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高校財(cái)政資金管理中的多層委托代理與監(jiān)督機(jī)制研究

上海理工大學(xué)孫金華

摘要:當(dāng)前，各高校財(cái)政資金規(guī)模龐大，資金的使用和交易存在著廉政風(fēng)險(xiǎn)。例如：各層級的委托代理關(guān)系復(fù)雜化；部門或個人忽視整體利益尋求短期回報(bào)。高校須建立健全監(jiān)督機(jī)制，確保各項(xiàng)資金與財(cái)產(chǎn)真正落到實(shí)處，發(fā)揮作用。本文嘗試依托委托-代理理論及高校資金管理特點(diǎn)，對高校財(cái)政資金管理中存在的問題進(jìn)行分析，建立相應(yīng)的激勵監(jiān)督模型，并提出優(yōu)化內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的措施。

關(guān)鍵詞:高校財(cái)政資金多層代理廉政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督模型

一、高校財(cái)政資金管理現(xiàn)狀

2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》出臺，使得我國的教育事業(yè)又迎來了一次較大的發(fā)展契機(jī)。幾年間，國家財(cái)政對教育事業(yè)尤其是高校的資金投入逐步增加，高校內(nèi)部組織收入能力也在不斷增強(qiáng)，使得高校資金規(guī)模得到了大幅度的增長，同時，為緩解擴(kuò)招壓力及改善學(xué)生學(xué)習(xí)、生活條件，高校興建新校區(qū)、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等資金使用項(xiàng)目也迅速增多。高校財(cái)政資金的合理使用、規(guī)范管理也隨之被社會各界所關(guān)注。作為公共財(cái)政資金，高校財(cái)政資金在管理和監(jiān)督上不可避免地存在著漏洞，使得部分財(cái)政資金游弋在監(jiān)管的灰色地帶，資金安全風(fēng)險(xiǎn)加劇，資金管理及監(jiān)督成為各高校需要面對并解決的一大核心問題。

根據(jù)公共財(cái)政理論，公共財(cái)政資金是以國家財(cái)政為中心，不僅包括中央政府和地方政府的財(cái)政收支，還包括與國家財(cái)政有關(guān)系的企業(yè)、事業(yè)和行政單位的貨幣收支。財(cái)政資金是一個國家社會資金的主導(dǎo)，它對社會資金的運(yùn)作有巨大的控制力和影響力。公共財(cái)政資金使用風(fēng)險(xiǎn)中最普遍、最引人注目的風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)屬廉政風(fēng)險(xiǎn)。廉政風(fēng)險(xiǎn)是指公職人員在行使公權(quán)力時引發(fā)腐敗行為的可能性，高校廉政風(fēng)險(xiǎn)主要有：決策中的廉政風(fēng)險(xiǎn)。由于高校財(cái)政資金一般是中央或地方政府及其所屬機(jī)構(gòu)直接掌握支配，但管理必然由代理人代為進(jìn)行決策，進(jìn)而有導(dǎo)致內(nèi)部人控制的風(fēng)險(xiǎn);交易中的廉政風(fēng)險(xiǎn)。負(fù)責(zé)資金管理的部門和人員，掌握著資金交易的信息，在交易中具有信息優(yōu)勢，信息不對稱的存在有誘發(fā)腐敗的風(fēng)險(xiǎn);監(jiān)管中的廉政風(fēng)險(xiǎn)。雖然目前高校已不斷完善內(nèi)審制度，但對于資金的監(jiān)管還主要處于事后監(jiān)管的層面，這種事后檢驗(yàn)的方式一般來說相對無效且成本或者說代價(jià)極其高昂。

從高校內(nèi)部治理的角度，為有效防控廉政風(fēng)險(xiǎn)，本文利用委托-代理理論，建立高校財(cái)政資金監(jiān)管的一般激勵監(jiān)督模型，探討監(jiān)管過程中對相關(guān)人員最優(yōu)的激勵和監(jiān)督水平，分析影響資金管理總收益的主要因素，試圖為優(yōu)化監(jiān)管制度提供理論支持和依據(jù)，提高資金監(jiān)督機(jī)制的有效性。

二、高校財(cái)政資金管理中委托代理關(guān)系的特殊性

張維迎在其《公有制經(jīng)濟(jì)中的委托人-代理人關(guān)系：理論分析和政策含義》中指出：政府機(jī)構(gòu)的委托代理關(guān)系有這樣兩大等級體系：一是通過剩余索取人到中央委員會的授權(quán)鏈，方向是由下至上的；二是從中央委員會到公共部門內(nèi)部的授權(quán)鏈，它的方向是由上至下的，即在政府機(jī)構(gòu)中存在著多層的委托代理關(guān)系。

同樣，高校財(cái)政資金的管理過程中委托代理關(guān)系可以區(qū)分為外部關(guān)系和內(nèi)部關(guān)系。從外部看存在著這樣四層代理關(guān)系：社會大眾與國家立法監(jiān)督機(jī)關(guān)之間的委托代理關(guān)系；國家立法監(jiān)督機(jī)關(guān)與政府部門之間的委托代理關(guān)系；政府部門與高校之間的委托代理關(guān)系；在第四層中根據(jù)資金的不同用途有不同的委托代理關(guān)系：一是作為基本建設(shè)資金使用時，高校與項(xiàng)目管理公司等外聘單位之間的委托代理關(guān)系；二是作為政府采購資金使用時，高校與供應(yīng)商或采購平臺之間的委托代理關(guān)系；三是作為投資資金時，高校與金融機(jī)構(gòu)之間的委托代理關(guān)系等。

同時從高校內(nèi)部看，除了高校與監(jiān)管部門之間、監(jiān)管部門與一般部門之間的委托代理關(guān)系，每一個部門內(nèi)部又存在著委托代理關(guān)系：上級部門與下級部門之間的委托代理關(guān)系。在這些委托代理關(guān)系中除了初始委托人、最終代理人和第三方等外，其他博弈參與者都有著雙重身份，他即是委托人的代理人，又是代理人的委托人。從部門內(nèi)部的委托代理關(guān)系看，每個部門內(nèi)部都有管理者與被管理者之間的橫向委托代理關(guān)系和上級與下級之間的縱向委托代理關(guān)系。在前者中，管理者是委托人，被管理者是代理人；在后者中，上級是委托人，而下級是代理人。在這兩種關(guān)系中，重點(diǎn)都是委托人如何監(jiān)督和激勵代理人為自己的利益服務(wù)，進(jìn)而達(dá)到整體的最優(yōu)水平。當(dāng)然，在這種內(nèi)部委托代理關(guān)系中，除了監(jiān)督激勵外，還涉及到權(quán)責(zé)的分配問題。

這里需要說明的是，西方委托代理理論的研究大多是從個體的角度出發(fā)，所以即便是前面提到的外部關(guān)系的四層委托代理關(guān)系，其實(shí)質(zhì)都是各參與主體的領(lǐng)導(dǎo)代表各主體參加博弈，即所謂組織的行為最終可以分析成個人行為的整合。委托-代理理論研究的是在信息不對稱的情況下，委托人如何設(shè)立監(jiān)督激勵機(jī)制，使代理人實(shí)現(xiàn)委托人效用最大化。由于信息不對稱、不確定性及契約的不完備性，代理人會利用自己的私有信息來謀取私利，因此而損害到委托人的利益；委托人為了實(shí)現(xiàn)自己的效用最大化，必須對代理人進(jìn)行激勵，并輔之以必要的監(jiān)督，以避免代理人的謀取私利與效率低下。為了簡化分析，我們只分析高校內(nèi)部的監(jiān)管部門與一般部門之間的委托代理行為，分析的結(jié)論同樣適用于委托代理關(guān)系的其他層次。

三、高校財(cái)政資金管理的激勵監(jiān)督模型

由委托-代理理論可知，監(jiān)管部門與一般部門是委托和代理的關(guān)系，并且高校監(jiān)管部門的監(jiān)督力度與一般部門廉政有著某種直接的聯(lián)系，因此我們以委托-代理理論的視角來建立監(jiān)督與廉政的博弈模型，剖析廉政風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因，找到監(jiān)督的優(yōu)化對策。首先，建立委托代理的委托人與代理人之間的博弈關(guān)系，得出監(jiān)督與廉政的內(nèi)在聯(lián)系。假定一般部門廉政的概率是p，則不廉政的概率為1-P，收益是A，機(jī)會成本是C，暴露后的損失為M，高校監(jiān)管部門監(jiān)督的總收益是F1，實(shí)施監(jiān)督的概率是q，由此帶來的成本是S，不實(shí)施監(jiān)督的損失是F2。博弈矩陣如下：

表1　高校監(jiān)督與部門廉政之間的博弈關(guān)系

博弈模型中，假定監(jiān)管部門的監(jiān)督概率q，一般部門選擇廉政(p=1)和不廉政(p=0)，則一般部門的期望收益為：

廉政：Y（1，q）=0×q+0×(1-q)

不廉政：Y（0，q）=（A-C-M）×q+(A-C)×(1-q)

若要使得一般部門對二者的期望收益無差異，則令上述兩式相等，得到監(jiān)管部門監(jiān)督的臨界概率q*，q*= (A-C)/M，由此可以得出結(jié)論，高校實(shí)施監(jiān)督的概率小于q*時，一般部門會選擇腐敗行為，高校實(shí)施監(jiān)督的概率大于q*時，一般部門才會選擇廉政行為，若高校實(shí)施監(jiān)督的概率正好等于q*時，一般部門的行為則會表現(xiàn)出不確定的隨機(jī)性。另外，由q*= (A-C)/M可知，一般部門選擇腐敗行為的收益越大，高校的監(jiān)督力度應(yīng)該越大；一般部門選擇不廉政的機(jī)會成本越小，高校的監(jiān)督力度應(yīng)該越大；廉政風(fēng)險(xiǎn)暴露后的損失越小，高校的監(jiān)督力度應(yīng)該越大。

由契約理論可以看出，作為委托人的監(jiān)管部門與作為代理人的一般部門雖然在整體利益上基本保持一致，都是以高校公共利益最大化為取向，但由于一般部門代理人是追求自身利益最大化的經(jīng)濟(jì)人，為了最大限度地增加自身利益可能做出損害委托人利益的行為，所以委托人和代理人之間仍然從根本上存在著利益上的沖突。因此，為了使高校各部門能夠最大限度地考慮學(xué)校整體的利益辦事，高校應(yīng)該盡快構(gòu)建與完善內(nèi)部廉政體系，并基于內(nèi)部廉政體系，從委托-代理視角提出預(yù)防廉政風(fēng)險(xiǎn)的對策，提高內(nèi)部監(jiān)督的有效性。

四、基于委托-代理理論內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的優(yōu)化

(一)強(qiáng)化高校內(nèi)部責(zé)任機(jī)制，推行高薪養(yǎng)廉政策

首先，權(quán)力的稀缺性使得權(quán)力成為獲取財(cái)富的一種手段，所以對于具有資金支配權(quán)與管理權(quán)的部門或個人更要強(qiáng)化權(quán)責(zé)意識，權(quán)力越大，其所負(fù)的責(zé)任也越大。在高校內(nèi)部推行和健全干部責(zé)任機(jī)制，明確責(zé)任意識，尤其是財(cái)政資金使用與管理部門要細(xì)化管理責(zé)任與操作程序，追究失責(zé)或不作為。根據(jù)高校實(shí)際情況，分部門、分崗位制定詳實(shí)合理的規(guī)章制度，并充分論證其可實(shí)施性，確保責(zé)任機(jī)制的具體落實(shí)。

其次，從委托-代理的角度，高校不但要對其下屬部門、個人進(jìn)行規(guī)制，也要依據(jù)監(jiān)督激勵模型對其在可控范圍內(nèi)進(jìn)行激勵，建立合理的利益機(jī)制。高校的廉政風(fēng)險(xiǎn)主要誘因便是收益與成本的級數(shù)關(guān)系，以及由于分配制度所引起的收入差距而導(dǎo)致的消極心理。適當(dāng)提高基層人員的工資收入，使作為收入主體的工資能夠達(dá)到以薪養(yǎng)廉的目的。另外，目前高校已普遍實(shí)行績效考核制度，通過對部門或個人的工作績效進(jìn)行評價(jià)，采取過程與結(jié)果雙重度量的標(biāo)準(zhǔn)，以此為依據(jù)給予適當(dāng)?shù)膱?bào)酬或采取其他一些替代手段來激勵其更好地為高校服務(wù)。同時，提高廉政風(fēng)險(xiǎn)行為的成本，通過各種成熟的信息、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，對個人固定資產(chǎn)、儲蓄消費(fèi)等進(jìn)行全方位的監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)腐敗跡象。對于與權(quán)謀私、以身試法的人員，一旦查處，堅(jiān)決嚴(yán)懲。通過提高風(fēng)險(xiǎn)成本，降低以身犯險(xiǎn)的欲望，從源頭上遏制腐敗行為的發(fā)生。

(二)增強(qiáng)行政過程的透明度，兼顧多層面多環(huán)節(jié)

信息不對稱是委托-代理關(guān)系中最大的弊端，也是徇私舞弊等廉政風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的根本原因。高校委托代理的外部四個層級和內(nèi)部三個層級都存在著或多或少的信息壁壘。進(jìn)行主動性的信息公開，實(shí)行行政事務(wù)過程透明化，不僅有利于規(guī)范自身層面的行為，而且能通過加大參與度來對其他層面進(jìn)行引導(dǎo)，弱化了層級間的差異，加強(qiáng)了權(quán)力制衡和權(quán)力監(jiān)督，減少了權(quán)力操作過程中的彈性或者任意性。同時，主動性信息公開可以更加廣泛的吸取到大眾輿論或新聞輿論對廉政風(fēng)險(xiǎn)行為的揭露，匯聚公眾廉潔意識，并促進(jìn)審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察部門跟進(jìn)。

另外，信息公開、信息透明還有利于適當(dāng)?shù)匾敫偁帣C(jī)制，逐步完善高校資源的優(yōu)化配置，例如對某些項(xiàng)目采取公開招標(biāo)、投標(biāo)等公平競爭的方式。只有建立合理的競爭機(jī)制，利用市場化才能夠消除、抵御不正當(dāng)利益對廉政風(fēng)險(xiǎn)的驅(qū)動作用，遏制以權(quán)錢交易為主要表現(xiàn)形式的腐敗現(xiàn)象的蔓延。

(三)構(gòu)建完善內(nèi)部廉政體系，提高內(nèi)部監(jiān)督效用

建立高效、長效、可持續(xù)的內(nèi)部廉政體系，首先要加強(qiáng)廉政道德教育，倡導(dǎo)廉潔之風(fēng)，踐行廉政有關(guān)的法律法規(guī)。高?？山討B(tài)的監(jiān)察制度，采取不定期與定期相結(jié)合的巡查方式對全校所有相關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)督考察，及時發(fā)揮監(jiān)督審察作用。

內(nèi)部控制是構(gòu)建和完善內(nèi)部廉政體系最重要、最具保障性的一個環(huán)節(jié)，應(yīng)穿插在學(xué)校管理的全過程當(dāng)中，用來確保高校能及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、抵御風(fēng)險(xiǎn)。涉及到高校資金管理的內(nèi)部控制主要有以下幾個方面：授權(quán)控制，建立授權(quán)批準(zhǔn)體系，規(guī)范授權(quán)范圍、層次、責(zé)任、程序等，高校各級部門必須在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán);預(yù)算控制，高校財(cái)務(wù)預(yù)算控制是內(nèi)部控制的關(guān)鍵，根據(jù)學(xué)校事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和任務(wù)準(zhǔn)確編制年度收入、支出預(yù)算，規(guī)范調(diào)整制度，及時反饋預(yù)算執(zhí)行情況并在預(yù)算執(zhí)行完畢后進(jìn)行分析、對比，找出執(zhí)行過程中的問題及產(chǎn)生偏差的原因，并采取改善措施;風(fēng)險(xiǎn)控制，找出關(guān)鍵的風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)，通過預(yù)警、識別、評估、分析、報(bào)告等手段，及時防范可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)事件;內(nèi)部審計(jì)控制，高校的內(nèi)審部門是監(jiān)督內(nèi)部控制的主體，應(yīng)定期、客觀、公正地審核學(xué)校各種經(jīng)濟(jì)活動，出具內(nèi)部控制報(bào)告，為高校提高內(nèi)部控制質(zhì)量提供依據(jù)。

五、結(jié)束語

高校財(cái)政資金的管理與監(jiān)督是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，參與方、利益相關(guān)方眾多，是關(guān)系到高等教育事業(yè)健康發(fā)展的重要方面，對高校自身發(fā)展也具有深遠(yuǎn)意義。避免資金管理過程中多層委托代理而產(chǎn)生的廉政風(fēng)險(xiǎn)，需要高校充分重視內(nèi)部控制的實(shí)施，發(fā)揮激勵與監(jiān)督的作用，建立透明、有效的管理運(yùn)行機(jī)制，推動各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動健康持續(xù)發(fā)展。

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