張建卿，熊建武，周 進(jìn)，胡智清，譚黎明

（1.懷化職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南 懷化 418000；2.湖南工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，長沙 410208；3.湖南財(cái)經(jīng)工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南 衡陽 421002；4.湖南生物機(jī)電職業(yè)技術(shù)學(xué)院，長沙 410127）

利用非財(cái)政性國有資金舉辦的高等學(xué)校決策機(jī)制研究

張建卿1，熊建武2，周 進(jìn)2，胡智清3，譚黎明4

（1.懷化職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南 懷化 418000；2.湖南工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，長沙 410208；3.湖南財(cái)經(jīng)工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南 衡陽 421002；4.湖南生物機(jī)電職業(yè)技術(shù)學(xué)院，長沙 410127）

在經(jīng)濟(jì)全球化、高等教育大眾化以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展的形勢下，民辦高校出現(xiàn)了前所未有的發(fā)展機(jī)遇，也帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，同時(shí)，利用非財(cái)政性國有資金舉辦的高等學(xué)校也應(yīng)運(yùn)而生。我國民辦高校，大多照搬照抄公辦高校的決策機(jī)制、管理體制、教學(xué)管理機(jī)構(gòu)，決策機(jī)制不健全，投資者決策權(quán)重過高，很難科學(xué)決策，內(nèi)部管理制度相對(duì)混亂。本文提出，利用非財(cái)政性國有資金舉辦的高等學(xué)校應(yīng)依法建立、健全基于董事會(huì)體制下的決策機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行校長負(fù)責(zé)制下的專家治校，才是科學(xué)發(fā)展之正道，才能辦出特色、辦出水平，為中國夢添磚加瓦。

非財(cái)政性國有資金；高等學(xué)校；決策機(jī)制

改革開放30多年來，我國民辦高等教育從無到有、從弱到強(qiáng)，特別是《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例頒布以來，民辦高校規(guī)模不斷擴(kuò)大，辦學(xué)類型逐漸豐富，辦學(xué)層次逐步提高。截至2014年底，全國共有民辦高校728所（含獨(dú)立學(xué)院283所），比上年增加10所；招生172.96萬人，比上年增加12.77萬人；在校生587.15萬人，比上年增加29.63萬人，其中，碩士研究生在校生408人，本科在校生374.83萬人，高職（專科）在校生212.28萬人；另有自考助學(xué)班學(xué)生、預(yù)科生、進(jìn)修及培訓(xùn)學(xué)生31.73萬人。民辦的其他高等教育機(jī)構(gòu)799所，各類注冊學(xué)生88.30萬人。民辦高校已成為中國高等教育事業(yè)的重要組成部分。

隨著高等教育國際化、大眾化和普及化，大眾對(duì)高等教育的多元化需求越來越強(qiáng)烈，民辦高校也從初期的規(guī)模擴(kuò)張階段步入內(nèi)涵建設(shè)和質(zhì)量提升階段，特別是《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》的頒布，標(biāo)志著我國民辦高等教育發(fā)展迎來又一個(gè)春天?！毒V要》提出，要支持民辦學(xué)校創(chuàng)新體制機(jī)制和育人模式，提高質(zhì)量，辦出特色。民辦高校創(chuàng)新發(fā)展有了一個(gè)良好的外部環(huán)境，然而民辦高校內(nèi)部管理方面存在的問題卻成為其特色發(fā)展之路上的障礙。因此，如何改革管理模式、創(chuàng)新體制機(jī)制、提升管理水平和層次，是民辦高校在第二輪發(fā)展中面臨的一項(xiàng)重大而現(xiàn)實(shí)的課題。

1　利用非財(cái)政性國有資金舉辦的高等學(xué)校的法律類型

《民辦教育促進(jìn)法》第2條規(guī)定：“國家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人，利用非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，面向社會(huì)舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，適用本法?！?/p>

《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第2條規(guī)定：“國家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人可利用非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)舉辦各級(jí)各類民辦學(xué)校；但是，不得舉辦實(shí)施軍事、警察、政治等特殊性質(zhì)教育的民辦學(xué)校?！薄懊褶k教育促進(jìn)法和本條例所稱國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，是指財(cái)政撥款、依法取得并應(yīng)當(dāng)上繳國庫或者財(cái)政專戶的財(cái)政性資金。”

由此可知，根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》的規(guī)定，利用非財(cái)政性國有資金舉辦的高等學(xué)校屬于民辦學(xué)校。

2　利用非財(cái)政性國有資金舉辦的高等學(xué)校決策機(jī)制的法律規(guī)定

利用非財(cái)政性國有資金舉辦的高等學(xué)校決策機(jī)制的法律規(guī)定，主要是以下法條。

《高等教育法》第6條第2款：“國家鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織和公民等社會(huì)力量依法舉辦高等學(xué)校，參與和支持高等教育事業(yè)的改革和發(fā)展?！钡?1條“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)面向社會(huì)，依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理?！钡?7條“申請?jiān)O(shè)立高等學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交下列材料：（一）申辦報(bào)告；（二）可行性論證材料；（三）章程；（四）審批機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定要求提供的其他材料。”第28條“高等學(xué)校的章程應(yīng)當(dāng)規(guī)定以下事項(xiàng)：（一）學(xué)校名稱、校址；（二）辦學(xué)宗旨；（三）辦學(xué)規(guī)模；（四）學(xué)科門類的設(shè)置；（五）教育形式；（六）內(nèi)部管理體制；（七）經(jīng)費(fèi)來源、財(cái)產(chǎn)和財(cái)務(wù)制度；（八）舉辦者與學(xué)校之間的權(quán)利、義務(wù)；（九）章程修改程序；（十）其他必須由章程規(guī)定的事項(xiàng)。”第37條“高等學(xué)校根據(jù)實(shí)際需要和精簡、效能的原則，自主確定教學(xué)、科學(xué)研究、行政職能部門等內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配備；按照國家有關(guān)規(guī)定，評(píng)聘教師和其他專業(yè)技術(shù)人員的職務(wù)，調(diào)整津貼及工資分配?！钡?8條“高等學(xué)校對(duì)舉辦者提供的財(cái)產(chǎn)、國家財(cái)政性資助、受捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)依法自主管理和使用?！薄案叩葘W(xué)校不得將用于教學(xué)和科學(xué)研究活動(dòng)的財(cái)產(chǎn)挪作他用。”第39條第2款“社會(huì)力量舉辦的高等學(xué)校的內(nèi)部管理體制按照國家有關(guān)社會(huì)力量辦學(xué)的規(guī)定確定?！钡?1條第1款“高等學(xué)校的校長全面負(fù)責(zé)本學(xué)校的教學(xué)、科學(xué)研究和其他行政管理工作，行使下列職權(quán)：（一）擬訂發(fā)展規(guī)劃，制定具體規(guī)章制度和年度工作計(jì)劃并組織實(shí)施；（二）組織教學(xué)活動(dòng)、科學(xué)研究和思想品德教育；（三）擬訂內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置方案，推薦副校長入選，任免內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人；（四）聘任與解聘教師以及內(nèi)部其他工作人員，對(duì)學(xué)生進(jìn)行學(xué)籍管理并實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分；（五）擬訂和執(zhí)行年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算方案，保護(hù)和管理校產(chǎn)，維護(hù)學(xué)校的合法權(quán)益。（六）章程規(guī)定的其他職權(quán)?！?/p>

《民辦教育促進(jìn)法》第9條：“舉辦民辦學(xué)校的社會(huì)組織，應(yīng)當(dāng)具有法人資格。”“舉辦民辦學(xué)校的個(gè)人，應(yīng)當(dāng)具有政治權(quán)利和完全民事行為能力?！薄懊褶k學(xué)校應(yīng)當(dāng)具備法人條件?！钡?9條“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立學(xué)校理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式的決策機(jī)構(gòu)?！钡?0條“學(xué)校理事會(huì)或者董事會(huì)由舉辦者或者其代表、校長、教職工代表等人員組成。其中三分之一以上的理事或者董事應(yīng)當(dāng)具有五年以上教育教學(xué)經(jīng)驗(yàn)?！薄皩W(xué)校理事會(huì)或者董事會(huì)由五人以上組成，設(shè)理事長或者董事長一人。理事長、理事或者董事長、董事名單報(bào)審批機(jī)關(guān)備案?！钡?1條“學(xué)校理事會(huì)或者董事會(huì)行使下列職權(quán)：（一）聘任和解聘校長；（二）修改學(xué)校章程和制定學(xué)校的規(guī)章制度；（三）制定發(fā)展規(guī)劃，批準(zhǔn)年度工作計(jì)劃；（四）籌集辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，審核預(yù)算、決算；（五）決定教職工的編制定額和工資標(biāo)準(zhǔn)；（六）決定學(xué)校的分立、合并、終止；（七）決定其他重大事項(xiàng)?！薄捌渌问?jīng)Q策機(jī)構(gòu)的職權(quán)參照本條規(guī)定執(zhí)行。”第22條“民辦學(xué)校的法定代表人由理事長、董事長或者校長擔(dān)任?！?/p>

《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第19條：“民辦學(xué)校理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)品行良好，具有政治權(quán)利和完全民事行為能力?！薄皣覚C(jī)關(guān)工作人員不得擔(dān)任民辦學(xué)校理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)的成員?！钡?0條“民辦學(xué)校的理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)，每年至少召開一次會(huì)議。經(jīng)1/3以上組成人員提議，可召開理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)臨時(shí)會(huì)議?！薄懊褶k學(xué)校的理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)討論下列重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)2/3以上組成人員同意方可通過：（一）聘任、解聘校長；（二）修改學(xué)校章程；（三）制定發(fā)展規(guī)劃；（四）審核預(yù)算、決算；（五）決定學(xué)校的分立、合并、終止；（六）學(xué)校章程規(guī)定的其他重大事項(xiàng)?！薄懊褶k學(xué)校修改章程應(yīng)當(dāng)報(bào)審批機(jī)關(guān)備案，由審批機(jī)關(guān)向社會(huì)公告?！钡?6條“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)在確定出資人取得回報(bào)比例前，向社會(huì)公布與其辦學(xué)水平和教育質(zhì)量有關(guān)的材料和財(cái)務(wù)狀況?！薄懊褶k學(xué)校的理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本條例第四十四條、第四十五條的規(guī)定作出出資人取得回報(bào)比例的決定。民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)自該決定作出之日起15日內(nèi)，將該決定和向社會(huì)公布的與其辦學(xué)水平和教育質(zhì)量有關(guān)的材料、財(cái)務(wù)狀況報(bào)審批機(jī)關(guān)備案?！?/p>

教育部《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》第25條：“建立對(duì)民辦高校的督導(dǎo)制度?！钡?6條“督導(dǎo)專員行使下列職權(quán)：（一）監(jiān)督學(xué)校貫徹執(zhí)行有關(guān)法律、法規(guī)、政策的情況；（二）監(jiān)督、引導(dǎo)學(xué)校的辦學(xué)方向、辦學(xué)行為和辦學(xué)質(zhì)量；（三）參加學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、人事安排、財(cái)產(chǎn)財(cái)務(wù)管理、基本建設(shè)、招生、收退費(fèi)等重大事項(xiàng)的研究討論；（四）向委派機(jī)構(gòu)報(bào)告學(xué)校辦學(xué)情況，提出意見建議；（五）有關(guān)黨政部門規(guī)定的其他職責(zé)?！?/p>

3　利用非財(cái)政性國有資金舉辦的高等學(xué)校的決策機(jī)制

3.1明確董事會(huì)與校長的職責(zé)和關(guān)系

我國民辦高校的內(nèi)部管理體制呈多樣化，大致有以下幾種類型：董事會(huì)（理事會(huì)）領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制、董事會(huì)（理事會(huì)）指導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制、校長負(fù)責(zé)制、主辦單位領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制、教育集團(tuán)統(tǒng)籌下的校長負(fù)責(zé)制、董職工代表大會(huì)民主基礎(chǔ)上的校長負(fù)責(zé)制、校長主持下的校務(wù)委員會(huì)制等，但按照《民辦教育促進(jìn)法》及其相關(guān)規(guī)定，民辦高校的內(nèi)部管理體制正朝著董事會(huì)（理事會(huì)）領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制轉(zhuǎn)變。但往往董事長掌握學(xué)校大多數(shù)權(quán)利。為克服此項(xiàng)弊端，本文從以下方面提出健全董事會(huì)制度的建議。

首先，董事會(huì)成員的結(jié)構(gòu)應(yīng)多樣化。建議我國民辦高校的董事會(huì)由6方面人員構(gòu)成。①學(xué)校的投資者，負(fù)責(zé)學(xué)校資金的供應(yīng)和監(jiān)督教育經(jīng)費(fèi)的使用；②校長，具體執(zhí)行董事會(huì)決議，并任命學(xué)生部、財(cái)務(wù)部、人事部等各個(gè)部門的領(lǐng)導(dǎo)；③黨組織負(fù)責(zé)人，貫徹黨的方針，把握正確教學(xué)方向；④教職工代表，維護(hù)教職工利益，反映教職工意見；⑤社會(huì)專業(yè)人士，提供社會(huì)發(fā)展動(dòng)態(tài)，為學(xué)校的改革和發(fā)展提供意見；⑥家長或社區(qū)代表，維護(hù)家長、社區(qū)與董事會(huì)的聯(lián)系。

其次，明確董事會(huì)和校長之間的職責(zé)，建立相互約束的制衡機(jī)構(gòu)。董事會(huì)與校長其實(shí)是一種決策與執(zhí)行的關(guān)系。董事會(huì)機(jī)制中最容易出現(xiàn)問題就是權(quán)利過于集中，要建立民主的決策制度，就必須明確股東、董事和校長等其他利益人之間的關(guān)系，強(qiáng)化激勵(lì)約束機(jī)制。第一，確保董事會(huì)和校長能夠合理分工，既不能讓董事會(huì)過多干預(yù)校長工作，插手學(xué)校事物，又不能讓校長權(quán)利過大，董事會(huì)擁有重大決策權(quán)利。第二，為強(qiáng)化激勵(lì)約束機(jī)制，民辦高校校長既可擁有經(jīng)營控制權(quán)，還可持部分股份。

校長還可成立教學(xué)委員會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)等各種機(jī)構(gòu)幫助學(xué)校更好運(yùn)轉(zhuǎn)。而董事會(huì)成員應(yīng)實(shí)行任期制，在定期內(nèi)更換一批董事會(huì)成員，防止家族成員長期把持學(xué)校重要權(quán)利，克服某些人對(duì)學(xué)校的影響過大等不良影響。

3.2加大政策監(jiān)督和宏觀調(diào)控的力度，設(shè)立專門負(fù)責(zé)學(xué)術(shù)的教授委員會(huì)

我國民辦高校起步較晚，且在公辦教育強(qiáng)勢背景下進(jìn)入教育服務(wù)市場的，在競爭中相對(duì)處于弱勢，在起步階段都很強(qiáng)調(diào)提高質(zhì)量和辦出特色。一些財(cái)力較強(qiáng)和名聲較大的民辦高校規(guī)模不斷擴(kuò)大，有的民辦高校在校人數(shù)己超過兩萬人。日趨激烈的競爭有利于促進(jìn)民辦高校提高質(zhì)量和效益，但也加劇了學(xué)校的兩極分化，許多民辦高校經(jīng)費(fèi)投入不足，師資參差不齊，嚴(yán)重老化，教學(xué)質(zhì)量一般，缺乏特色。

不少民辦高校在競爭中采取不規(guī)范或違規(guī)的手段，如亂發(fā)廣告、亂招生、亂收費(fèi)、產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清、“家族式”管理、經(jīng)營不透明、校務(wù)不公開、財(cái)務(wù)管理混亂、資金“體外循環(huán)”等，這些問題已嚴(yán)重地影響了民辦高校的社會(huì)信譽(yù)。同等法律地位的實(shí)現(xiàn)，需要政府和民辦高校舉辦者雙方的共同努力。如教師的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、職務(wù)聘任等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。政府只能提供必要支持，但不能越俎代庖。要改變社會(huì)上對(duì)民辦高校的偏見，除了觀念的轉(zhuǎn)變和切實(shí)落實(shí)《民辦高校促進(jìn)法》的有關(guān)規(guī)定外，民辦學(xué)校也要按照《民辦高校促進(jìn)法》來規(guī)范自身的辦學(xué)行為，努力提高辦學(xué)質(zhì)量，糾正不規(guī)范的辦學(xué)行為。

4　結(jié) 語

依據(jù)我國相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制——董事會(huì)決策、校長執(zhí)行，是利用非財(cái)政性國有資金舉辦的高等學(xué)校內(nèi)部管理體制最為重要的核心制度，是保證民辦高校決策與管理優(yōu)質(zhì)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的首要條件。以校長為代表的民辦高校執(zhí)行機(jī)構(gòu)，是民辦高校的“辦學(xué)者”，校長的辦學(xué)理念和責(zé)任感會(huì)對(duì)學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量及社會(huì)效應(yīng)產(chǎn)生直接的影響。按有關(guān)法律規(guī)定，校長由董事會(huì)聘任，受董事會(huì)委托管理學(xué)校，負(fù)責(zé)學(xué)校的教育教學(xué)和行政管理工作，同時(shí)其解聘也由董事會(huì)決定。

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