黃琳

（浙江大學(xué)，浙江 杭州 310008）

論行政允諾范式的阿基米德支點
——以“黃銀友案”為分析對象

黃琳

（浙江大學(xué)，浙江 杭州 310008）

行政允諾雖已被最高人民法院增列為新型行政行為之一，但行政法學(xué)及法律規(guī)范中均缺少對其內(nèi)涵的進(jìn)一步解釋。以“黃銀友案”裁判文書為觀察切入點，發(fā)現(xiàn)行政相對人從不特定轉(zhuǎn)變?yōu)樘囟ú⒁鸱申P(guān)系端點發(fā)生變動，進(jìn)而從中抽象出行政允諾二階段論之范式。通過剖析其他涉及行政允諾的司法實例以檢視這一初步范式。對比分析顯示，行政允諾之相對人既包括特定相對人，也包括不特定相對人；涉及行政允諾的司法實踐易與他類案由發(fā)生復(fù)合。

行政允諾；法律關(guān)系；行政相對人；行政合同；行政獎勵

一、問題的提出

現(xiàn)代行政目的及機(jī)能日益復(fù)雜、行政活動形式日趨多樣化等認(rèn)知已成為當(dāng)代行政法學(xué)界的共識。隨著服務(wù)行政、給付行政等觀念的確立，傳統(tǒng)“命令服從式”的行政行為已顯出滯后性，行政主體嘗試運(yùn)用諸多非權(quán)力行政方式以回應(yīng)時代變遷?！艾F(xiàn)代行政不單純是權(quán)力行政活動，從質(zhì)到量都顯著地增加了包括私方式和私規(guī)范在內(nèi)的非權(quán)力活動?！盵1]如，行政指導(dǎo)、行政合同、行政參與、行政允諾①就“行政允諾”的稱謂而言，有學(xué)者主張繼承民法體系的稱謂，以“行政承諾”稱之；也有學(xué)者主張以“行政允諾”稱之，以彰顯行政法體系之特色。參見楊卿：《行政允諾制度研究》，中國政法大學(xué)2007年碩士學(xué)位論文，第5頁。筆者遵循后一種做法，但在引述文獻(xiàn)時為尊重原文，仍使用原作者選擇的方式。等等，不一而足。然而，雖學(xué)界前輩已對這些新興事物作了諸多理論探索，但討論范圍多集中于前三者，除部分專題論文外，各類專著、文集中鮮見行政允諾之身影。

然而，行政允諾雖游離于主流學(xué)者研究視域之外，但在行政實踐中卻頗受青睞，各類行政允諾層出不窮?！拔覀儽仨毘姓J(rèn)，行政承諾發(fā)展到今天，無論范圍、數(shù)量還是內(nèi)容都已達(dá)到了前所未有的程度。隨著行政承諾在行政措施中的頻繁適用，行政承諾對行政效果的影響也越來越大?！盵2]似是為回應(yīng)這一現(xiàn)狀，最高人民法院先后發(fā)布了法發(fā)[2004]2號《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》與法發(fā)[2009]54《關(guān)于依法保護(hù)行政訴訟當(dāng)事人訴權(quán)的意見的通知》，將行政允諾與行政獎勵、行政合同等一同增列為行政行為種類之一、要求各級法院依法積極受理這些新類型案件。然而，更為細(xì)致的解釋卻付之闕如。迄今，學(xué)者們對行政允諾的定義仍各執(zhí)一詞、難定一尊。綜合而言，有以下幾種觀點：“行政承諾是指行政主體依其職權(quán)所作出的待其條件成就時履行相關(guān)義務(wù)的信守型允諾”；[3]“行政承諾就是行政主體為實現(xiàn)一定的行政管理目標(biāo)，依其行政職權(quán)，對特定的事項或者特定的人員，做出的答應(yīng)照辦某項事務(wù)的行為”；[4]“行政承諾是行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的其他組織，通過公開的方式對社會作出許諾，相對人完成了其在承諾中制定的行為后給予一定獎勵的行政行為”。[5]其余觀點雖略有區(qū)別，但均大同小異。筆者認(rèn)為，與其斟酌文字上的細(xì)微差別、試圖作出一個封閉性的精準(zhǔn)定義，莫不如從行政允諾的動態(tài)演變著手，以司法實例為對象，通過厘清司法實踐的論證邏輯，從中發(fā)現(xiàn)并提煉行政允諾的本質(zhì)屬性。為此，本文以“黃銀友、張希明訴湖北省大冶市人民政府、大冶市保安鎮(zhèn)人民政府行政允諾案”（以下簡稱“黃銀友案”）①《中國行政審判指導(dǎo)案例》（第1卷）第22號，最高人民法院行政審判庭編，中國法制出版社2010年版第108頁。為切入點，對上述問題作初步剖釋，以期對這一體現(xiàn)時代特色的新型行政行為形成規(guī)范化的判斷框架。

二、個案聚焦：“黃銀友案”的重新審視

（一）事實概要

2000年9月18日，大冶市委、大冶市政府頒發(fā)的冶發(fā)[2000]38號《大冶市關(guān)于鼓勵外商投資的優(yōu)惠辦法》（以下簡稱“《優(yōu)惠辦法》”）規(guī)定：“凡從市外引進(jìn)合作、合資、獨(dú)資項目者，引進(jìn)額在1000萬元人民幣以上的，經(jīng)驗資確認(rèn)后按實際到位資金的千分之八由受益單位給予一次性獎勵，上述中介獎，如無我方收益單位，由大冶市財政支付。”同月31日，保安鎮(zhèn)政府向黃銀友出具“承諾書”。2003年8月上旬黃銀友與相關(guān)負(fù)責(zé)人一同到浙江聯(lián)系投資項目。同年10月15日，浙江省尖峰集團(tuán)股份有限公司為黃銀友出具中介證明。10月16日，浙江尖峰集團(tuán)與大冶市政府在大冶市正式簽訂投資協(xié)議，黃銀友獲邀出席儀式。2004年8月3日至2007年12月14日，黃銀友多次向大冶市政府請求給予中介獎，但大冶市政府均未予答復(fù)。2008年10月6日，黃銀友、張希明以大冶市政府、保安鎮(zhèn)政府為被告提起訴訟，認(rèn)為雙方之間已形成了合法有效的行政允諾法律關(guān)系，請求兩被告給予中介獎勵款。一審法院判決兩被告依據(jù)《優(yōu)惠辦法》給予原告獎勵。二審法院維持一審判決。

（二）裁判理由解讀

本案中原被告的主要爭點在于雙方之間的行政允諾關(guān)系是否成立。原告認(rèn)為已成立，被告則予以否認(rèn)。一審法院審理認(rèn)為，“大冶市政府制定的《優(yōu)惠辦法》是為了充分調(diào)動和發(fā)揮社會各方面參與招商引資積極性，以實現(xiàn)政府職能和公共利益為目的向不特定相對人發(fā)出承諾，在相對人實施某一特定行為后由自己或由自己所屬的職能部門給予該相對人物質(zhì)利益或其他利益的單方意思表示行為?！鲜鍪聦嵳f明黃銀友、張希明在浙江尖鋒集團(tuán)500萬噸水泥項目落戶大冶市保安鎮(zhèn)的過程中，實施了招商引資中介行為。大冶市政府、保安鎮(zhèn)政府辯稱黃銀友、張希明不是大冶尖峰水泥項目的引進(jìn)人、其與黃銀友、張希明之間無合法有效的行政允諾關(guān)系的理由不能成立，本院不予支持?！贝颂?，一審法院否定了兩被告主張的行政允諾關(guān)系不成立的論點，間接對原被告雙方間的行政允諾關(guān)系予以肯定。細(xì)觀之，筆者認(rèn)為，對一審法院的論證思路可作如下解讀。

首先，一審法院肯定了大冶市政府頒發(fā)的《優(yōu)惠辦法》是單方承諾，其目的在于充分調(diào)動和發(fā)揮社會各方面參與招商引資的積極性、實現(xiàn)政府職能和公共利益。其次，法院指出該承諾屬于附條件承諾，惟有相對人實施某一特定行為后，大冶市政府方才予以兌現(xiàn)。結(jié)合《優(yōu)惠辦法》之具體內(nèi)容，前述“某一特定行為”無疑限定為“從市外引進(jìn)合作、合資、獨(dú)資項目者，引進(jìn)額在1000萬元人民幣以上”這一招商引資中介行為。再次，該承諾之內(nèi)容為相對人實施某一特定行為后、由大冶市政府給予該相對人物質(zhì)利益或其他利益。此外，由前述事實概要可知，原告黃銀友、張希明確已實施了招商引資中介行為，一力促成浙江尖峰集團(tuán)水泥項目落戶大冶市。故此，原告之行為滿足被告提出的單方承諾，雙方之間成立行政允諾法律關(guān)系。

至此，一審法院的審理思路已躍然紙上。然而，若僅止于此，我們?nèi)詿o法探知行政允諾的規(guī)范化判斷架構(gòu)。行政允諾異于他類行政行為之處為何？如何對行政允諾進(jìn)行類型化解讀？為了對行政允諾范式作進(jìn)一步的分析，我們需要真正找到剖析這一謎題的阿基米德支點。由于“法律形式理論著眼于點式觀察，一個法律關(guān)系將會遭到撕裂”[6]，筆者認(rèn)為，莫不如以行政法律關(guān)系為切入點、探究“黃銀友案”中行政法律關(guān)系的演變脈絡(luò)，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)行政允諾的規(guī)范化表述。

三、基于行政法律關(guān)系的理論拷問

“所謂行政法律關(guān)系，是指涉及行政主體與行政活動之法律關(guān)系。其主要內(nèi)容包括：行政組織理論（法主體）、行政過程理論 （法主體自身之行為可能性）、以及行政上權(quán)利義務(wù)關(guān)系（法主體間行為可能性之相互關(guān)系）?！盵7]而所謂“法主體”，依據(jù)凱爾森之理論，是指“將某一利益或行為可能性歸屬某一資格主體后，所形成之特定法秩序本身之?dāng)M人化載體”。[8]于此，前述“黃銀友案”中的法主體即可解釋為行政主體（大冶市政府、保安鎮(zhèn)政府）與行政相對人（黃銀友、張希明）。而結(jié)合前述案件事實及此處的法律關(guān)系三要素說，我們不難推斷，惟有厘清法主體及法主體自身之行為可能性，方能清晰解讀本案行政允諾法律關(guān)系中的“行政上權(quán)利義務(wù)關(guān)系”。鑒于“現(xiàn)代行政法體系中行政相對人構(gòu)成了行政權(quán)的目的，行政機(jī)關(guān)所有的行政行為都在于滿足行政相對人的利益訴求”[9]，結(jié)合行政允諾自身之特殊性，筆者認(rèn)為，問題的關(guān)鍵在于對“行政相對人”這一特定法秩序之解讀。

（一）阿基米德支點：行政相對人之轉(zhuǎn)變

讓我們將目光轉(zhuǎn)向“黃銀友案”。從前述案件事實可知，被告大冶市政府發(fā)布鼓勵招商引資的《優(yōu)惠辦法》后，原告黃銀友、張希明為獲得獎勵積極聯(lián)系浙江尖峰集團(tuán)并成功完成招商引資的任務(wù)。隨后，兩原告依據(jù)《優(yōu)惠辦法》中“引進(jìn)額在1000萬元人民幣以上的，經(jīng)驗資確認(rèn)后按實際到位資金的千分之八由受益單位給予一次性獎勵”之規(guī)定，以實際完成引資任務(wù)為由向大冶市政府請求支付獎勵款項。據(jù)此，我們可以推論，本案的行政相對人即為兩原告黃銀友、張希明。

這一結(jié)論并無不妥之處。然而，若仔細(xì)觀察本案的具體發(fā)展脈絡(luò)時，我們可以發(fā)現(xiàn)，在原告黃銀友、張希明提出獎勵申請之前，《優(yōu)惠辦法》中已對大冶市政府這一行政允諾行為的相對人作了暗示。《優(yōu)惠辦法》稱：“凡從市外引進(jìn)合作、合資、獨(dú)資項目者，引進(jìn)額在1000萬元人民幣以上的，經(jīng)驗資確認(rèn)后按實際到位資金的千分之八由受益單位給予一次性獎勵，上述中介獎，如無我方收益單位，由大冶市財政支付?！庇纱丝芍?，大冶市政府允諾給予中介獎的相對人需預(yù)先滿足兩個要件：從市外引進(jìn)項目；引進(jìn)額超過1000萬元。除此以外并無其他特殊規(guī)定。易言之，《優(yōu)惠辦法》的目標(biāo)群體為所有不特定相對人，凡是引進(jìn)外資達(dá)1000萬元以上者皆可獲得獎勵；意即，大冶市政府給予中介獎勵的行政允諾最初并未限定相對人范圍，而是指向不特定相對人。

行文至此，我們不難發(fā)現(xiàn)，本案中的行政相對人從最初的不特定相對人轉(zhuǎn)變?yōu)樵V訟伊始的特定相對人。接下來需要討論的問題便是：這一轉(zhuǎn)變是如何產(chǎn)生的？這樣的轉(zhuǎn)變對于本案的行政允諾會造成何種影響？筆者認(rèn)為，解答疑惑的關(guān)鍵點還在于行政允諾法律關(guān)系的本質(zhì)屬性。

（二）行政允諾法律關(guān)系端點之轉(zhuǎn)移

法律關(guān)系之端點是“法律關(guān)系論”的代表性人物阿特貝格受純粹法學(xué)派法理論之影響提出的法律關(guān)系三種本質(zhì)要素之一，“通常指權(quán)利主體”①阿特貝格(N.Achterberg)建構(gòu)了行政法律關(guān)系的一般理論。他認(rèn)為，法律關(guān)系的本質(zhì)要素可歸納為三種：法律關(guān)系之端點；法主體之相對性；各種法規(guī)范所決定之法律關(guān)系之不同強(qiáng)度。參見賴恒盈：《行政法律關(guān)系論之研究——行政法學(xué)方法論評析》，臺灣元照出版有限公司2003年版，第127頁。。而阿特貝格法律關(guān)系論的獨(dú)到之處在于他以法律關(guān)系端點之不同所架構(gòu)的六類法律關(guān)系。②六類法律關(guān)系分別為：（1）組織和組織成員的關(guān)系（如國家與私人）；（2）組織和組織的關(guān)系（如聯(lián)邦與州）；（3）組織和機(jī)關(guān)的關(guān)系（如州政府與州警察局）；（4）組織和機(jī)關(guān)擔(dān)當(dāng)者的關(guān)系（如國家與公務(wù)員）；（5）機(jī)關(guān)與機(jī)關(guān)擔(dān)當(dāng)者的關(guān)系（如聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局與所屬職員）；（6）機(jī)關(guān)與機(jī)關(guān)的關(guān)系。參見同①書，第128頁。有鑒于此，則前文所提及的行政相對人轉(zhuǎn)變問題，其根源是否在于本案中的法律關(guān)系端點發(fā)生轉(zhuǎn)移呢？筆者認(rèn)為答案是肯定的。

前文已經(jīng)提及，《優(yōu)惠辦法》是大冶市政府為己方設(shè)定的單方行政允諾，其允諾內(nèi)容可歸納為：不特定相對人引進(jìn)外資項目+引進(jìn)額超過1000萬元+經(jīng)驗資確認(rèn)=大冶市政府支付中介獎。無疑，此時的行政允諾法律關(guān)系之端點為大冶市政府及不特定相對人。另一方面，由案件事實可知，黃銀友、張希明確已滿足前述招商引資條件，并向大冶市政府申領(lǐng)中介獎。故此時的法律關(guān)系端點歸屬于黃銀友、張希明及大冶市政府。顯然，因中介行為的出現(xiàn)，原本指向不特定相對人的端點滑向特定相對人。然而，回到前文提出的問題，這一轉(zhuǎn)移對本案的法律關(guān)系會造成何種影響？以法律關(guān)系四層結(jié)構(gòu)③山本隆司教授主張行政法律關(guān)系有四種類型，分別為：第一層，行為之自由；第二層，實體法關(guān)系；第三層，程序法關(guān)系；第四層，組織法關(guān)系。參見同①書，第133頁以下。而言，筆者認(rèn)為，此時端點的轉(zhuǎn)移使得本案的實體法關(guān)系發(fā)生了質(zhì)變。④筆者認(rèn)為，以案件事實論，“黃銀友案”的核心問題為大冶市政府的行政允諾是否成立，此為實體爭議問題。除此以外，本案并未涉及法律關(guān)系的其他層次。

由前文可知，法主體間行為可能性之相互關(guān)系，抑或“利益結(jié)構(gòu)”，是行政法律關(guān)系的核心要素之一。而各類主體間之利益結(jié)構(gòu)紛繁復(fù)雜，大體而言可分為“反對利害關(guān)系”與“互換利害關(guān)系”兩類?！胺磳﹃P(guān)系”意指對某一主體課予一定行為義務(wù)之方式，以保護(hù)其他主體之行為可能性，此時被課予義務(wù)主體與被保護(hù)主體間的利益結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)一種相反方向的對立結(jié)構(gòu)，且私人一方通常隱藏不見。與之相對，若行政介入后私人一方顯現(xiàn)于垂直沖突之利益結(jié)構(gòu)者，則為“互換利害關(guān)系”。[10]基于此，若重新審視“黃銀友案”之各類利益沖突結(jié)構(gòu)，我們不難發(fā)現(xiàn)行政法律關(guān)系端點之轉(zhuǎn)移對本案之利益結(jié)構(gòu)存在實質(zhì)影響。

如前所述，原告黃銀友、張希明實施的招商引資中介行為影響了本案中法律關(guān)系端點之指向，昭顯了行政相對人的轉(zhuǎn)變。從另一個角度而言，這一中介行為亦為本案利益結(jié)構(gòu)之劃分奠定了基礎(chǔ)。正如前文之論述，中介行為實施之前，《優(yōu)惠辦法》向不特定相對人作出了單方允諾。此時，若任何不特定相對人從事了《優(yōu)惠辦法》所規(guī)定的招商引資中介行為，皆有可能獲得獎勵。易言之，《優(yōu)惠辦法》對大冶市政府課予了給予中介獎勵的義務(wù)，而該任意相對人則有獲得獎勵之權(quán)利，此時雙方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系屬反向?qū)α⒔Y(jié)構(gòu)。但因該中介行為尚未實施，故該“任意相對人”隱藏于不特定相對人之大范圍中。另一方面，中介行為實施之后，黃銀友、張希明作為特定相對人向大冶市政府申領(lǐng)獎勵款項，此時利益結(jié)構(gòu)沖突雙方得以確定。概言之，前者屬反對利害關(guān)系，后者則為互換利害關(guān)系。

行文至此，“黃銀友案”所牽涉的行政法律關(guān)系已清晰可辨。然而，尚有一個關(guān)鍵問題游離于我們的研究視域之外，能否以“黃銀友案”為依托、從中剖析行政允諾范式化框架？筆者認(rèn)為，我們或許可以從一審法院的判決中找到答案。

（三）行政允諾范式之二階段論

前文已論及中介行為在“黃銀友案”中發(fā)揮著分界點的作用：中介行為實施之前，大冶市政府為己方設(shè)定單方允諾；中介行為實施之后，大冶市政府需向兩原告支付獎勵款項。筆者認(rèn)為，此時我們不妨借用“二階段論”①德國學(xué)者將先行之行政行為從私法上債權(quán)之債務(wù)關(guān)系切離以構(gòu)成“獨(dú)立之行政處分”，提出所謂“二階段論”。二階段說之理論構(gòu)成，并非定型，因應(yīng)不同法律關(guān)系類型而有差異。參見劉宗德：《制度設(shè)計型行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2013年版，第62-63頁。來對本案所涉法律關(guān)系作進(jìn)一步剖析。循此邏輯，我們可以將中介行為之前的階段作為第一階段，此時大冶市政府需依據(jù)《優(yōu)惠辦法》決定對于誰給予獎勵、準(zhǔn)否獎勵等事宜；而中介行為之后，大冶市政府對黃銀友、張希明負(fù)有獎勵義務(wù)的階段則視為第二階段。而單以第二階段而言，此時行政相對人與行政主體皆屬特定，且行政主體對行政相對人負(fù)有給付義務(wù)，究其形式，與行政合同頗具相似之處。

事實上，關(guān)于上述二階段論，學(xué)者間存有頗多爭議。有學(xué)者主張“行政允諾具有雙重性：一個行政允諾實質(zhì)上包含兩個行為，即作出允諾行為本身以及是否履行允諾義務(wù)的行為。前者主要指行政主體發(fā)布帶有允諾內(nèi)容的規(guī)范性文件或通告行為，而后者在行政允諾糾紛案件中通常表現(xiàn)為行政主體的不履行或不適當(dāng)履行允諾義務(wù)的行為。”[11]又如“行政允諾行為也只有在推進(jìn)到有了特定對象之后才會有真正的法律意義?！盵12]另一部分學(xué)者則認(rèn)為行政允諾僅包含第一階段，若推進(jìn)至第二階段，則其法律關(guān)系已發(fā)生質(zhì)變。如“一旦社會公眾中的個體接受行政主體的承諾并實施承諾所指定的相應(yīng)行為時，即表明該個體接受了承諾所確定的內(nèi)容并愿意與行政主體締結(jié)合同。行政主體與該個體之間形成行政合同法律關(guān)系時，行政承諾就轉(zhuǎn)化為行政合同，行政承諾的具體事項同時轉(zhuǎn)化為行政合同的具體條款?！盵13]還有學(xué)者提出“行政承諾系一種自我義務(wù)的設(shè)定與約束，從利益取向上來考察則大多可以歸入單務(wù)契約?！盵14]諸多論點莫衷一是。筆者認(rèn)為，鑒于“黃銀友案”自身具有“示范和指導(dǎo)意義”[15]，或許我們可以從這一案例中發(fā)現(xiàn)司法部門推崇的觀點。

讓我們再次將視線回到“黃銀友案”。判決主文伊始，一審法院便指出，“大冶市政府制定的《優(yōu)惠辦法》是……向不特定相對人發(fā)出承諾，在相對人實施某一特定行為后由自己或由自己所屬的職能部門給予該相對人物質(zhì)利益或其他利益的單方意思表示行為?！绷硪环矫妫包S銀友、張希明實施了招商引資中介行為?！惫蚀耍粚彿ㄔ赫J(rèn)為雙方間已成立合法有效的行政允諾關(guān)系，“大冶市政府、保安鎮(zhèn)政府辯稱其與黃銀友、張希明之間無合法有效的行政允諾關(guān)系的理由不能成立，本院不予支持。”隨后，法院就具體獎勵款進(jìn)行了深入審查，指出“大冶市政府及保安鎮(zhèn)政府應(yīng)根據(jù)《優(yōu)惠辦法》的規(guī)定對黃銀友、張希明給予兌現(xiàn)獎勵?！敝链?，法院的觀點已不言自明，其認(rèn)為行政允諾的核心為前述第一階段，至于第二階段的獎勵給付則不屬于行政允諾之范圍，如圖1。

然而，更為迫切的問題隨之產(chǎn)生：從“黃銀友案”中抽離出的這一行政允諾范式是否具有普適性？若行政允諾僅限第一階段，則第二階段應(yīng)作何解釋？問題的解答有賴于對更多司法實例作進(jìn)一步的分析。

四、訴諸司法實踐的行政允諾

上述分析畢竟只是沙盤推演，為回應(yīng)真實世界之需要，我們?nèi)孕枰运痉▽嵺`為標(biāo)尺對圖1中的范式作進(jìn)一步的校驗。

（一）典型司法案例比對

筆者嘗試在北大法寶司法案例庫中進(jìn)行檢索，共搜集到7個涉及行政允諾的案例。通過對這些案例進(jìn)行梳理檢讀，筆者發(fā)現(xiàn)一個有趣的現(xiàn)象：部分案例雖以“行政允諾”為案由命名，但案件發(fā)展脈絡(luò)與前述范式相差甚遠(yuǎn)；而另一些案例雖與“黃銀友案”相似，但并未將“行政允諾”作為案由。為什么會產(chǎn)生這樣的差異？或許研讀法院判決理由可以為我們提供線索。概言之，這些案例可作如下簡約分類：

1.與“黃銀友案”相似

案例1：遼寧省本溪市民族貿(mào)易公司清算小組與榮成市人民政府經(jīng)濟(jì)行政允諾糾紛上訴案。法院認(rèn)為：榮成市政府的《投資指南》和開發(fā)區(qū)管委的《獎勵辦法》是行政主體為促進(jìn)本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而制定的對引進(jìn)國內(nèi)外資金及項目的獎勵措施，符合本地區(qū)的公共利益，是行政主體為實現(xiàn)公共利益的行政管理目標(biāo)，向相對人作出的為自己設(shè)定義務(wù)的行政允諾具體行政行為。①山東省高級人民法院行政判決書（2000）魯行終字第1號。

案例2：陳增月訴東臺市富安鎮(zhèn)人民政府履行行政允諾義務(wù)糾紛案。法院認(rèn)為：被告東臺市富安鎮(zhèn)人民政府作出富發(fā)[2002]04號《關(guān)于開展“百日招商競賽”活動的意見》，允諾包括全社會不特定的人在特定的期限內(nèi)招商引資成功給予獎勵，屬于被告自由裁量的范圍，不違反政策、法律，是被告為自己設(shè)定一定義務(wù)的行政允諾。②江蘇省東臺市人民法院行政判決書（2006）東行初字第00047號。

通過對比分析我們不難發(fā)現(xiàn)，案例1與案例2的基本脈絡(luò)與“黃銀友案”相似度較高，其內(nèi)在邏輯符合圖1之設(shè)定，均為行政機(jī)關(guān)針對不特定相對人作出單方允諾、承諾在相對人為一定行為后對其給予獎勵。

2.允諾針對特定相對人

案例3：谷西村委會訴洛陽市人民政府土地行政許可案。法院認(rèn)為：洛陽市政府承諾谷西村委會對涉訴國有土地在同等條件下優(yōu)先獲得受讓權(quán)，該承諾是洛陽市政府對谷西村委會單方面作出的承諾，屬于行政允諾；并且該承諾不違反法律的禁止性規(guī)定，應(yīng)屬有效。③河南省洛陽市中級人民法院（2008）洛行終字第119號判決。

案例4：上海浦東新區(qū)高海汽車測試設(shè)備廠訴湖州市吳興區(qū)織里鎮(zhèn)人民政府允諾糾紛案。法院認(rèn)為：經(jīng)高海廠的中介引薦，引進(jìn)上海愛家投資集團(tuán)有限公司到織里鎮(zhèn)投資住宅開發(fā)項目，織里鎮(zhèn)政府允諾對中介人高海廠給予招商引資獎勵，這是行政主體針對特定對象的行政允諾，具備行政行為的法律特征，是可訴的具體行政行為。④浙江省湖州市中級人民法院行政裁定書（2013）浙湖行受終字第1號。

案例5：遲同太等訴乳山市海陽所鎮(zhèn)人民政府不履行法定職責(zé)案。法院認(rèn)為：被上訴人海陽所鎮(zhèn)政府在作出準(zhǔn)予上訴人遲同太退休并發(fā)放退休待遇的行政允諾后，應(yīng)當(dāng)按照其允諾的內(nèi)容履行義務(wù)，其無正當(dāng)理由停止發(fā)放遲同太的退休待遇，侵犯了遲同太的合法權(quán)益，該行為違法。⑤山東省威海市中級人民法院行政判決書（2014）威行終字第10號。

這3個案例雖均在判決主文中提及 “行政允諾”，但細(xì)觀之，其內(nèi)在特征與圖1不盡相同，究其本質(zhì)，在于這3個案例中的允諾均指向特定相對人，如案例3中，洛陽市政府向谷西村委會承諾給予其優(yōu)先受讓權(quán)；案例4中，織里鎮(zhèn)向高海廠允諾給予招商獎勵；案例5中，海陽所鎮(zhèn)政府向遲同太承諾發(fā)放退休待遇。如此一來，也就不存在第二階段中相對人的轉(zhuǎn)變。顯然，單以圖1所設(shè)的行政允諾范式而言，這3個案例均不屬于行政允諾之范疇。

3.允諾指向不特定相對人但非以“行政允諾”為案由

案例6：張熾脈、裘愛玲訴浙江省紹興市人民政府不履行招商引資獎勵行政職責(zé)案。法院認(rèn)為：紹興市人民政府發(fā)布的紹政發(fā) [2002]6號文件系關(guān)于招商引資的規(guī)范性文件，是其對符合招商引資條件的單位、個人進(jìn)行獎勵所設(shè)定的義務(wù)，在與上位法沒有抵觸的情況下，應(yīng)屬有效。⑥浙江省高級人民法院（2009）浙行終字第65號。

案例7：郭偉明訴廣東省深圳市社會保險基金管理局不予行政獎勵案。法院認(rèn)為：《深圳市城鎮(zhèn)職工社會保險違規(guī)行為舉報獎勵辦法》第三條及第七條規(guī)定，任何單位和個人都可以是舉報人，并未限定舉報人的身份。本案原告是署名舉報，原告要求對舉報行為給予獎勵，被告以原告參與違法行為為由，作出不給予舉報獎勵的行政行為，不符合法律規(guī)定。①以下簡稱“黃銀友案”：《中國行政審判指導(dǎo)案例》第1卷第22號，最高人民法院行政審判庭編，中國法制出版社2010年版。

乍一看，這兩個案例都沒有明確提及行政允諾，但究其本質(zhì)，案例具體事實與發(fā)展脈絡(luò)均與圖1相近。然而，法院卻避開行政允諾、均以“行政獎勵”為切入點進(jìn)行審理。

結(jié)合上述對比分析，我們可以得出這樣的結(jié)論：一方面，圖1所示之行政允諾范式在案例1、2均可得到印證。另一方面，案例3、4、5突破了圖1的限制，將針對特定相對人的單方允諾也涵蓋其中。與此同時，案例6、7另辟蹊徑，放棄行政允諾、轉(zhuǎn)而以行政獎勵為突破口。這一系列變化背后有何深意呢？若單純以審理時間檢視，案例1、2、3早于“黃銀友案”，其余案件則在該案之后。這是否說明自2000年起法院不斷嘗試對招商引資類行政允諾案件作規(guī)范化審理、并在“黃銀友案”中形成較為體系化的論證框架，而后因各類新案件不斷涌現(xiàn)、這一框架也隨之修正？但如此一來，又無法解釋案例6、7的存在。筆者認(rèn)為，問題的關(guān)鍵或許在于辨析各類與行政允諾相似的概念。

（二）相似概念辨析

1.行政允諾與行政合同。

行政合同，是指行政主體為了行使行政職能、實現(xiàn)特定的行政管理目標(biāo)，而與公民、法人和其他組織，經(jīng)過協(xié)商，相互意思表示一致所達(dá)成的協(xié)議。其具有如下特征：（1）當(dāng)事人一方是行政主體；（2）目的是為了行使行政職能；（3）以雙方意思表示一致為前提；（4）在行政合同的履行、變更或解除中，行政機(jī)關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)；（5）糾紛通常通過行政法的救濟(jì)途徑解決。[16]顯然，行政允諾并不具備這些特征。一方面，第一階段只存在行政機(jī)關(guān)單方意思表示，并未與相對人達(dá)成合意；另一方面，第二階段給付獎勵款項時，行政優(yōu)益權(quán)無從談起，若行政機(jī)關(guān)拒絕兌現(xiàn)允諾，不僅與行政允諾初衷相悖、也不符合依法行政之誠實信用原則。依此觀點檢視前述案例3-5，盡管允諾從最初開始即針對特定相對人，但明顯欠缺構(gòu)成行政合同之必備要件，無法歸入行政合同之列。筆者認(rèn)為，不妨將其理解為法院應(yīng)因?qū)嵺`變化對圖1范例作了拓展。

2.行政允諾與行政獎勵。

行政獎勵，是指行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授予獎勵權(quán)的組織依照法定的條件和程序，對那些為國家和社會做出重大貢獻(xiàn)的單位與個人，給予物質(zhì)或精神獎勵的行政行為。其特征有：（1）實施主體是行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織；（2）目的在于表彰和激勵先進(jìn)；（3）對象廣泛；（4）內(nèi)容是給予受獎?wù)吣承┚窕蛭镔|(zhì)利益；（5）是使受獎人獲得獎勵性權(quán)利的一種法定獎勵行為。[17]由是觀之，行政獎勵區(qū)別于行政允諾之特殊性就在于其法定性，即須依照法定的條件和程序進(jìn)行?！靶姓C(jī)關(guān)實施行政獎勵是在履行自己的法定職責(zé)，不能脫離法律、法規(guī)的規(guī)定另行制定獎勵條件和隨意確立獎勵標(biāo)準(zhǔn)。”[18]依次邏輯檢視前述案例6、7，《紹興市人民政府關(guān)于對市區(qū)外（內(nèi)）商投資項目引薦者實行獎勵的規(guī)定通知》為紹興市政府發(fā)布的規(guī)范性文件、《深圳市城鎮(zhèn)職工社會醫(yī)療保險違規(guī)行為舉報獎勵辦法》是深圳市社會保險基金管理局與深圳市衛(wèi)生局共同制定并向社會公布的規(guī)范性文件，二者均不屬于法律、法規(guī)之范疇。顯然依此二者作出的獎勵行為不宜認(rèn)定為行政獎勵。那么，法院在審理中為何回避“行政允諾”而以“行政獎勵”為切入點呢？事實上，行政允諾制度的興起是行政法治實踐努力回應(yīng)公共行政和積極行政體現(xiàn)。但因發(fā)展時間較短，法院對于行政獎勵和行政允諾并未完全明確其中差異，二者產(chǎn)生的具體糾紛易相混淆而導(dǎo)致案由復(fù)合。筆者認(rèn)為，就案件核心而言，案例6、7均為行政允諾，只是該允諾以獎勵之外貌出現(xiàn)。

（三）行政允諾范式之進(jìn)階分析

層層推進(jìn)至此，我們可得出結(jié)論：行政允諾通常包括兩個階段，第一階段為允諾成立階段，第二階段為給付允諾內(nèi)容階段；行政機(jī)關(guān)為己方設(shè)定的附條件單方允諾可面向特定相對人，亦可指向不特定相對人；當(dāng)所附條件成熟時，面向不特定相對人的允諾即轉(zhuǎn)化為特定主體之間的給付關(guān)系。見圖2。

五、結(jié)語

回歸“黃銀友案”，案件事實僅就外形以觀似乎并未涉及行政允諾的深層內(nèi)涵，遑論行政允諾之構(gòu)成要件與成立要件。若僅從法律形式論觀之，囿于行政允諾之新興性，難免陷入論證混亂。莫若轉(zhuǎn)換視角，以相對人轉(zhuǎn)變這一阿基米德支點切入，考察案例中各權(quán)利主體間的法律關(guān)系。因“法律關(guān)系將目光從形式理論所重視的行政決定移轉(zhuǎn)到其所產(chǎn)生或應(yīng)該發(fā)生影響的關(guān)系。其并不注重于決定的程序，而是將重心放在形式與實質(zhì)的當(dāng)事人及其分配的利益的觀察”，[19]循此邏輯，我們可以發(fā)現(xiàn)行政允諾二階段論之特征。“黃銀友案”給我們的啟示即是，在觀察新類型行政行為時不能單從概念盲目出發(fā)，還應(yīng)關(guān)注法律關(guān)系與利益結(jié)構(gòu)之變動。

[1]張弘,周瑞軍.私法化下行政法的發(fā)展[C]//胡建淼.公法研究》（第六輯），杭州:浙江大學(xué)出版社,2008:180.

[2][4]王倫,耿志武.行政承諾及其可訴性[J].人民司法,2002(8): 58.

[3]高鴻.行政承諾及其司法審查[J].人民司法,2002(4):61.

[5]李玉敏,陳志立,蔡靖.行政承諾案件的性質(zhì)及審理對象[J].法律適用,2003(12):47.

[6]張錕盛.法律關(guān)系理論作為行政法體系革新的動力[C]//當(dāng)代公法新論（中），臺灣:元照出版有限公司,2002:35.

[7][8][10]賴恒盈.行政法律關(guān)系論之研究——行政法學(xué)方法論評析[M].臺灣:元照出版有限公司,2003:162,161,194.

[9]章劍生.現(xiàn)代行政法基本理論（第二版）[M].北京:法律出版社,2014:212.

[11]戴俊英.行政允諾的性質(zhì)及其司法適用[J].湖北社會科學(xué), 2010(12):158.

[12]王喜珍.行政允諾行為的行政法理透視[J].河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報,2009(4):67.

[13]高鴻.行政承諾及其司法審查[J].人民司法,2002(4):62.

[14]楊解君,崔小峰.行政法上的單務(wù)契約與雙務(wù)契約[J].東南大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）,2006(5):43.

[15]《中國行政審判指導(dǎo)案例》編輯說明[M].北京:中國法制出版社,2010:2.

[16]羅豪才,湛中樂.行政法學(xué)》（第三版）[M].北京:北京大學(xué)出版社,2012:278-280.

[17]楊解君.行政法與行政訴訟法》（上）[M].北京:清華大學(xué)出版社,2009:359-360.

[18]閻爾寶.政府的單方允諾——行政向私法的逃避[J].人民司法,1999(1):49.

[19]張錕盛.法律關(guān)系理論作為行政法體系革新的動力[C]//當(dāng)代公法新論》（中），臺灣:元照出版有限公司,2002:57.

On Archimedes's Fulcrum of Administrative Promise——TakingHuang Yinyou Caseas Example

Huang Lin

(Zhejiang University,Hangzhou Zhejiang 310008)

The supreme People’s court has taken the administrative promise as one of new administrative behaviors,which still has less further connotation in the administrative law and law regulations.The article, takingHuang Yinyou Caseas example,found that certain administrative counterparts have changed the legal relationship,and concludes a new mode of administrative promise.Analysis shows that the administrative counterparts include both specified counterparts and unspecified counterparts,and the judicial practice concerned the administrative promise tends to reach the composite with other similar cases.

administrative promise;legal relationship;administrative counterparts;administrative contract; administrative reward

DF312

A

1671-5101(2015)01-0023-07

（責(zé)任編輯：陶政）

2014-10-20

黃琳（1990-），女，浙江象山人，浙江大學(xué)光華法學(xué)院2013級憲法與行政法學(xué)專業(yè)博士研究生，研究方向：行政法學(xué)。