學(xué)學(xué)科重點(diǎn)項(xiàng)目，ZD2015013