劉建軍，馬彥銀

(復旦大學 國際關系與公共事務學院，上海200433)

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出:全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。“國家治理體系是由多個層面和多個領域的治理組合而成”［1］，落實到基層，就是要創(chuàng)新基層社會治理體系，探索社區(qū)治理和居民自治的有效實現(xiàn)形式。本文基于對上海市的基層治理經(jīng)驗的觀察，以多中心治理理論為視角，對城市基層治理進行研究。

一、問題的提出

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制在我國的逐步建立，城市基層社會管理體制也由單位體制向社區(qū)制和居民自治體制轉變，這是一個“從單位向社會”的變遷過程。居委會作為社區(qū)自治的核心載體，在城市基層治理當中發(fā)揮著重要作用。2007年黨的十七大報告把以村委會、居委會為組織中心的基層群眾自治制度定位為我國民主政治的四項制度之一，強調“政府行政管理與基層群眾自治的有機銜接與良性互動”。這一制度再造和功能開發(fā)的過程，以及與之相伴的基層治理模式的變化，反映出村委會、居委會在國家治理體系中不斷提升的重要性。［2］然而，基于我們對上海市以居委會為平臺的社區(qū)自治的經(jīng)驗觀察發(fā)現(xiàn)，居委會陷入了異常尷尬的境地:居委會泛行政化、邊緣化、自治能力薄弱化。再加上我國居民自身參與社區(qū)自治的意識比較淡薄，這就導致了社區(qū)自治的行動者——居民、業(yè)委會、群眾團隊、社會性的自治家園、社會組織等，由社區(qū)自治的法定參與者變成了實際的缺席者。如何破解城市基層治理當中行動者缺席的困境?如何調動居民，尤其是年輕的中產(chǎn)階層、居民團體和社會組織等主體參與社區(qū)治理的積極性?本文以多中心治理理論為視角，提出城市基層治理的“層級自治模式”，試圖推動社區(qū)行動者在城市社區(qū)治理當中的回歸。

二、城市基層治理的困境與走向:經(jīng)驗分析與理論分析

(一)城市基層治理的經(jīng)驗分析:行動者的缺席

基層民主自治制度確立以來，我國的城市居民自治在制度化和組織化建設方面發(fā)展迅速，但制度與行為是一種互嵌的關系，“制度塑造行動者的行為和選擇，協(xié)調行動者之間的關系，影響事件的過程及結果，另一方面，行動者具有能動性，能對外部刺激做出反應和選擇，影響制度的運行及績效”。［3］行動者會根據(jù)自身的情況，策略性地選擇遵循、執(zhí)行或者忽略、規(guī)避某些制度，因此，行動者的行為決定了基層治理的績效狀況。在當前的城市基層治理當中，僅僅依托以居委會為平臺的自治，使得社區(qū)自治的行動者由參與者變成了缺席者，這主要體現(xiàn)在以下幾個方面:一是居委會泛行政化。居委會實際上是作為政府部門在社區(qū)中的代理機構而存在，上級職能部門通過一紙文件向居委會下達各項任務，居委會成為職能部門的業(yè)務臺賬，其自主性受到嚴重削弱，從而抑制了社會自治力量的成長。二是居委會邊緣化。隨著業(yè)委會和物業(yè)公司等組織的出現(xiàn)，居委會所承擔的職責及其功能與社區(qū)治理、居民生活的相關度越來越低，居民對其認同度也越來越低。我們調查時發(fā)現(xiàn)，在一個業(yè)委會主導的物權型自治小區(qū)中，業(yè)委會及其聘用的物業(yè)管理團隊每一季度都會將居民區(qū)的收支情況公諸于眾，整個居民區(qū)圍繞小區(qū)物業(yè)的管理運轉，而居委會只能組織群眾搞一些唱唱跳跳的娛樂性活動。如果不是基于法律和正式體制的規(guī)定，居委會在這樣的居民區(qū)中就完全是多余的。三是居委會自治能力薄弱化。居委會管理人員對支撐居民自治的公共議題缺乏敏感性，缺乏通過協(xié)商的辦法對公共議題進行有效的設計、駕馭和引導的能力，缺乏動員公眾參與、社會協(xié)同以及開發(fā)資源、整合資源以支撐基層民主的行動能力。四是參與社區(qū)治理的主體缺乏代表性和廣泛性。從社區(qū)自治的參與主體來看，參與社區(qū)治理的主體是離退休的老人，還主要是以婦女群體為主，而在職人員、年輕人參與度較低;從居民參與自治的小區(qū)類型來看，在老公房這樣的舊式小區(qū)，居民參與社區(qū)自治的積極性較高，而在商品房社區(qū)，尤其是高檔商品房社區(qū)，居民參與社區(qū)自治的積極性較低。再加上我國大部分居民自身參與自治意識比較淡薄，這就使得在城市社區(qū)治理當中，大部分居民沒有意識到，作為社區(qū)的一員參與社區(qū)自治既是自己的權利，更是自己的義務，自己應該為社區(qū)建設貢獻力量，承擔一份責任。

總之，在政府的主導下，若僅把社區(qū)主體作為治理的客體，搞形式主義，社區(qū)治理就會停留在政府動員和少數(shù)精英主動參與，大部分民眾、群眾團體以及社會組織等自治主體被動參與的層面，難以實現(xiàn)自治主體對社區(qū)公共事務的自覺、自愿和深度參與。同時，社區(qū)主體對社區(qū)的情感認同程度較低，不愿意積極參與社區(qū)治理。［4］在這樣的背景下，社區(qū)治理成了一小部分人的事，大部分社區(qū)行動者在社區(qū)治理中缺席，這顯然無法適應當前城市社區(qū)治理的需要。

(二)多中心治理的理論分析

“多中心”［5］(P．161)的話語最早是由邁克爾·波蘭尼提出的。他在對組織形式進行分析時，提出了“指揮秩序”(commanding order)和“多中心秩序”(polycentric order)，認為指揮秩序為一元化的單中心秩序，這種秩序憑借終極權威，并通過一體化的上級指揮與下級服從的長長鏈條維系著自身的協(xié)調和運轉，但由于人的知識和能力有限，“指揮秩序是包含著深刻‘問題’社會秩序”，［6］(P．77)因為在這種秩序中，下級為取悅上級，會扭曲信息，“信息的選擇性喪失和信息傳遞渠道的扭曲會導致局面偏離正常軌道，績效與期望之間產(chǎn)生差距，在這種情況下，多中心體系自然呼之欲出”。［7］多中心秩序是自生自發(fā)的秩序，在該秩序下存在許多相互獨立的主體，每個主體通過相互的配合達成一致性，以實現(xiàn)相互關系的整合與調整。埃莉諾·奧斯特羅姆把“多中心”理論運用于社會的公共管理需要。她認為，集權制和分權制作為過去經(jīng)常用到的兩種制度安排，有無法克服的缺陷……正是為了解決這兩種單中心制度安排所無法解決的“一收就死，一放就亂”的兩難選擇格局，她提出了多中心治理概念，建立了多中心的制度安排。所有的公共當局均具有有限但獨立的官方地位，沒有任何個人或群體作為最終的或全能的權威凌駕于法律之上。這樣它就打破了單中心制度中最高權威只有一個的權力格局，形成了一個由多個權力中心組成的治理網(wǎng)絡。［8］也有學者指出，政府并不是國家唯一權力中心，各種機構(包括社會的、私人的)只要得到公眾認可，就可以成為社會權力中心。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，最大限度增進公共利益。［9］(P．5)相對于單純強調政府主導和社區(qū)自治的兩種治理觀點，多中心治理理論得到很多學者的認可。吳瑞財借鑒多中心治理理論，對社區(qū)治理模式進行了初步探索。他認為多中心治理應包括社區(qū)治理的主體多元化，社區(qū)秩序的多中心化，治理手段的轉變等。［10］徐琴認為城市社區(qū)共治是當前社區(qū)治理的基本狀態(tài)，在共治中，建立政府的行政權、居民的自治權、市場的經(jīng)營權的協(xié)調機制。［11］李江新把社區(qū)管理的居委會、業(yè)委會和物業(yè)公司看成是政府、社會和市場的代表，這三大主體在社區(qū)治理的過程中要相互協(xié)調，合作共治。［12］史云貴、屠火明在探索我國的基層社會治理時強調，我國基層社會踐行合作治理模式是在構建基層黨組織、基層社會自治組織、基層社會公眾等治理主體合作共治模式的基礎上，實現(xiàn)基層政府治理與基層社會自治有效銜接和良性互動。［13］

本文接受學術界對多中心治理理論研究的成果，認為多中心治理理論的框架包括:治理主體的多元化，治理主體從一元走向多元，即從以政府為唯一治理主體的治理模式轉向以政府、市場、企業(yè)、社會組織、公民為多元主體的共同參與治理模式。［14］治理方式的多樣化，既要有正式的強制管理，也得有不同主體之間的協(xié)商、談判;既要遵循正式的法規(guī)條文，同時也接受所有行為參與主體都認可的非正式約定的約束。［15］治理目標的公益化，多中心治理的核心內容是提供公共物品，實現(xiàn)公民利益的最大化，滿足公民多樣化的需求。治理過程的自主化，行動者要自覺、自主的參與自治過程，積極地為社區(qū)治理貢獻自己的力量。

三、層級自治與行動者的回歸

基于多中心理論框架，我們提出城市“層級自治”這一核心概念。何為層級自治?它指的是基層自治體系由低到高的發(fā)展階段的遞進，是一個從低級階段向高級階段逐步發(fā)展的進階體系。具體到行動者而言，就是以樓組、自治家園、業(yè)委會、居委會和街道為載體的治理形態(tài)的遞進與升級。樓組、家園、業(yè)委會、居委會和街道作為集體化的行動者(collective actors)，擔負起了城市基層治理的基本主體。我國傳統(tǒng)文化的基石是家庭，個人的整個社會關系與社會生活都是以家庭為中心，并由此中心逐漸向外擴展，形成差序格局的人際關系以及家與國家的同構。［4］城市治理的空間和形態(tài)是超越個體化和家庭化等私人空間的，它是以家庭為核心，向外逐步擴展為樓組、自治家園和業(yè)委會，進而提升為以居委會為平臺的網(wǎng)絡共同體和以街道為載體的生態(tài)共同體。在城市基層治理中，這些集體化的行動者通過相互整合與協(xié)調，喚回社區(qū)行動者的回歸，推動“善治”社區(qū)的有效實現(xiàn)。

層級自治圖

(一)樓組自治:構建鄰里共同體

樓組是因地緣空間關系而形成的社會單元，是居民戶內家庭生活向戶外社會交往的第一延伸空間，它為居民的深入交往搭建一個有效平臺。樓組自治具有延伸拓展社區(qū)功能，在城市基層治理中發(fā)揮著神經(jīng)末梢的作用。樓組自治的顯著特征是以草根領袖(樓組長)為核心，搭建鄰里服務的平臺，通過服務與自治并軌，整合資源，凝聚人心，增加居民的歸宿感和認同感。在調研中我們了解到，在上海市江浦路街道S居委會社區(qū)的某樓組中，樓組長堅持打掃樓道4年，感動了樓組的居民，然后大家都參與了樓道的清潔衛(wèi)生治理。并且在該樓組長的號召下成立了一支有7名骨干組成的志愿者服務隊，他們自愿為整個樓組內的老人服務，例如買菜、送菜、代購等。整個樓組形成了“鄰里守望，互幫互助”的鄰里共同體①2014年9月17日江浦路街道S居委會訪談。。在草根精英(樓組長)的帶動下，居民通過結對、公益性活動等實現(xiàn)對資源的整合與利用，在鄰里互動中推動樓組居民的相識、相融、相助，增進鄰里了解和情感，增強居民對樓組的認同感和歸宿感，從而提高居民對樓組事務乃至小區(qū)事務的參與度。

(二)自治家園:構建禮治共同體

自治家園是憑借居民社團化組織以及社區(qū)領袖而形成的社會化自治形態(tài)。它將現(xiàn)代社會中的權利邏輯和傳統(tǒng)社會中的禮治邏輯融為一體，在居委會之下形成了一種特殊類型的自治力量。世博會期間，上海市向全世界游客開放了21個“居委會自治家園示范點”，到2014年上海市的自治家園已經(jīng)發(fā)展到了88個。自治家園是基于社區(qū)領袖而形成的社團型自治載體，將社區(qū)領袖的調解功能、整合功能、引領功能以及制度化的自治結構融為一體，形成了別具一格的禮治共同體。自治家園依托民間自治組織，如象棋會、“老娘舅幫幫團”等，拉近鄰里情，推動公共議題裁決，使一個“陌生人社區(qū)”變成了“熟人社區(qū)”。在“熟人社區(qū)”中居民通過家訓或共同制定的公約的形式實現(xiàn)自我管理。據(jù)了解，超過1000名上海萬科城市花園小區(qū)的業(yè)主歷時3個月，共同議定了該社區(qū)的《鄰里公約》。它包括:“婚喪喬遷等傳統(tǒng)風俗;我們不妨礙小區(qū)公共秩序、環(huán)境，照顧鄰居感受;自覺使用牽引帶遛狗，自覺清理寵物糞便;我們停車入位，車頭朝外，不跨線、壓線，停車即熄火;孩子之間發(fā)生沖突，家長應首先勸導自家孩子”等近20條公約內容。公約成為居民自己規(guī)范日常行為和居住公德的準則，倡導鄰里自律，構建禮治共同體。

(三)業(yè)委會自治:構建利益共同體

業(yè)委會是基于物權邏輯而孕育出來的一種特殊類型的組織。在我們的調查中，由于物業(yè)公司的薄弱以及市場化服務的不足，在一些社區(qū)出現(xiàn)了極端性的物權自治。支撐這種物權自治的行動者就是業(yè)委會，因此，我們也可以稱之為“業(yè)委會自治”。業(yè)委會自治的基本原理就是通過社區(qū)公共收入和公共開支的透明化、程序化、公開化等渠道，將社區(qū)中的各種經(jīng)濟性議題(如水箱改造、停車費用的收繳、戶外廣告的設置、垃圾處理費用的支出、保潔費用的支出)等納入制度化的管理體系之中。業(yè)委會自治順應私有物權的孕生而達到了構建利益共同體的目的。但是，業(yè)委會自治有其難以克服的局限性。首先，這一層級的模式無法將社區(qū)外的資源整合進社區(qū)治理之中，因為它缺乏應有的政治合法性和政治權威性。其次，它解決的很多議題是經(jīng)濟性的，對于認同性、活動性、政治性的議題，這一層級的自治缺乏應有的解決效力。最后，這一自治模式對業(yè)主委員會成員的道德操守有過分的依賴度。隨著業(yè)委會的改選，這一模式的延續(xù)與再生就變得撲朔迷離。

(四)以居委會為平臺的自治:構建網(wǎng)絡共同體

社區(qū)居委會是由法律規(guī)定的群眾自治性組織，是政府與社會合作互動的橋梁和紐帶，在社區(qū)自治的過程中發(fā)揮著核心載體的作用。并且樓組、自治家園和業(yè)委會在自治中有其特定的局限性和治理限度，例如在社區(qū)安全、人口流動、優(yōu)撫救濟等問題上，它們就無法解決，這需要充分發(fā)揮居委會的協(xié)調作用。居委會在城市社區(qū)治理中的主要作用體現(xiàn)在:首先，通過發(fā)揮居民自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督的能力，培育社規(guī)民約、社區(qū)公共道德、社區(qū)民俗等維護社區(qū)秩序。其次，通過協(xié)調社區(qū)資源作用，對社區(qū)資源進行有效整合，促進社區(qū)資源項目化，提高社區(qū)治理的質量和水平。再次，通過引導居民開展各種活動，強化居民與社區(qū)的連接，增強居民的主體意識，提高居民對社區(qū)的認同感、歸屬感、安全感和親情感，提高居民的凝聚力和建設社區(qū)的積極性。最后，居委會在街道政府和居民社區(qū)之間起連接作用，它能夠把國家的政策性指導融化為居民自治的項目，使國家的行政性與社會的自治性實現(xiàn)統(tǒng)一。上海市的普陀區(qū)的L社區(qū)是一個高檔的商品房社區(qū)，居委會充分利用微信、QQ等平臺，通過引導社區(qū)居民分享生活經(jīng)驗，組建社區(qū)居民興趣團隊，組織社區(qū)義賣，開展社區(qū)孩子交流學習等活動，充分調動社區(qū)居民，尤其是中產(chǎn)階層參與社區(qū)自治的積極性。L居委會通過對社區(qū)資源的有效整合，把國家的政策要求和居民自治有機融合，形成“L一家親”的祥和社區(qū)①2014年9月26日普陀區(qū)L居委會的訪談。。

(五)街居制的轉型與創(chuàng)新:構建生態(tài)共同體

改革開放前，我國在城市基層社會逐步建立了以“單位制”為主、以“街居制”為輔的管理體制。通過單位的組織形式管理職工，通過街居體系管理社會閑散人員、民政救濟和社會優(yōu)撫對象等，從而實現(xiàn)了對城市全體社會成員的控制和整合，達到了穩(wěn)定社會和鞏固政權的目的。但是，改革開放后，單位制逐漸被打破，街居制也由于基層社會的巨大變化而面臨很多的現(xiàn)實難題，在管理上陷入強控制能力和弱治理能力的困境，例如管理成本過高、管理錯位缺位、管理失效、服務不足等問題。因此，在當前的城市社會治理當中，實現(xiàn)街居制轉型是必然的結果。創(chuàng)新街居制轉型就要實現(xiàn)政府、市場和社會的多元協(xié)調互動，把政治精英、社會精英和市場精英都吸納到城區(qū)建設中來，構建城區(qū)功能體系，實現(xiàn)城區(qū)的生態(tài)建設。楊浦區(qū)F街道轉變在社區(qū)治理中的角色定位，采取“政府主導，社會參與”的原則，積極引入“第三方”，依靠社工聚合社區(qū)資源的優(yōu)勢，在居民區(qū)建成了4個“一站式”多功能服務的“睦鄰中心”，引入和培育了13家公益服務組織參與社區(qū)管理、服務，形成了社區(qū)、社團、社工“三社互動”的新格局，每年服務社區(qū)居民達20萬人次，被居民開心地稱為“百姓會所”。②2014年9月23日楊浦區(qū)F街道的訪談。社會組織成為公益服務的運行主體，居民成為各類服務項目的活動主體，居委會組織成為協(xié)調指導的主體，街道機構成為統(tǒng)籌主導的主體，一個多主體自治參與的動力機制，多元主體共治互動的基礎格局，已在F街道的居民社區(qū)初步形成。

“層級自治”的五種表現(xiàn)形態(tài)都是社區(qū)治理的集體化行動，都是社區(qū)治理的中心，它們之間不是孤立的而是有機地聯(lián)系在一起的。從建設鄰里共同體的樓組自治到建設生態(tài)共同體的街居制轉型治理，是一個進階的治理過程。雖然治理議題和展示形態(tài)是多樣化的，但是治理的原理都是相通的。

四、主導基層治理的雙重邏輯

(一)基層治理主體擴展的邏輯:從一元主導型到多元協(xié)同型

在后“單位制”時代，中國城市基層治理主體經(jīng)歷了一個逐步擴展的過程。從總體上來說，主要經(jīng)歷了“政府一元主導”到“政府與居民二元互動”再到“多元協(xié)同”三個發(fā)展階段。

在政府一元主導形態(tài)中，主要側重于控制體系的建立，居委會盡管在法律意義上是基層自治組織，但事實上是作為上級政府的下級部門和政府在社區(qū)中的“一只腳”而存在的。政府一元主導的基層治理形態(tài)具有以下特征:1．治理行動主體單一化，居委會以完成上級政府(街道、區(qū)縣政府及相關職能部門)布置下達的行政性事務和指導性事務為主要目標。2．工作內容程式化，都是按部就班地完成上級政府所布置下來的基本任務。3．工作方法行政化，扮演了上級政府意志的傳話筒角色。4．自治資源匱乏化，無法整合居民需求，無法與上級政府形成良性互動。5．需求滿足貧困化，工作以行政性事務、指導性事務為核心，沒有更多精力投入到服務性事務，更沒有余力致力于滿足社區(qū)居民的公共需求。總之，在政府一元主導形態(tài)中，居委會完全被政府主導，出現(xiàn)泛行政化，社區(qū)治理呈現(xiàn)出行動主體單一、自治資源匱乏的特征。

在政府與居民的二元互動形態(tài)中，社區(qū)居民參與社區(qū)治理的積極性不斷提高，居民通過建言獻策、投訴監(jiān)督、參與選舉、自主活動、自我管理等形式參與社區(qū)治理，居委會則主要扮演信息中轉站、政策解釋者、活動策劃者、平臺搭建者、任務轉化者等角色。政府與居民二元互動的基層治理形態(tài)具有以下特征:1．公共議題匹配化，能以居民需求為出發(fā)點來設置公共議題。2．工作內容豐富化，開展豐富多彩的社區(qū)活動，在很大程度上滿足社區(qū)居民的多元化需求。3．工作方法創(chuàng)意化，通過各種形式調動社區(qū)居民參與社區(qū)治理的積極性，通過各種方法利用社區(qū)居民自身的能量。4．工作平臺包容化，把在線論壇、QQ群、微博、微信群、微信公眾號等新型平臺都納入到工作中。5．行政工作嵌入化，有意識地將上級布置的各類必須完成的行政工作轉化成豐富多彩的社區(qū)自治活動?？傮w來說，在政府與居民的二元互動形態(tài)中，居民對社區(qū)有較高認同感，愿意參與社區(qū)的各項活動，社區(qū)的自治水平不斷提高。

在當前的城市基層治理中，盡管政府依然發(fā)揮主導性作用，但社區(qū)治理的主體不再僅僅有政府、居委會等組織，還有其他治理主體，例如企業(yè)、非政府組織、私人機構等，它們通過與政府機構，以及彼此之間建立起多種協(xié)作關系，在相互之間的協(xié)商與合作基礎上，依靠人民內心的接納和認同聯(lián)合起來，采取共同行動，實現(xiàn)對社區(qū)的良好治理。未來基層治理的基本形態(tài)是在黨組織、基層政府、居民、商業(yè)精英和知識精英、社區(qū)精英、社會組織精英等多方參與、互動協(xié)調，實現(xiàn)行政資源、社會資源和市場資源的有機整合，達成一種多元協(xié)同的治理模式。多元協(xié)同的治理模式具有以下特征:1．治理參與主體多元化，更多地引入社會精英、社會單位、社會組織、政府部門等主體。2．治理資源廣泛化，居委會作為一個樞紐，能夠很好地將社會和社區(qū)銜接在一起，充分利用各種資源，強化社區(qū)的治理，推動自治的發(fā)展。3．社區(qū)治理生態(tài)化，每個個體在社區(qū)這個大的生態(tài)環(huán)境中各司其職，且個體之間的聯(lián)系十分密切，整個社區(qū)如同生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，運行有序、缺一不可。4．治理工作公約化，規(guī)章制度規(guī)范化、系統(tǒng)化和有效化，依靠公約的內在約束力，更加有效地推進社區(qū)禮治化治理。5．社區(qū)活動公益化，社區(qū)開展的活動傾向于公益性，通過活動的開展彰顯社區(qū)居民的素養(yǎng)和社區(qū)責任感。6．社區(qū)認同標識化，社區(qū)構建一套完整的文化符號，形成社區(qū)治理的文化氛圍?？傊?，多元協(xié)同的治理依托于社區(qū)所制定的公約，完整的文化符號體系，居民強烈的認同感，把社區(qū)各個組成部分有機地協(xié)調為一個完整有序的生態(tài)系統(tǒng)。

(二)基層治理中私有物權、關聯(lián)物權、公共物權三元并立的物權邏輯

在城市基層社會治理研究中，物權很少被學者涉及到，我們在這里把物權作為城市基層社會治理框架構建的一個重要邏輯因素來看待。因為社區(qū)自治權實質上是基于物權的治理權，是對物權的一種自然延伸，它將“人與物”之間的權利關系拓展到“人與人”之間的權利關系。［16］物權明確了不同的行動者在對特定的標的物進行占有、使用、收益和處分的權利，直接決定了社區(qū)治理參與者的行動權利，也就是說它決定了社區(qū)參與者在社區(qū)中所處的地位和應當扮演的角色。［17］所以，通過對社區(qū)物權的探討，不僅讓我們清楚地認識到當前社區(qū)治理中出現(xiàn)問題的深層原因，也為我們探索社區(qū)良性治理指明方向。

物權在社區(qū)中的表現(xiàn)就是建筑物區(qū)分所有權?！八^的建筑物區(qū)分所有權是指，多個所有人，甚至上百個所有人，共同擁有一棟高層建筑物時，各個所有人對其在構造上和使用上具有獨立性的建筑物所有部分(專有部分)所享有的所有權，對供全體或部分所有人共同使用的建筑部分(共有部分)所享有的共有權，以及基于建筑物的管理、維護和修繕等共同事物而產(chǎn)生的成員權的總稱?！保?8］也就是說，在基層社區(qū)治理中行動者對社區(qū)的建筑物或物的專有部分享有私有物權，對公共部分享有公共物權，對介于專有部分和公共部分之間的部分享有關聯(lián)物權。正是基于行動者對“物”享有的私有物權、關聯(lián)物權和公共物權邏輯，才形成了個人利益、公共利益，以及基于之間的關聯(lián)性利益。換句話說，基于物權的邏輯，社區(qū)治理主體就是社區(qū)利益相關者，即與社區(qū)需求和滿足存在直接或間接利益關聯(lián)的個人和組織的總稱，包括政府組織、社區(qū)組織、社會中介組織、駐社區(qū)單位、居民等。［19］

通常情況下，在社區(qū)治理當中行動者開始最關注的是基于私有物權為基礎的個人利益，“各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜”。但是隨著生活空間的擴大，行動者不僅只關注私有物權，還要關注關聯(lián)物權。因為社區(qū)公共空間意味著私人生活的外在延續(xù)，“在這里，私人集合成為公眾，管理私人交往中的共同事務”。［20］(P．171)例如在實際生活中，樓道有序或無序對本樓道居民來說，利益關聯(lián)度高、敏感度強，這就需要本樓道居民相互合作提供多種公共產(chǎn)品——樓道燈的維護、垃圾清掃清運、雜物的禁止亂堆、鄰里關系的和諧等優(yōu)化樓道秩序。除了樓道的衛(wèi)生秩序外，社區(qū)的環(huán)境問題、安全問題，乃至于整個居民區(qū)的秩序問題、維修基金的使用問題等等，諸如這樣的關聯(lián)性利益使得社區(qū)居民越來越多地自發(fā)組織起來，孵化出多種民間團體、社會組織等。它們從整個社區(qū)的利益出發(fā)，通過維護“公共利益”來實現(xiàn)對自身權益的維護。在通過“公共利益”實現(xiàn)個人利益的過程中，居民的權利意識不斷增強，自治參與度也不斷提高，而當他們通過自身的自治方式還不能解決一些普遍性的公共問題的時候，他們開始跨社區(qū)聯(lián)合起來，紛紛成立區(qū)域性聯(lián)合組織以尋求一種制度化的支持。［17］制度化的建構在公共物權和私有物權的二元框架中是無法建立起來的。從一定意義上來說，社區(qū)中的所有物權既不是絕對的公共的，也不是絕對的私人的，而是具有關聯(lián)性的。關聯(lián)物權是社區(qū)治理和基層治理所賴以存在的基本物權原理。

五、結論

基層社區(qū)的治理意味著社區(qū)內部權力結構的重塑、社區(qū)治理主體的再生、社區(qū)治理過程的重建等多重含義。在計劃經(jīng)濟時代，國家對社會的治理是依賴條塊體制與單位體制的結合，建立起高度集中的，政府包攬一切的社會控制體制。在市場經(jīng)濟時代，伴隨著單位體制的松解，城市的工作和社會矛盾開始“下沉”到居委會。但居委會承擔了因為社會變革而溢出的傳統(tǒng)政府管理范圍的幾乎所有職責，被嚴重行政化，其自治的根本屬性幾乎消失。又加上我國居民本身的參與意識比較淡薄，這就導致了在城市基層社會治理中行動主體的缺席。而且，隨著市場經(jīng)濟的培育與發(fā)展，中產(chǎn)階層興起，邊緣精英的話語權增多，社會結構開始趨于復雜化，形式趨于多元化。眾多利益群體、社會組織與政府機構并存，在基層社會中形成了“多中心”的格局。因此，以多中心治理理論為視角，探索城市基層社會治理就成為了我們的選擇。層級自治體系的構建既源于喚回基層社會治理主體回歸的現(xiàn)實需要，也源于基層治理主體擴展的邏輯和私有物權、關聯(lián)物權、公共物權三元并立的物權邏輯的雙重邏輯選擇。

在多中心治理理論視野下，實現(xiàn)多個自治主體的共同治理過程，必然會涉及到它們之間的協(xié)調和整合問題，所以明確各個主體的活動邊界和自治的局限性就非常重要。以街道為代表的基層政府在治理過程中的地位、角色和作用將會發(fā)生變化，是主要參與者而不是核心。在社區(qū)發(fā)育尚未成熟之時，政府需要承擔培育社區(qū)的職責。對居委會來說，需要提高整合資源的能力，需要在行政性和自治性之間找到平衡點，突出自治的本質屬性。業(yè)委會不僅要強調業(yè)主利益問題，更重要的是承擔起促進業(yè)主和物業(yè)管理公司之間進行良性溝通的責任，實現(xiàn)物業(yè)管理公司和業(yè)主的友好合作。自治家園則需要通過各種途徑，引導居民、社會組織等主體積極地參與社區(qū)事務，構筑一個禮治共同體。樓組需要在培養(yǎng)鄰里情感，發(fā)掘草根精英方面做出更多的努力。居民個體要不斷增強參與意識，增強社會責任感，積極融入社區(qū)生活，為社區(qū)建設貢獻自己的力量。最終，通過多中心的互動、協(xié)商、平等地參與，共同推動城市基層社會的有效治理。

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