◎本刊記者　張永強(qiáng)

構(gòu)建以耕地保護(hù)為首要任務(wù)的土地管理格局——訪河南省國(guó)土資源廳廳長(zhǎng)盛國(guó)民

◎本刊記者張永強(qiáng)

11月26日，河南省人民政府下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），要求進(jìn)一步落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，建立以耕地保護(hù)為首要任務(wù)的土地管理格局，推動(dòng)土地管理工作重心轉(zhuǎn)向耕地保護(hù)，確保全省耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積不低于國(guó)家下達(dá)目標(biāo)任務(wù)，保持現(xiàn)有耕地?cái)?shù)量基本穩(wěn)定、總體質(zhì)量不下降。日前，本刊記者專訪了河南省國(guó)土資源廳廳長(zhǎng)盛國(guó)民，請(qǐng)他對(duì)《意見》進(jìn)行了解讀。

記者：盛廳長(zhǎng)，您好。11月26日省政府下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的若干意見》。我們知道，2008年省政府出臺(tái)過(guò)一個(gè)關(guān)于嚴(yán)格保護(hù)耕地的意見，現(xiàn)在出臺(tái)新的《意見》是出于什么考慮，有什么意義嗎？

盛國(guó)民：是的。2008年9月，省政府印發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)格保護(hù)耕地保障科學(xué)發(fā)展實(shí)現(xiàn)土地高效利用的若干意見》（豫政﹝2008﹞44號(hào)），至今已經(jīng)7年。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)發(fā)生了重大變化，尤其是黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)于耕地保護(hù)提出了更嚴(yán)更高的要求。面對(duì)耕地保護(hù)工作中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題、新壓力，無(wú)論是從講政治、保紅線的角度，還是從穩(wěn)增長(zhǎng)、保態(tài)勢(shì)、促發(fā)展以及新常態(tài)下指導(dǎo)工作的需要，都迫切需要省政府制定出臺(tái)新的意見。

第一，在國(guó)家實(shí)施糧食生產(chǎn)安全戰(zhàn)略背景下，耕地保護(hù)工作已經(jīng)上升到政治層面。黨的十八大以來(lái)，新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視耕地保護(hù)工作，習(xí)近平總書記明確指出“耕地是我國(guó)最為寶貴的資源”，“要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”。李克強(qiáng)總理指出“任何時(shí)候都要守住耕地紅線，鞏固國(guó)家糧食安全的基石”。從我省實(shí)際省情出發(fā)，郭庚茂書記、謝伏瞻省長(zhǎng)多次要求正確處理“保發(fā)展”與“保紅線”的關(guān)系，落實(shí)好最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。去年，國(guó)土資源部下發(fā)文件，對(duì)現(xiàn)行耕地保護(hù)工作整體格局進(jìn)行了較大調(diào)整。盡快出臺(tái)我省進(jìn)一步加強(qiáng)耕地保護(hù)的意見，已成為落實(shí)國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略的迫切需要。

第二，基于全國(guó)農(nóng)業(yè)大省、重要糧食生產(chǎn)核心區(qū)和人多地少的基本省情，我省必須堅(jiān)守耕地紅線。2010年以來(lái)，我省累計(jì)凈減少耕地88萬(wàn)畝。截至2014年底，我省人均耕地只有1.15畝，可利用的后備耕地資源嚴(yán)重不足，土地承載壓力大。根據(jù)當(dāng)前我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)，結(jié)合部分新農(nóng)村建設(shè)建新未拆舊、違法用地等情況以及一些不可預(yù)測(cè)因素，到2020年本輪土地規(guī)劃期末，我省完成國(guó)家規(guī)定的耕地保有量任務(wù)艱巨，堅(jiān)守耕地紅線壓力很大。

第三，從促發(fā)展穩(wěn)增長(zhǎng)需求和節(jié)約集約用地要求看，我省必須珍惜并合理利用好有限的耕地資源。我省正處于新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化快速發(fā)展期，投資拉動(dòng)GDP仍是主要因素，要投資就得上項(xiàng)目，上項(xiàng)目就得用地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省每年用地呼聲在90萬(wàn)～100萬(wàn)畝，實(shí)際利用60萬(wàn)畝左右，這其中大部分需要占用耕地。而我省宜耕后備資源相對(duì)匱乏，且主要分布在豫西、豫南的山區(qū)丘陵地帶，開墾的耕地質(zhì)量等級(jí)基本低于城市周邊易被占用的耕地質(zhì)量等級(jí)，要實(shí)現(xiàn)全省“占一補(bǔ)一、先補(bǔ)后占、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”的壓力很大。

因此，為貫徹十八大以來(lái)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格保護(hù)耕地的一系列決策部署，全面完成今后一個(gè)時(shí)期我省耕地保護(hù)任務(wù)，根據(jù)省領(lǐng)導(dǎo)指示，我廳代擬起草了《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的若干意見》，提交省政府審議通過(guò)并印發(fā)施行。

記者：在《意見》的起草過(guò)程中，省廳都做了哪些工作呢？

盛國(guó)民：起草《意見》我們前后用了半年多時(shí)間，多次調(diào)研，反復(fù)修改。4月24日，李亞副省長(zhǎng)聽取了我廳關(guān)于耕地保護(hù)工作的匯報(bào)。根據(jù)李亞副省長(zhǎng)指示精神，按照“堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，解決實(shí)際問(wèn)題，突出政府主體責(zé)任，強(qiáng)化部門共同責(zé)任，深化管理改革”的基本要求，我廳成立了《意見》起草小組，組織開展《意見》起草工作。其間，李亞副省長(zhǎng)多次親自參與討論，過(guò)問(wèn)具體內(nèi)容，并于8月21日專門聽取匯報(bào)，進(jìn)一步提出了明確的修改意見。

在文件起草過(guò)程中，我們主要把握四個(gè)要點(diǎn)：一是突出體現(xiàn)耕地保護(hù)優(yōu)先。以耕地保護(hù)為首要任務(wù)推動(dòng)土地管理格局轉(zhuǎn)變，著力落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)，主動(dòng)適應(yīng)并支持社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)。二是堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，解決管理中的實(shí)際問(wèn)題。我們結(jié)合管理工作中遇到的突出問(wèn)題和去年耕地保護(hù)專項(xiàng)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題，對(duì)全省耕地保護(hù)情況進(jìn)行全面評(píng)估，梳理出當(dāng)前存在的共性問(wèn)題、亟待解決和規(guī)范的問(wèn)題，有針對(duì)性地研究解決辦法。三是注重深化改革創(chuàng)新。堅(jiān)持從發(fā)展的角度看問(wèn)題，充分結(jié)合我省作為農(nóng)業(yè)大省、糧食生產(chǎn)大省和處于新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展期的實(shí)際，在強(qiáng)調(diào)保護(hù)優(yōu)先的前提下，綜合施策，推動(dòng)耕地保護(hù)制度創(chuàng)新，努力構(gòu)建保護(hù)與保障雙贏的耕地保護(hù)新局面。四是廣泛征求意見。我們先后多次在多地召開座談會(huì)，聽取各級(jí)政府、國(guó)土資源及相關(guān)部門、集體經(jīng)濟(jì)組織和群眾的意見和建議。借鑒學(xué)習(xí)了部分省份好的做法和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。結(jié)合各部門的建議，對(duì)《意見》進(jìn)行了反復(fù)修改。

記者：最后形成的《意見》主要有哪些內(nèi)容呢？

盛國(guó)民：《意見》共三個(gè)部分十二條。

第一部分提出最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的總體要求。我們首次提出建立以耕地保護(hù)為首要任務(wù)的“大耕?！蓖恋毓芾砀窬郑凑铡耙婪ㄒ酪?guī)、保護(hù)優(yōu)先、數(shù)質(zhì)并重、統(tǒng)籌兼顧”四項(xiàng)基本原則開展工作，進(jìn)行耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體管護(hù)，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)守紅線、數(shù)質(zhì)并重保護(hù)的總體目標(biāo)。

第二部分是細(xì)化建立以耕地保護(hù)為首要任務(wù)的土地管理格局。發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃管控作用，在土地規(guī)劃修改和完善過(guò)程中明確保護(hù)耕地任務(wù)，明確基本農(nóng)田劃定要求，嚴(yán)格劃定和保護(hù)永久基本農(nóng)田；將耕地占補(bǔ)平衡、落實(shí)數(shù)質(zhì)并重作為建設(shè)占用耕地補(bǔ)救性保護(hù)措施；要求有效開展土地整治，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，強(qiáng)化政府的項(xiàng)目建設(shè)責(zé)任；嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)約集約利用要求，采取倒逼措施，提高土地利用效率，減少耕地占用；嚴(yán)格進(jìn)行土地執(zhí)法監(jiān)管，加大執(zhí)法力度，依法追究違法占用耕地行為。

第三部分是從嚴(yán)落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任?！兑庖姟愤M(jìn)一步明確和細(xì)化了耕地保護(hù)的責(zé)任分工，強(qiáng)化各級(jí)地方政府在耕地保護(hù)中應(yīng)擔(dān)當(dāng)?shù)闹黧w責(zé)任，界定相關(guān)部門在耕地保護(hù)中的共同責(zé)任，扎實(shí)做好考核考評(píng)，強(qiáng)化激勵(lì)約束措施。

記者：與2008年的意見相比，這次出臺(tái)的《意見》有哪些特點(diǎn)呢？

盛國(guó)民：這次出臺(tái)的《意見》有三個(gè)特點(diǎn)，值得大家關(guān)注。

第一，《意見》提出了六大系統(tǒng)支撐措施，落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度，推動(dòng)土地管理工作的重心轉(zhuǎn)向耕地保護(hù)。一是實(shí)行管控性保護(hù)，發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的導(dǎo)向作用。二是實(shí)行約束性保護(hù)，嚴(yán)格劃定和保護(hù)永久基本農(nóng)田。三是實(shí)行補(bǔ)救性保護(hù)，強(qiáng)化耕地占補(bǔ)平衡數(shù)量質(zhì)量并重。四是實(shí)行建設(shè)性保護(hù)，有效開展土地整治。五是實(shí)行倒逼性保護(hù)，推進(jìn)節(jié)約集約利用，減少耕地占用。六是實(shí)行懲治性保護(hù)，嚴(yán)格土地執(zhí)法監(jiān)管。

第二，《意見》擴(kuò)展了耕地保護(hù)內(nèi)涵，提出實(shí)行耕地“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)”三位一體管理。耕地是生態(tài)文明建設(shè)的主要載體，是農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。在《意見》中，我們?cè)诟財(cái)?shù)量、質(zhì)量管理的基礎(chǔ)上，提出發(fā)揮耕地生態(tài)文明建設(shè)功能，并在耕地占補(bǔ)平衡、永久基本農(nóng)田劃定、土地整治等方面制定具體的落實(shí)措施，將生態(tài)文明建設(shè)理念融入耕地保護(hù)工作，更好適應(yīng)新常態(tài)下的發(fā)展需要。

第三，《意見》明確了耕地保護(hù)職責(zé)，強(qiáng)化激勵(lì)約束手段督促落實(shí)。面對(duì)日益嚴(yán)峻的耕地保護(hù)形勢(shì)，國(guó)土資源管理部門單打獨(dú)斗保耕地已經(jīng)無(wú)法妥善處理和有效解決“保紅線、保發(fā)展”的“兩難”問(wèn)題。從法律法規(guī)和政策規(guī)定層面看，各方面的耕地保護(hù)職責(zé)是明確的，關(guān)鍵是日常執(zhí)行不到位。我們?cè)诳偨Y(jié)現(xiàn)有耕地保護(hù)工作機(jī)制的基礎(chǔ)上，依據(jù)政策法規(guī)進(jìn)一步明確了政府的主體責(zé)任，提出市、縣（區(qū)）政府對(duì)本轄區(qū)的耕地保護(hù)負(fù)總責(zé)，主導(dǎo)各項(xiàng)工作，統(tǒng)籌解決保護(hù)耕地、耕地占補(bǔ)平衡、土地整治等方面出現(xiàn)的問(wèn)題；較為全面地界定了部門間的耕地保護(hù)責(zé)任，在資金、審計(jì)、質(zhì)量管理、污染防治、日常工作銜接等方面強(qiáng)化部門配合。《意見》清晰定位地方政府和部門的耕地保護(hù)職責(zé)，使我省耕地保護(hù)共同責(zé)任體系有據(jù)可循。同時(shí)，我們強(qiáng)調(diào)扎實(shí)做好耕地保護(hù)落實(shí)情況的考核考評(píng)，并輔以激勵(lì)約束性手段，督促各地落實(shí)耕地保護(hù)任務(wù)。

記者：謝謝盛廳長(zhǎng)接受我們的采訪。

盛國(guó)民：不客氣。