環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

Risk of environmental law enforcement

本期話題

環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)指負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的行政執(zhí)法人員，在執(zhí)法活動中未正確按照法律法規(guī)等規(guī)定的要求作為或者不作為，導(dǎo)致行政問責(zé)事件發(fā)生，造成該工作人員應(yīng)當(dāng)依法、依規(guī)被追究刑事責(zé)任、行政責(zé)任或者黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任的可能性。

——網(wǎng)絡(luò)綜合消息

本期討論

環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)膨脹的社會背景

環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)指負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的行政執(zhí)法人員，在執(zhí)法活動中未正確按照法律法規(guī)等規(guī)定的要求作為或者不作為，導(dǎo)致行政問責(zé)事件發(fā)生，造成該工作人員應(yīng)當(dāng)依法、依規(guī)被追究刑事責(zé)任、行政責(zé)任或者黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任的可能性。這里的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)不包括受到人身傷害或者財(cái)產(chǎn)損失等不利的可能性。

依據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，包含行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等10項(xiàng)職權(quán)在內(nèi)類，環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)限總數(shù)大約為500多項(xiàng)。在環(huán)保執(zhí)法人員行使這500多項(xiàng)職權(quán)的同時(shí)也就伴隨著可能出現(xiàn)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。從風(fēng)險(xiǎn)管控的角度出發(fā)，國家立法的高度概括性與政府行政活動的高度復(fù)雜性，使得環(huán)境立法需要授權(quán)專門環(huán)保部門以自由裁量與執(zhí)行法律的權(quán)力，這也注定了行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的必然存在。

如何正確行使上述執(zhí)法權(quán)力才能使環(huán)保部門執(zhí)法人員盡職免責(zé)呢？對于這一問題的追問不能不聯(lián)系現(xiàn)階段我國環(huán)境執(zhí)法過程中執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的社會背景。

近年來，中國社會對于環(huán)境、資源與生態(tài)問題的危機(jī)感集中且普遍地形成。對環(huán)境行政的高度重視讓環(huán)境執(zhí)法人員更為頻繁地出現(xiàn)在聚光燈下，行為及其后果也成為了媒體關(guān)注的焦點(diǎn)。而在社會利益訴求日益多元化的今天，環(huán)保行政活動往往涉及復(fù)雜的利益糾葛，稍有不慎就可能導(dǎo)致嚴(yán)重的官民沖突，尤其是基層環(huán)境執(zhí)法人員，往往處在社會矛盾沖突的風(fēng)口浪尖。分析環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)日益增大的原因，可以發(fā)現(xiàn)兩方面的因素促成了這一特殊的現(xiàn)象。

一是伴隨著我國環(huán)境保護(hù)工作的不斷深入推進(jìn)，環(huán)保部門的地位明顯提升，權(quán)力也逐漸膨脹，已經(jīng)從過去的“環(huán)保執(zhí)法靠口號”的弱勢部門轉(zhuǎn)變?yōu)橛幸欢?quán)力的部門。事實(shí)上，由于現(xiàn)階段環(huán)保部門面臨著日益增長的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，在某些地方環(huán)保執(zhí)法人員心里已經(jīng)出現(xiàn)了“執(zhí)法恐慌”，也即一種“外出執(zhí)法是找死，不外出執(zhí)法是等死”的心態(tài)。

二是伴隨著生態(tài)文明制度建設(shè)的不斷完善，懲治環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為的法律規(guī)定也不斷修改嚴(yán)厲。2011年《刑法修正案（八）》將“重大環(huán)境污染事故罪”修改為“污染環(huán)境罪”，降低了環(huán)境污染犯罪的入罪門檻。為了依法懲治有關(guān)環(huán)境污染犯罪，最高人民法院和最高人民檢察院還就辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題做出了司法解釋，在確立污染環(huán)境行為入罪標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，也明確了環(huán)境監(jiān)管失職犯罪的入罪標(biāo)準(zhǔn)。為了解決長期以來形成的地方政府與環(huán)保部門環(huán)境監(jiān)管不作為問題，2014年新修改通過的《環(huán)境保護(hù)法》專門在第68條針對地方政府、環(huán)保部門等環(huán)境監(jiān)管部門在環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法過程中的失職和瀆職等九大類行為確立了相應(yīng)的問責(zé)規(guī)定。2014年環(huán)保部還發(fā)布了《環(huán)境監(jiān)察工作稽查辦法》，從正反兩個(gè)方面規(guī)范環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法行為。

當(dāng)然，在相當(dāng)多的場合，環(huán)境執(zhí)法人員主觀上并無犯罪的故意，往往是因?yàn)樽陨碓趫?zhí)法過程中的過失、疏忽導(dǎo)致自己被追究法律責(zé)任的。這一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)引起我們的注意。

—傅哲明

北京大學(xué)法學(xué)院 環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)2014級法學(xué)碩士

“打鐵先要自身硬”：環(huán)境行政中的裁量基準(zhǔn)建構(gòu)與法律知識學(xué)習(xí)

觀察既有的環(huán)境行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)存在的案例，我們可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)境行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)問題往往是“老革命遇到了新問題”。環(huán)境行政執(zhí)法人員的群體來源特色與工作專業(yè)特性決定了在這一群體內(nèi)部更容易形成群體的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)與獨(dú)到的知識結(jié)構(gòu)，并且由于群體外的成員很難感知或了解具體內(nèi)容，因而使得這種經(jīng)驗(yàn)與知識體系不會遭到外界的干擾和破壞，從而得以長時(shí)間地保持運(yùn)作。由此可見，環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政習(xí)慣與經(jīng)驗(yàn)、既有的知識體系的傳承對于行政執(zhí)法人員的影響是潛在、穩(wěn)定并且持久的。

環(huán)境行政執(zhí)法過程中的行為指引：構(gòu)建成熟的裁量基準(zhǔn)體系

然而，在具體的執(zhí)法情景之中，既有經(jīng)驗(yàn)與知識的延續(xù)與傳承，卻可能與瞬息萬變環(huán)境行政執(zhí)法形勢形成內(nèi)在的張力。行政執(zhí)法的過程在多數(shù)情況下都是一個(gè)行使自由裁量權(quán)的過程。在行使裁量權(quán)的過程中，執(zhí)法人員是如何作出判斷和選擇的呢？基本的行動依據(jù)便是行政經(jīng)驗(yàn)。依據(jù)這種經(jīng)驗(yàn)，執(zhí)法人員會對執(zhí)法對象、執(zhí)法結(jié)果及執(zhí)行效果進(jìn)行一個(gè)大致的評估，并在此基礎(chǔ)上形成行使自由裁量權(quán)的基本準(zhǔn)則。近年來，由于限制自由裁量權(quán)的呼聲日益高漲，許多執(zhí)法機(jī)關(guān)都在總結(jié)日常執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，形成了行使自由裁量權(quán)的若干基準(zhǔn)，并以規(guī)范性文件的形式頒布施行。這種裁量基準(zhǔn)的確立雖然也不可避免地會產(chǎn)生一些弊端，例如導(dǎo)致裁量的格式化與僵化，甚至可能違反法律設(shè)定此項(xiàng)自由裁量權(quán)的基本目的。但是兩相權(quán)衡之下，培育一種可控的、在環(huán)境行政規(guī)制范圍內(nèi)的自由裁量基準(zhǔn)生成機(jī)制仍然是最優(yōu)化的選擇。

環(huán)境行政執(zhí)法過程中的法律知識學(xué)習(xí)：配備專業(yè)化的法律顧問

中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題決定》提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！边@對于中國未來的政治發(fā)展乃至整個(gè)中國的社會主義現(xiàn)代化事業(yè)來說，具有重大而深遠(yuǎn)的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。尤其十八屆三中全會公報(bào)在“推進(jìn)法治中國建設(shè)”部分明確提出：普遍建立法律顧問制度。完善規(guī)范性文件、重大決策合法性審查機(jī)制。建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)。健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度。健全社會普法教育機(jī)制，增強(qiáng)全民法治觀念。逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量。作為我國環(huán)境保護(hù)視野的主力軍和我國環(huán)境行政的重要執(zhí)法力量，特區(qū)環(huán)境保護(hù)部門在公報(bào)提出明確要求的大背景下應(yīng)當(dāng)有所作為。以專業(yè)化的法律顧問團(tuán)隊(duì)為日常環(huán)境行政執(zhí)法提供法律知識與技藝的保障，也可以在很大程度上為環(huán)境行政執(zhí)法提供法律上的意見，從而有利于環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法人員有效調(diào)整自己的行為以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

在此基礎(chǔ)之上，新形勢下的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法要求環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)內(nèi)部形成知識的更新、內(nèi)化與普及機(jī)制。具體而言，由環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的法律專業(yè)工作人員定期以培訓(xùn)講座、學(xué)習(xí)課程、業(yè)余學(xué)校的形式反復(fù)宣講與強(qiáng)化合法合理的既往慣例，逐步糾正可能引發(fā)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的執(zhí)法行為模式，并且結(jié)合傳幫帶來形成穩(wěn)定地執(zhí)法行為與執(zhí)法確信改良機(jī)制，殊為必要。

—吳凱

北京大學(xué)法學(xué)院 環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)2014級法學(xué)博士

環(huán)境行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式

環(huán)境行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，是指環(huán)境行政機(jī)關(guān)在實(shí)施環(huán)境法律法規(guī)的過程中遭遇的風(fēng)險(xiǎn)。表現(xiàn)形式主要分為環(huán)境行政處分風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境監(jiān)管失職犯罪風(fēng)險(xiǎn)兩部分。

環(huán)境行政處分

環(huán)境行政處分是指國家機(jī)關(guān)按照行政隸屬關(guān)系，依法對在保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境、防治污染和其他公害的過程中違法失職，但是又不構(gòu)成刑事犯罪的所屬人員的一種行政懲罰措施。對環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)而言，環(huán)境行政處分的對象是環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理部門在執(zhí)法活動中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊但又不夠刑事處罰的有關(guān)責(zé)任人員。

依照2014年《環(huán)境保護(hù)法》第68條規(guī)定，地方各級人民政府、縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門有下列行為之一的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記過、記大過或者降級處分；造成嚴(yán)重后果的，給予撤職或者開除處分，其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職：

（一）不符合行政許可條件準(zhǔn)予行政許可的；

（二）對環(huán)境違法行為進(jìn)行包庇的；

（三）依法應(yīng)當(dāng)作出責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的決定而未作出的；

（四）對超標(biāo)排放污染物、采用逃避監(jiān)管的方式排放污染物、造成環(huán)境事故以及不落實(shí)生態(tài)保護(hù)措施造成生態(tài)破壞等行為，發(fā)現(xiàn)或者接到舉報(bào)未及時(shí)查處的；

（五）違反本法規(guī)定，查封、扣押企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者的設(shè)施、設(shè)備的；

（六）篡改、偽造或者指使篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的；

（七）應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息而未公開的；

（八）將征收的排污費(fèi)截留、擠占或者挪作他用的；

（九）法律法規(guī)規(guī)定的其他違法行為。

環(huán)境監(jiān)管失職犯罪

2014年《環(huán)境保護(hù)法》第69條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”這里的依法，是指《刑法》第408條的規(guī)定，即“負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任導(dǎo)致發(fā)生重大環(huán)境污染事故致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡嚴(yán)重后果的處三年以下有期徒刑或者拘役?！?/p>

環(huán)境監(jiān)管失職犯罪的特點(diǎn)，是以重大環(huán)境污染事故的發(fā)生為前提。通常，重大環(huán)境污染事故主要發(fā)生在工礦企業(yè)，責(zé)任主體也多為企業(yè)內(nèi)部對環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和直接責(zé)任的人員。然而，重大環(huán)境污染事故的發(fā)生雖然與企業(yè)行為有著直接的因果聯(lián)系，但在很多場合卻是由于環(huán)境執(zhí)法人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，未能認(rèn)真履行環(huán)境監(jiān)管法定職權(quán)、放縱企業(yè)違法行為所致。

所謂“嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任”，是指行為人不履行或者不認(rèn)真履行環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)。例如較為常見的環(huán)境監(jiān)管失職行為主要有：在環(huán)境監(jiān)管或者執(zhí)法過程中，對建設(shè)項(xiàng)目任務(wù)書中的環(huán)境影響報(bào)告不作認(rèn)真審查或者防治污染的設(shè)施不進(jìn)行審查驗(yàn)收即批準(zhǔn)投入生產(chǎn)使用；對不符合環(huán)境保護(hù)條件的企業(yè)事業(yè)單位發(fā)現(xiàn)污染隱患不采取預(yù)防措施不依法責(zé)令其整頓以防止污染事故發(fā)生；對造成環(huán)境嚴(yán)重污染的企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)提出限期治理意見而不提出治理意見，或者雖然提出意見令其整頓但不認(rèn)真檢查監(jiān)督是否整頓治理，以及是否符合條件應(yīng)當(dāng)現(xiàn)場檢查排污單位的排污情況而不作現(xiàn)場檢查；發(fā)現(xiàn)環(huán)境受到嚴(yán)重污染應(yīng)當(dāng)報(bào)告當(dāng)?shù)卣膮s不報(bào)告或者雖作報(bào)告但不及時(shí)，等等。

一般而言，環(huán)境監(jiān)管失職犯罪在主觀上出自過失。所謂“重大環(huán)境污染事故”，是指突發(fā)環(huán)境事件中的一種情形，特指由于行為人違反國家有關(guān)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)以及安全生產(chǎn)管理或操作規(guī)定，導(dǎo)致污染物排放突然超過國家或地方規(guī)定，致使環(huán)境受到嚴(yán)重污染，自然資源與國家重點(diǎn)保護(hù)的野生動植物、自然保護(hù)區(qū)等生態(tài)受到嚴(yán)重破壞，人體健康受到嚴(yán)重危害，社會經(jīng)濟(jì)與人民財(cái)產(chǎn)受到損失等造成嚴(yán)重不良社會影響的現(xiàn)象。環(huán)境污染事故是否重大，一般以“公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失”或者“人身傷亡的嚴(yán)重后果”具體標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定。最高人民法院2006年7月21日《關(guān)于審理環(huán)境污染刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》中有關(guān)于“致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失”和“造成人身傷亡的嚴(yán)重后果”的具體描述。同時(shí)，2013年《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》中也規(guī)定，實(shí)施刑法第339條、第408條規(guī)定的行為，在某些情形下也應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為“致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者嚴(yán)重危害人體健康”或者“致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴(yán)重后果”。

—奚望

北京大學(xué)法學(xué)院 環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)2014級法學(xué)碩士

防范環(huán)境行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)需要多管齊下

環(huán)境行政機(jī)關(guān)是否對環(huán)境行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)加以防范，不僅關(guān)系到提升其依法行政水平和構(gòu)建法治政府的重大問題，而且也是關(guān)乎維護(hù)社會安定與和諧的法律理論與實(shí)踐的重大問題。

為了最大限度地減少風(fēng)險(xiǎn)和化解因風(fēng)險(xiǎn)所形成的違法事件產(chǎn)生的社會不良影響，環(huán)境行政機(jī)關(guān)應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手，做好各項(xiàng)防范工作。

一、強(qiáng)化理想信念，在執(zhí)法觀念上積極應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)

十八屆四中全會公報(bào)明確指出：要“加強(qiáng)法治隊(duì)伍建設(shè)”，建設(shè)高素質(zhì)法治專門隊(duì)伍，必須把思想政治建設(shè)擺在首位。因此：

第一，應(yīng)當(dāng)在理想信念教育過程中樹立堅(jiān)定的責(zé)任意識，開展有針對性的防范教育，強(qiáng)化責(zé)任追究，堅(jiān)決查處腐敗行為，積極防范環(huán)境污染事故的發(fā)生。

第二，應(yīng)當(dāng)在理想信念教育過程中樹立正確的權(quán)力意識，懷著高度的責(zé)任感和使命感去行使國家和人民賦予的職權(quán)，防止失職瀆職現(xiàn)象的發(fā)生。

第三，應(yīng)當(dāng)在具體的環(huán)境行政執(zhí)法實(shí)踐之中貫徹正確的法治意識。如果能夠認(rèn)真守法、嚴(yán)格執(zhí)法，很多我們認(rèn)為是“風(fēng)險(xiǎn)”的不利后果都可以避免。

二、重視制度建設(shè)，在機(jī)制體制之中有效防控風(fēng)險(xiǎn)

首先，環(huán)境行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)合理利用自身資源，強(qiáng)化合規(guī)抗辯機(jī)制。環(huán)境行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在案件的審理中發(fā)揮更加積極的作用，引導(dǎo)法院判決趨于有利于環(huán)境保護(hù)和自身合規(guī)抗辯的方向。同時(shí)還應(yīng)加強(qiáng)與法院的配合，以主動提供監(jiān)測數(shù)據(jù)等形式，為案件的審理提供便利。

其次，環(huán)境行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)建設(shè)，提升專業(yè)素養(yǎng)與業(yè)務(wù)水平。為應(yīng)對實(shí)踐中的需求，環(huán)保行政機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)定期強(qiáng)化培訓(xùn)與考核機(jī)制，對于應(yīng)當(dāng)掌握的基本知識和基礎(chǔ)技能進(jìn)行反復(fù)訓(xùn)練與強(qiáng)化。

再次，應(yīng)當(dāng)制定完整齊備、合法適當(dāng)?shù)男姓昧炕鶞?zhǔn)體系。裁量基準(zhǔn)制度本身對于環(huán)境行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)控具有重要的意義，也是規(guī)范環(huán)境行政執(zhí)法從而避免產(chǎn)生執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。

三、推進(jìn)公眾參與，在公共輿論中及時(shí)消除風(fēng)險(xiǎn)

事實(shí)上，環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)往往與環(huán)境事故風(fēng)險(xiǎn)相伴相生。環(huán)境污染事件的受害者與環(huán)境行政執(zhí)法人員都是廣義上風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者，而只有承受風(fēng)險(xiǎn)后果的主體才有資格做出風(fēng)險(xiǎn)決定。

在我國，公民有參與國家環(huán)境與資源管理的權(quán)利。不過，不同的公眾參與形式，效果卻不一樣，這取決于參與者的實(shí)際參與能力，也取決于制度提供的參與機(jī)會和空間。前者主要是指參與者的知識、時(shí)間、精力和經(jīng)濟(jì)條件等等，后者則主要包括以下幾點(diǎn)：

（1）公眾知情權(quán)與信息公開制度。知情權(quán)的確立和信息公開制度的完善成為決定公眾參與效果的關(guān)鍵保障之一。

（2）參與程序。具體明確的參與程序是公眾有效參與的另一保障條件。

（3）救濟(jì)制度。無救濟(jì)則無權(quán)利，如果公眾參與權(quán)受到妨礙或者侵害時(shí)無法獲得救濟(jì)的話，公眾參與權(quán)就依舊停留在紙面上，這給環(huán)境行政機(jī)關(guān)帶來的是無窮的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

因此，各級環(huán)境行政機(jī)關(guān)當(dāng)前必須高度重視環(huán)境行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范的重要性，最大限度地防范和化解此類風(fēng)險(xiǎn)背后更大風(fēng)險(xiǎn)可能性的產(chǎn)生，從根本上有效地引導(dǎo)和控制行政行為，使環(huán)境行政機(jī)關(guān)的公共行政行為更好地為公眾服務(wù)。

—張鈺羚

北京大學(xué)法學(xué)院 環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)2014級法學(xué)博士

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