國內(nèi)協(xié)同治理理論文獻綜述*

黃思棉，張燕華

(廣西大學公共管理學院，廣西 南寧 530004)

摘要：隨著社會治理理論的發(fā)展，國內(nèi)學者逐步重視對協(xié)同治理的研究，重點為參與主體的研究，多關(guān)注于學理性探討、公共危機處理及對策研究、社會組織相關(guān)研究等方面，但缺乏對該理論的實證研究及定量分析。本文通過對近幾年協(xié)同治理理論的研究成果進行分析、整理，梳理總結(jié)了學界關(guān)于協(xié)同治理理論的研究進展，提出了研究的不足之處，以期推動該理論在國內(nèi)政治體制下實際應用的研究。

關(guān)鍵詞：協(xié)同治理；理論研究

中圖分類號：D035

基金項目：*本文為廣西高校人文社會科學重點研究基地“區(qū)域社會管理創(chuàng)新研究中心”資助的“廣西行業(yè)協(xié)會參與政府購買公共服務的困境與對策研究”的課題(項目編號：JDCX201501006)的階段性成果。

收稿日期：2015-07-08

作者簡介：黃思棉(1991-)，女，壯族，廣西南寧人，廣西大學公共管理學院碩士研究生，研究方向為政府行為與公共政策；

張燕華(1989-)，女，漢族，廣西桂林人，廣西大學公共管理學院碩士研究生，研究方向為政府行為與公共政策。

一、引言

聯(lián)合國全球治理委員會認為“協(xié)同治理”是使相互沖突的不同利益主體得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程，強調(diào)了治理主體的多中心化、治理權(quán)威的多樣化、子系統(tǒng)之間的協(xié)作性、系統(tǒng)的聯(lián)合動態(tài)性、自組織的協(xié)調(diào)性和社會秩序的規(guī)范化。在西方，該理論已被應用到管理學、社會學、政治學等諸多研究領域，在社會科學研究領域已經(jīng)成為一種不可或缺的方法工具和分析框架。

近年來，我國學者也逐漸重視對協(xié)同治理理論的研究，成果數(shù)量呈現(xiàn)逐年上升的趨勢。本文通過對協(xié)同治理理論現(xiàn)有的研究成果進行分析、整理，梳理總結(jié)了學界關(guān)于協(xié)同治理理論的研究進展,發(fā)現(xiàn)當前尚缺乏該理論在國內(nèi)政治體制下應用的實證研究及定量分析，本文期望能推動學術(shù)界在這方面進行更深入的研究，為我國社會管理體制創(chuàng)新提供更有力的理論支持。

二、我國協(xié)同治理概念的發(fā)展

近年來，國內(nèi)學者多從協(xié)同治理理論的目的和執(zhí)行過程的特點來進行研究。楊志軍認為協(xié)同治理理論應具有的一個特征是治理的直接目的是提高社會公共事務的治理效能，最終目的是最大限度地維護和增進公共利益[1]。朱紀華認為協(xié)同治理理論是指在公共生活過程中，政府、非政府組織、企業(yè)、公民個人共同參與到公共管理的實踐中，在發(fā)揮各自的獨特作用的同時，取長補短組建成和諧系統(tǒng)高效的公共治理網(wǎng)絡[2]。李輝、任曉春認為協(xié)同治理包含合作治理之義，強調(diào)合作治理的協(xié)同性，認為其包括匹配性、一致性、動態(tài)性、有序性、有效性五個特征[3]。楊清華認為協(xié)同治理是指在社會事務的管理過程中，政府、民間組織以及公民個人等子系統(tǒng)以法律、貨幣、知識、倫理等各種控制為序參量，借助系統(tǒng)中社會諸要素或子系統(tǒng)間非線性的相互協(xié)調(diào)、資源整合、持續(xù)互動，產(chǎn)生局部或子系統(tǒng)所沒有的新能量，實現(xiàn)治理效能最大化，最終達到最大限度地維護和增進公共利益之目的[4]。孫萍，閆亭豫認為協(xié)同治理即多中心主體采用協(xié)同合作方式參與治理活動[5]。田培杰認為協(xié)同治理指的是利益相關(guān)者為解決共同的社會問題，以適當方式進行互動和決策，并分別對結(jié)果承擔相應責任，他認為協(xié)同治理具備公共性、多元性、互動性、正式性、主導性、動態(tài)性六個方面的特征[6]。

筆者綜合以上學者的觀點，認為協(xié)同治理是指在整個社會系統(tǒng)中，管理者和各利益相關(guān)方通過合作治理協(xié)同參與到公共管理的實踐管理中，從而實現(xiàn)治理主體的多元化，實現(xiàn)治理效能最大化，最大限度地維護和增進公共利益。

三、我國協(xié)同治理應用領域研究現(xiàn)狀

通過對近幾年的文獻進行梳理，筆者發(fā)現(xiàn)國內(nèi)學者協(xié)同治理應用領域的研究主要集中在公共管理改革與政府轉(zhuǎn)型研究、公共危機中的協(xié)同治理、非營利組織研究等方面，主要代表有：

1.政府轉(zhuǎn)型大背景下的協(xié)同治理研究

管理型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變的過程當中，引入第三方力量，參與公共管理主體多元化是必然趨勢。在協(xié)同治理理論研究前期，國內(nèi)學者在政府轉(zhuǎn)型的大背景下對其進行研究，主要代表有：2007年，劉曉指出要實現(xiàn)政府傳統(tǒng)治理范式向協(xié)同治理范式的轉(zhuǎn)變，必須堅持黨的領導，加強行政生態(tài)文化重塑，積極引導培育“第三部門”，不斷壯大公民社會力量，構(gòu)建一整套協(xié)同治理的制度體系[7]。 2008年，鄭巧、肖文濤認為服務性政府是一種全新的行政理念和政府模式，在我國實現(xiàn)服務型政府協(xié)同治理必須優(yōu)化社會治理資源，創(chuàng)新社會管理體制，創(chuàng)造社會良性資本，發(fā)展基層民主政治[8]。2009年，鄭恒峰認為我國公共服務供給機制協(xié)同治理的實現(xiàn)路徑是：強化公共服務導向的協(xié)同治理理念；引入市場競爭機制的協(xié)同治理方式；發(fā)展社會協(xié)同治理組織并培育其自治能力；確立政府與社會良性互動的協(xié)同治理體制[9]。2010年，朱紀華認為要實現(xiàn)更為良好的社會治理應強化公共管理中政府主導地位，加快培育和發(fā)展第三部門，增進政府與第三部門、私人部門的合作，轉(zhuǎn)變政府職能，完善協(xié)同參與機制，建立起政府、市場、第三部門等三維框架下的多中心協(xié)同治理體制。2011年，楊清華認為政府中心引起的治理失效、社會與政治問題矛盾凸顯，要求政府治理方式適時做出變革,協(xié)同治理將成為這種變革的一種戰(zhàn)略選擇；作者從協(xié)同治理的理論、體制、人員、實踐維度的分析推出，協(xié)同治理要適應技術(shù)變革的要求為解決當前實踐問題提供理論與實踐資源[10]。2012年，李莉、劉曉燕認為社會組織是政府和市場以外的第三方力量，推動社會組織參與協(xié)同治理，建立政府與社會平等合作伙伴關(guān)系，提高社會自治與自我服務能力，已成為當代社會管理發(fā)展變化的一個基本趨勢[11]。

筆者認為，新公共管理提倡政府應掌舵而非劃槳，因此由管理型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉招驼潜厝悔厔?。雖然協(xié)同治理主體呈現(xiàn)多元化態(tài)勢發(fā)展，在加強與第三部門、私人部門合作的同時，政府起到協(xié)調(diào)和分配的主導地位。筆者相信注入新的主體力量，對提高社會自治和公共服務均等化將起到舉足輕重的作用。

2.公共危機中的協(xié)同治理研究

由于政府作為單一決策主體，在處理公共危機過程中暴露出突出的治理矛盾和沖突，探索公共管理治理主體多元化成為一種必然趨勢，為此國內(nèi)學者在運用協(xié)同治理理論處理公共危機治理這一方面研究較為集中。筆者梳理了近五年國內(nèi)學者對這一方面的研究，以期對協(xié)調(diào)治理理論應于公共危機處理方面的研究起到指導和借鑒作用。

2010年，沙勇忠、解志元認為公共危機的不確定性，使公共危機的預防和處理需要更廣泛的社會力量和資源的支持，并指出由傳統(tǒng)管理理念向協(xié)同治理理念轉(zhuǎn)變、協(xié)同治理結(jié)構(gòu)的建立、協(xié)同治理機制的塑造、社會資本的培育是構(gòu)建我國公共危機協(xié)同治理的必經(jīng)路徑[12]。同年10月，陸遠權(quán)、牟小琴在深入分析結(jié)合國際國內(nèi)大背景下以及公共危機治理現(xiàn)狀及困境的基礎上，指出公共危機治理應在協(xié)同治理理論的引導下，進一步培育和壯大非政府組織力量，鼓勵和發(fā)展民間組織；完善危機預警體系；建立公共危機治理的國際區(qū)間、中央與地方、政府與公民社會組織之間的多方位合作機制，從而提高協(xié)同治理效率[13]。2011年，趙玉嬌、許培佳等認為公共危機中多元主體協(xié)同治理存在政府之間、社會參與主體之間和政府與社會參與主體之間三個方面的困境[14]。2012年,孫驊宣提出完善公共危機協(xié)同治理的組織機構(gòu)，設立核心管理機構(gòu)，有效發(fā)揮政府的主導作用，由政府帶動各社會參與主體共同解決公共危機問題。2013年，楊軍提出我國公共危機協(xié)同治理的對策建議主要有：注重法律法規(guī)體系的建設，給予危機治理主體法律上的保障與約束；建立健全綜合性、系統(tǒng)性的危機協(xié)調(diào)機構(gòu)；增強資源保障體系；改進通信手段，建立覆蓋全國的危機信息樞紐；吸納社會資本，給志愿服務主體提供平臺；優(yōu)化社會各參與主體的保障機制[15]。2014年，幸紅對政府在跨界水污染糾紛處理中的協(xié)同治理機制進行了初步探析，她建議明確政府在跨界水污染糾紛處理中角色定位，完善政府環(huán)境責任機制，統(tǒng)一水污染排放標準，明確水質(zhì)超標責任，建立地方政府間的長效協(xié)同治理機制[16]。2015年，賴先進在界定公共危機協(xié)同治理的內(nèi)涵和要素基礎上，分析了城市公共危機協(xié)同治理能力的基本結(jié)構(gòu)，提出優(yōu)化和構(gòu)建我國城市政府危機協(xié)同治理能力的政策建議：建立統(tǒng)一的城市協(xié)同應急預警系統(tǒng)；建立跨部門、跨區(qū)域聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，提升危機協(xié)同應對能力；注重制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，實現(xiàn)城市危機技術(shù)協(xié)同治理[17]。

綜上所述，國內(nèi)學者分別從不同的角度闡述了應對公共危機所需要采取的協(xié)同治理對策。各學者雖側(cè)重點都有所不同，但綜合各方面的建議就形成一套比較完善的公共危機協(xié)同治理對策。筆者認為可以將應對公共危機應具備的協(xié)同治理對策歸納為以下幾點：建立健全協(xié)同治理的法律法規(guī)體系，設立獨立的協(xié)同治理管理機構(gòu)，有效發(fā)揮政府的主導作用，并建立明確的獎懲責任制；積極鼓勵和引導非營利組織、民間組織等第三方組織參與到公共危機協(xié)同治理的主體地位上來，發(fā)揮優(yōu)勢互補的作用；完善和暢通信息共享機制，實現(xiàn)協(xié)同治理各主體之間的信息無縫隙共享和傳播。

3.社會組織作為協(xié)同治理理論的主體研究

近幾年來，越來越多的學者將社會組織作為協(xié)調(diào)治理理論的研究主體，開展了有關(guān)的理論探討和研究：

2010年，何煒對協(xié)同治理視角下的非營利組織與政府的關(guān)系角度進行研究，他認為地方政府與非營利組織存在良性合作關(guān)系，兩者的合作關(guān)系是建立在目標一致的基礎之上，且以二者各自的組織身份和相互依賴性為前提[18]。2011年，徐祖榮認為市場配置資源的缺陷日益顯露、政府調(diào)控功能也不是萬能的，社會組織整合配置資源的功能優(yōu)勢在社會管理創(chuàng)新實踐中的作用不容小覷，因此社會組織參與協(xié)同治理是必然的。他還提出在社會轉(zhuǎn)型的背景下，民間組織如行業(yè)協(xié)會、學術(shù)性社團、環(huán)保組織、公益性團體將在社會管理的不同領域發(fā)揮重要的作用。2013年，李霞、干勝道分析發(fā)現(xiàn)非營利組織具有廣泛的利益相關(guān)方、明確的目標、不同主體資源具有匹配性與協(xié)作有效性且不同主體通過動態(tài)調(diào)整實現(xiàn)管理有序性，能看出非營利組織管理與協(xié)同治理具有較好的契合性，得出了協(xié)同治理與非營利組織有效管理的一種新模式[19]。2014年，皮鷺通過基礎調(diào)研，在加強政社合作、實現(xiàn)協(xié)同治理方面進行了初步思考，認為應從轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念、發(fā)揚民族精神、促進政社合作三個方面入手，從而實現(xiàn)管理與自治相聯(lián)合[20]。

隨著社會組織的興起，其在公共管理中日益顯現(xiàn)出不可或缺的地位和作用。由于社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，市場功能缺陷日益顯現(xiàn)，而政府調(diào)控配置資源的能力有限，因此國內(nèi)學者普遍認為社會組織作為協(xié)作主體參與公共管理協(xié)同治理是必然的。筆者認為社會組織作為公共管理協(xié)同治理主體之一雖呈必然趨勢，但這一改革路徑存在著嚴峻的困境。例如：政府部門作為協(xié)同治理的主導者，擁有國家賦予的職能和權(quán)力，那么政府部門該授予社會組織多大的職能和權(quán)限呢？政府部門是最大的信息掌握者，是否能主動向社會組織提供信息資源呢？社會組織的主體地位誰來保證？社會組織應具備哪些條件才可作為公共管理協(xié)同治理的主體呢？這些問題都需亟待解決和完善，才能保證社會組織在公共管理協(xié)同治理中的確切地位和發(fā)揮其應有的作用。

四、研究述評與展望

通過對近幾年現(xiàn)有文獻的梳理和總結(jié)，筆者認為，我國協(xié)同治理理論方面的研究范圍還比較窄，僅僅局限于對協(xié)同治理理論層面的研究和歸納，而且突破性不強。例如，在協(xié)同治理的概念界定上，大多借鑒西方學者的理論要義，筆者認為應立足本國實際，對協(xié)同治理理論進行概念創(chuàng)新；再如，國內(nèi)學者多注重引進非營利組織參與公共管理主體多元化，而在非營利組織成為治理主體之后的權(quán)力和職能保障方面沒有做具體研究，以及非營利組織如何協(xié)助政府進行公共管理政策的設定、方案的篩選以及有效執(zhí)行方面沒有做細化的研究。因此，目前的有關(guān)研究只有理論上的概括，缺乏實證研究，很難推進協(xié)同治理理論的深入研究。協(xié)同治理理論研究在倡導和引進多元化主體之后，更應將研究重點放在多元化主體實現(xiàn)以后如何與政府構(gòu)建良好的互助合作關(guān)系以及多元化主體的地位和職能如何保障等方面。筆者希望在今后的研究上應對這些方面予以重視，還原協(xié)同治理理論的真正要義，填補協(xié)同治理理論研究內(nèi)容上的空缺。

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責任編輯：周小梅