盤永楠

(中央民族大學(xué)，北京 100081)

試用期是我國公務(wù)員考錄的最后一道關(guān)卡，也是新錄用公務(wù)員正式接觸公務(wù)員工作的開端。根據(jù)2011 年人社部發(fā)[2011]62 號《新錄用公務(wù)員試用期管理辦法》(以下簡稱辦法)，新錄用公務(wù)員試用期(以下簡稱為試用期)是以自新錄用公務(wù)員報到之日起之后的一年為期。實行試用期管理的主要目的是為了在一段較長的時間里更全面、更系統(tǒng)、更客觀的了解新錄用公務(wù)員的政治、思想、業(yè)務(wù)以及工作能力等情況，其考察結(jié)果直接決定了新錄用公務(wù)員是否能正式成為一名合格的公務(wù)員。同時，試用期也是為了使得新錄用公務(wù)員更好更快的適應(yīng)公務(wù)員工作。試用期的特殊之處還在于，它不僅是公務(wù)員系統(tǒng)的“入口”，也是公務(wù)員系統(tǒng)的“出口”，這一環(huán)節(jié)承擔(dān)著培訓(xùn)、考察的雙重任務(wù)，也是公務(wù)員系統(tǒng)“能進能出”機制的重要組成部分。筆者在進行文獻搜集時發(fā)現(xiàn)，關(guān)于研究我國公務(wù)員試用期管理的文獻數(shù)量偏少，有關(guān)文獻多為法規(guī)類或者相應(yīng)的司法解釋。

一、我國新錄用公務(wù)員試用期管理的歷史沿革及演變

我國公務(wù)員試用期的概念最早于1982 年由人事勞動部在《吸收錄用干部問題的若干規(guī)定》中提出的，這一時期的公務(wù)員試用期主要指的是針對新吸收的干部進行試用。1993 年在國務(wù)院頒布的《公務(wù)員暫行條例》中首次在試用期中明確提出業(yè)務(wù)培訓(xùn)的要求，同時明確試用期考核分為合格、不合格兩個檔次，合格者予以錄用轉(zhuǎn)正，不合格者予以取消錄用。在1994 年的《國家公務(wù)員錄用暫行規(guī)定》中進一步細化了試用期考察的內(nèi)容。2006 年的《中華人民共和國公務(wù)員法》對于試用期的考察內(nèi)容做了更為詳細的規(guī)定，提出要全面考察德、能、勤、績、廉，并重點考察工作實績。直到2011 年，我國才頒布了第一部專門針對新錄用公務(wù)員試用期的管理辦法。在辦法中首次明確了試用期考核包括初任培訓(xùn)的情況，并且新增了新錄用公務(wù)員述職、給予考核結(jié)果建議、紀律約束等內(nèi)容。(詳見表1)

表1 新錄用公務(wù)員相關(guān)法規(guī)演變

這一系列關(guān)于新錄用公務(wù)員試用期管理的歷史沿革的主要特點體現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)從以“人”為導(dǎo)向轉(zhuǎn)為以“事”為導(dǎo)向

我國自1993 年開始正式規(guī)定公務(wù)員實行職位分類法，相較于1982 年的試用期考察內(nèi)容來看，新錄用公務(wù)員試用期考察內(nèi)容越來越傾向于從以“人”為導(dǎo)向轉(zhuǎn)為以“事”為導(dǎo)向（如表一所示）。在之后的幾次有關(guān)試用期考察內(nèi)容的表述中，工作實績和業(yè)務(wù)水平越來越受到重視，特別是工作實績逐漸成為考核的重點所在，對新錄用公務(wù)員的考察不再局限于過去的思想政治領(lǐng)域、業(yè)務(wù)水平等，而是擴大到了整個試用期的各個方面，德、能、勤、績、廉都是考察的范圍和要求。這說明我國對新錄用公務(wù)員的試用期考察正在逐步的以注重實際績效為主，這樣使得考察過程更為客觀、科學(xué)。

(二)更加注重初任培訓(xùn)

從1993 年開始，試用期的重要性已經(jīng)為國家所重視，業(yè)務(wù)培訓(xùn)這一要求從那時被提出并沿用了十幾年，但是直到2011 年的《辦法》中，才首次單獨的、專門的提出了初任培訓(xùn)的要求。

新錄用公務(wù)員一般都來自大學(xué)畢業(yè)生或者社會青年，需要盡快的完成角色的轉(zhuǎn)變，僅僅有業(yè)務(wù)培訓(xùn)是不夠的，雖然許多的崗位對業(yè)務(wù)要求很強，但是公務(wù)員工作也有對很多“通才”上的要求，盡快的對新錄用公務(wù)員進行必要的初任培訓(xùn)，以助于“通才”和“專才”能夠互相助益，初任培訓(xùn)的一般有公文寫作、日常文件處理、辦公電子系統(tǒng)應(yīng)用、公務(wù)員相關(guān)法規(guī)和紀律條例等內(nèi)容。了解這些內(nèi)容可以更好的幫助新錄用公務(wù)員進入角色，提高工作效率。

(三)更重視試用期公務(wù)員的權(quán)益保障

在我國新錄用公務(wù)員試用期管理的政策中，有一些內(nèi)容出現(xiàn)了新的變化，例如2006 年的《中華人民共和國公務(wù)員法》在考察內(nèi)容的表述上新增了“按照管理權(quán)限”的前提條件，這說明我國新錄用公務(wù)員管理工作正在朝著法治化的方向邁進。這一前提條件可以有效的避免在試用期過程中出現(xiàn)監(jiān)督主體暗箱操作、違規(guī)越權(quán)的現(xiàn)象出現(xiàn)。而在2011年的《辦法》中，又新增了公務(wù)員述職與告知其考察結(jié)果并給出建議的規(guī)定，這體現(xiàn)了在試用期的過程中信息透明度得到了提升，試用期不再是單一的新錄用公務(wù)員向用人單位提供信息，而是一種雙向的信息供給，使得用人單位與新錄用公務(wù)員之間的信息互動性大大增加。

2011 年的《辦法》的另一個變化就是考核年限，自1993 年以來，試用期的考核期限都是固定為一年，并且不允許有延期，但2011 年的《辦法》卻允許新錄用女性公務(wù)員因懷孕等合法合規(guī)原因?qū)υ囉闷谶M行延期，這不僅體現(xiàn)了人道主義關(guān)懷，更是對公務(wù)員權(quán)益保障的一種進步。

二、我國新錄用公務(wù)員試用期管理的不足之處

我國新錄用公務(wù)員試用期管理經(jīng)過了幾十年的發(fā)展雖然取得了長足的進步，但是仍存在一些不足之處。

(一)觀念意識落后

目前我國新錄用公務(wù)員試用期管理存在的最為重要的問題就是重視程度不足。不僅很多用人單位對于新錄用公務(wù)員試用期疏于管理，很多新錄用公務(wù)員自己也不重視，認為試用期只是時間問題而已，試用期只不過是公務(wù)員考錄的最后一個可有可無的象征性環(huán)節(jié)，多數(shù)部門的試用期淪為“走過場”。根據(jù)筆者對Y 市人事局相關(guān)負責(zé)人的電話訪談以及采取滾雪球方式網(wǎng)絡(luò)通訊對其他公務(wù)員的訪談結(jié)果來看，試用期間因考核不合格而導(dǎo)致被取消錄用的事例極為罕見。很多新錄用公務(wù)員在報到后就直接上崗工作，甚至都根本沒有經(jīng)過初任培訓(xùn)這一環(huán)節(jié)，由于沒有接受及時的初任培訓(xùn)導(dǎo)致工作進度緩慢、工作心理浮躁焦慮的現(xiàn)象時有發(fā)生。

筆者曾經(jīng)也在H 市經(jīng)歷過新錄用公務(wù)員試用期，大部分新錄用公務(wù)員，尤其是基層單位的新錄用公務(wù)員對于工作的認識基本只能靠自己摸索，很多單位都需要用到的黨政信息系統(tǒng)或者文件處理系統(tǒng)都沒有專門的人來進行指導(dǎo)或者統(tǒng)一教學(xué)。這樣導(dǎo)致一些新錄用公務(wù)員對單位和崗位產(chǎn)生一種“被拋棄”的感覺，因而不利于新錄用公務(wù)員快速適應(yīng)崗位要求和扎根在崗位踏實工作。

從人力資源的角度來看，試用期的意義在于新職工通過自身的努力適應(yīng)工作環(huán)境、融入組織團隊、學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)知識、掌握工作技能、達到用人單位的崗位基本要求。單位通過培訓(xùn)輔導(dǎo)使新職工能熟悉工作內(nèi)容、適應(yīng)新的工作環(huán)境。因此不能簡單的把試用期僅僅看做一個考察環(huán)節(jié)，它應(yīng)該更是一個快速有效的引導(dǎo)機制，是新錄用公務(wù)員職業(yè)生涯中的重要開端。

(二)初任培訓(xùn)機制不健全

多數(shù)地方的公務(wù)員初任培訓(xùn)流于形式，沒有和職位分類制度有機結(jié)合，培訓(xùn)內(nèi)容空泛，培訓(xùn)收效偏低，并且存在著行政層級上的不均衡。

地市級的新錄用公務(wù)員初任培訓(xùn)經(jīng)常以簡單的思政政治教育代替必要的全面的初任培訓(xùn)。不少地方的初任培訓(xùn)都是不分系統(tǒng)、不分職位類別集中一起上一兩次政治教育課就算是初任培訓(xùn)完成了。相比之下，中央部門的新錄用公務(wù)員初任培訓(xùn)做的更為全面，中央機關(guān)初任培訓(xùn)的主要內(nèi)容包括：中國特色社會主義理論體系、法治政府建設(shè)與依法行政、公務(wù)員制度與公務(wù)員職業(yè)道德、機構(gòu)編制與運作程序等，目的是使新錄用公務(wù)員盡快熟悉和掌握履行崗位職責(zé)所需的知識與技能，了解和把握機關(guān)工作的特點、程序和要求，增強大局意識、公仆意識和責(zé)任意識，盡快完成角色轉(zhuǎn)變，提高工作能力和素質(zhì)。

地方行政機關(guān)的新錄用公務(wù)員的初任培訓(xùn)任務(wù)一般由各級人力資源與社會保障局承擔(dān)，培訓(xùn)的講師一般由來自各級人力資源與社會保障局、公務(wù)員局的領(lǐng)導(dǎo)或者各級黨校和行政學(xué)院的老師擔(dān)任。講課內(nèi)容不夠全面，應(yīng)用性不強，多以法規(guī)、思政教育為主，在職業(yè)發(fā)展、機構(gòu)編制與運作程序等方面的培訓(xùn)有所欠缺。同時，筆者從對兩名中央部門公務(wù)員、十余名地市級公務(wù)員的訪談中得知，大多數(shù)的初任培訓(xùn)都是以聽課為主，也有和基層實踐相結(jié)合的形式。筆者還比較了上海市公務(wù)員的初任培訓(xùn)和江西九江市的初任培訓(xùn)，上海市的初任培訓(xùn)比九江市的初任培訓(xùn)做的更為細致、全面、科學(xué)。相比之下，上海的公務(wù)員初任培訓(xùn)在師資力量、考核時間、考核方式以及考核費用等方面都落實得更好?？梢娦落浻霉珓?wù)員初任培訓(xùn)的機制的實際運行在我國不僅存在著行政層級上的不均衡，也和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達程度有一定關(guān)聯(lián)，這一點在培訓(xùn)經(jīng)費、培訓(xùn)時間以及培訓(xùn)師資上體現(xiàn)的尤為明顯(詳見表2)。

表2 上海市與九江市公務(wù)員初任培訓(xùn)機制對比

資料來源：《關(guān)于舉辦2013 年度新錄用公務(wù)員》初任培訓(xùn)班的通知九人社字〔2013〕47 號，《關(guān)于開展本市2008 年度公務(wù)員初任培訓(xùn)的通知》滬人〔2008〕107 號。

(三)試用期考核機制亟需完善

首先，試用期考核標準不夠細致和明確。2011年的《辦法》中關(guān)于考核定為不合格標準的有四條，其中大多都是和思想政治、道德修養(yǎng)和個人作風(fēng)相關(guān)的，并且標準表述比較模糊，沒有細化。試用期考核標準的缺陷很大程度是因為考核責(zé)任的缺失。很多用人單位認為試用期只是組織規(guī)定的程序，形式大于內(nèi)容。對試用期的輕視，導(dǎo)致了用人單位和新錄用公務(wù)員都處在一個幾乎無壓力的環(huán)境下。同時，試用期對新錄用公務(wù)員的負激勵過于單一，僅僅只有一條不合格者不予錄用，導(dǎo)致新錄用公務(wù)員抱有“無錯便是功”的心態(tài)，因而考核質(zhì)量也就無法達到一個較優(yōu)的水平。而這種對于用人單位而言考核責(zé)任的缺失又會使得用人單位對新錄用公務(wù)員的考核存在隨意性，新錄用公務(wù)員是否能夠快速高效的勝任工作對考核者影響不大，而且還可能出現(xiàn)“權(quán)錢”交易、暗箱操作等現(xiàn)象，直接影響考評結(jié)果的公信度。

其次，試用期考核標準導(dǎo)向性不強，不利于發(fā)揮崗位角色引導(dǎo)作用。在可以確定為合格的四條考核標準里，都只是對新錄用公務(wù)員做了最基本的要求，如政治思想正確、作風(fēng)、品行較好，能正常的履行基本職責(zé)，在工作績效和積極工作態(tài)度上并沒有做出明確的考核要求。這樣的試用期考核要求不利于激發(fā)新錄用公務(wù)員工作的積極性、創(chuàng)新性。

三、新錄用公務(wù)員試用期管理優(yōu)化方向

(一)構(gòu)建科學(xué)的管理理念

新錄用公務(wù)員試用期管理是為行政部門擇棟選才的重要環(huán)節(jié)，做好這一環(huán)節(jié)的工作則可以真正為組織充實人才隊伍、提高部門活力、樹立良好政府形象。如果忽視這一環(huán)節(jié)則可能造成公務(wù)員“入口”上的漏洞，不僅浪費人力資源管理成本，還會帶來腐敗、違規(guī)操作等問題從而影響到政府公信力。

因此要向企業(yè)學(xué)習(xí)，用人力資源戰(zhàn)略的眼光來看待新錄用公務(wù)員管理，樹立科學(xué)的人力資源管理意識、切實做到“以人為本”的目標管理。真正做到把新錄用公務(wù)員試用期落到實處，使之最大化的發(fā)揮擇優(yōu)作用，杜絕不合格人員進入公務(wù)員隊伍。

(二)健全新錄用公務(wù)員初任培訓(xùn)機制

新錄用公務(wù)員初任培訓(xùn)可以采取和職位分類相結(jié)合的辦法對其進行分批次的培訓(xùn)，以使初任培訓(xùn)更具有針對性和實用性。同時可以適當(dāng)?shù)囊M企業(yè)人力資源培訓(xùn)師、高校教師和相關(guān)專家進一步增強師資力量、開闊培訓(xùn)視野。在培訓(xùn)內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)注重一些在公務(wù)中經(jīng)常應(yīng)用到的內(nèi)容，如公務(wù)禮儀、文檔管理、電子政務(wù)等，應(yīng)盡快組織一批專家、學(xué)者編寫專門統(tǒng)一的公務(wù)員初任培訓(xùn)教程或手冊。在培訓(xùn)時長和方式上，應(yīng)當(dāng)制定研究合理的培訓(xùn)課時，嚴格要求按照課時進行培訓(xùn)，并且針對不同層級的新錄用公務(wù)員安排相適應(yīng)的實踐課程等。在培訓(xùn)資金投入上，可以適當(dāng)增加對地市級以及基層公務(wù)員培訓(xùn)的投入，特別是一些經(jīng)濟不發(fā)達地方，應(yīng)當(dāng)給予專門的培訓(xùn)資金予以扶持。這些是提高我國公務(wù)員隊伍素質(zhì)、增強政府信息化能力必不可少的內(nèi)容。

(三)完善考評標準

要進一步完善考評標準，量化考評細則?？梢肫髽I(yè)管理模式，將試用期干部工作職責(zé)及內(nèi)容具體化，建立目標責(zé)任制，增強考核操作性，真實反映出考評結(jié)果。最后要建立用人失察責(zé)任機制。明確專人負責(zé)對試用期干部的考察，并配對登記備案，由雙方本人簽名認定，以備今后查實；實行考察人、考核結(jié)果雙公開制度，公布監(jiān)督舉報電話、組織召開民主測評會，征求群眾意見，將內(nèi)部考核與外部監(jiān)督有機結(jié)合起來，對出現(xiàn)“問題”的新錄用公務(wù)員和考核人員，要嚴格按照相關(guān)規(guī)定進行處理。如此才能形成試用期的良好壓力環(huán)境，發(fā)揮試用期考核的結(jié)果導(dǎo)向作用，使得試用期真正成為公務(wù)員人才隊伍建設(shè)中“承前啟后”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

四、小結(jié)

自1980 年8 月，鄧小平同志在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話中提出要進一步建設(shè)公務(wù)員考錄制度以來，我國公務(wù)員考錄制度已經(jīng)經(jīng)過了三十五年的發(fā)展，然而專門針對新錄用公務(wù)員試用期的專業(yè)法規(guī)才推出僅僅四年。為了適應(yīng)更高的要求、也為了促進我國公務(wù)員隊伍的建設(shè)和建成服務(wù)型政府的目標，作為進入公務(wù)員系統(tǒng)的最后一道關(guān)卡，更作為引導(dǎo)新錄用公務(wù)員打下良好基礎(chǔ)、樹立堅定信心、盡快掌握基本知識、技能的起點，新錄用公務(wù)員試用期管理存在的問題已經(jīng)不容忽視。時代的進步、社會以及經(jīng)濟的發(fā)展帶來的將是對我國各機關(guān)的行政水平更為嚴峻的考驗。伴隨著新公共管理理論在我國的興起，結(jié)合我國具體國情和新錄用公務(wù)員試用期管理的具體實情，我國新錄用公務(wù)員試用期管理有望在未來的實踐與發(fā)展中獲得更多更好的優(yōu)化路徑。

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[11]中共上海市委組織部，上海人事局.關(guān)于開展本市2008 年度公務(wù)員初任培訓(xùn)的通知[EB/OL].http：//www.21cnhr.gov.cn/xinxi/file.jsp?f_ID=5722.

[12]中共九江市委組織部，九江市人力資源和社會保障局.關(guān)于舉辦2013 年度新錄公務(wù)員初任培訓(xùn)班的通知[EB/OL].http：//www.jjrs.gov.cn/Rea_400.asp?ID=3302.