張 晨，鐘 濱，蔡海生 ，陳拾嬌( ．江西省地礦局九一五地質(zhì)大隊，江西南昌 0046; ．江西省基礎(chǔ)地理信息中心/流域生態(tài)與地理環(huán)境監(jiān)測國家測繪地理信息局重點實驗室，江西南昌 0046; ．江西農(nóng)業(yè)大學江西省鄱陽湖流域農(nóng)業(yè)生態(tài)工程技術(shù)中心/南昌市鄱陽湖生態(tài)重點實驗室/農(nóng)村土地資源利用與保護研究中心，江西南昌 0045; 4． Department of Forest Ｒesources Management，University of British Columbia，Vancouver，B． C． Canada V6T Z4)

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)和國家穩(wěn)定的基石?！盁o農(nóng)不穩(wěn)，無糧則亂”，“三農(nóng)”問題，始終是我國革命、建設(shè)和改革的根本問題，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定了我國經(jīng)濟發(fā)展水平的高低。對“三農(nóng)”問題起制約作用的矛盾主要是2個:一是基本國情矛盾——人地關(guān)系高度緊張;二是體制矛盾——城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)矛盾。正是受制于這2個基本矛盾，農(nóng)村土地隨人口增加分割日益細碎而無法與市場經(jīng)濟接軌，農(nóng)民進城受阻造就“候鳥”、“兩棲”、“擺鐘”式農(nóng)民，農(nóng)業(yè)發(fā)展受小農(nóng)、兼農(nóng)經(jīng)濟影響而導致專業(yè)化、規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展緩慢，農(nóng)民增收困難、農(nóng)村社會落后難以得到根本改善［1－2］。如何引導農(nóng)民合理分化促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，緩解農(nóng)村人地關(guān)系、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、解決農(nóng)民出路、促進城鄉(xiāng)一體等，成為解決“三農(nóng)”問題面臨的緊迫任務，也是我國實現(xiàn)“四化同步”戰(zhàn)略，建成小康社會、實現(xiàn)共同富裕的關(guān)鍵所在。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是影響農(nóng)民生活水平的重要因素，如何實現(xiàn)農(nóng)村土地的科學、合理、規(guī)范、高效流轉(zhuǎn)是當前“三農(nóng)”問題研究的重要課題。

1 我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的發(fā)展演變

我國是一個擁有幾千年農(nóng)耕文明的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村的繁榮和農(nóng)民的富裕程度決定了我國經(jīng)濟發(fā)展水平的高低。新中國成立以來，我國農(nóng)村土地制度實現(xiàn)了從地主農(nóng)民的租佃關(guān)系到社會主義公有制下的集體所有家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的變革，極大地促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的提高與農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展。簡單概括，可以把我國農(nóng)村土地政策的發(fā)展變遷分為以下5個階段［3－4］。

1．1 新中國成立初期農(nóng)村土地私有制時期(1949～1952年) 新中國成立以后，在全國范圍內(nèi)實行土地改革，沒收地主土地，將地主土地分給農(nóng)民。1950年6月，中央人民政府頒布實施了《中華人民共和國土地改革法》:“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)化開辟道路。”土地改革法把封建土地所有制，改革為農(nóng)民的土地私有制。1952年完成的土地改革，是一次典型的強制性制度變遷。政府通過強制性的絕對權(quán)力，在短短的3年間實現(xiàn)了從農(nóng)地的地主土地所有制向農(nóng)民土地所有制的變遷。這一時期農(nóng)地改革制度最主要的特點是廢除了封建地主所有制，將土地的所有權(quán)轉(zhuǎn)移到農(nóng)民手中，土地成為農(nóng)民的私有財產(chǎn)。

1．2 農(nóng)村土地集體所有集體化時期(1953～1978年)1953年12月16日，中共中央通過了《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，農(nóng)戶可以自由加入和退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組，包括臨時互助組和常年互助組2種。土地制度為農(nóng)民私有，但集體統(tǒng)一經(jīng)營。1956年6月，第一屆全國人民代表大會第三次會議通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社會示范章程》第十三條規(guī)定:“入社的農(nóng)民必須把私有的土地和耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有”。通過高級農(nóng)業(yè)合作化和人民公社化把土地農(nóng)民私有、集體統(tǒng)一經(jīng)營使用的土地制度，改革為集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營使用的土地制度。這一時期農(nóng)地政策的特點是改革土地私有制度，把農(nóng)民的土地集中到公社里，轉(zhuǎn)為集體所有，實行人民公社化的生產(chǎn)方式經(jīng)營土地，農(nóng)村耕地還屬于禁止流轉(zhuǎn)階段。

1．3 農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包制時期(1979～2000年)1979年9月，中共十一屆四中全會修改并正式通過了《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，將十一屆三中全會草案中“不許包產(chǎn)到戶”和“不許分田單干”的規(guī)定改為“不許分田單干，允許某些副業(yè)生產(chǎn)的特殊需要和邊遠地區(qū)、交通不便的單家獨戶包產(chǎn)到戶”，政策上對包產(chǎn)到戶的限制放寬了。1986年4月，六屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國民法通則》首次提出了農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)的概念，并把承包經(jīng)營權(quán)作為一種與財產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的一項財產(chǎn)權(quán)予以保護，從法律層面鞏固了農(nóng)村改革成果。1987年沿海發(fā)達省市就土地適度規(guī)模經(jīng)營進行試驗。這樣，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)突破了家庭承包經(jīng)營的限制，我國土地流轉(zhuǎn)制度開始進入試驗階段。這段時期的農(nóng)地不再只集中于集體中，改變了過去單一的大鍋飯，集體生產(chǎn)的方式，農(nóng)民也可以自發(fā)承包經(jīng)營土地，獲得更多的經(jīng)濟效益。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實質(zhì)是打破了人民公社體制下土地集體所有、集體經(jīng)營的舊的農(nóng)業(yè)耕作模式，實現(xiàn)了土地集體所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，確立了土地集體所有制基礎(chǔ)上以戶為單位的家庭承包經(jīng)營的新型農(nóng)業(yè)耕作模式。

1．4 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度初步建立時期(2001～2005年)2001年12月30日《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》進一步明確了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有關(guān)政策，成為穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，指導農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展的重要文件。2002年8月29日全國人大常委會第二十九次會議通過《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，并于2003年3月1日正式實施，確保了家庭承包經(jīng)營體制的長期穩(wěn)定和完善，從而使農(nóng)民的土地權(quán)益得到切實保障。2004年以來，我國農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營發(fā)展迅速，在以家庭承包、統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營的基礎(chǔ)上，出現(xiàn)了轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作、抵押擔保等多種土地流轉(zhuǎn)形式，并出現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)專業(yè)合作社、土地流轉(zhuǎn)股份合作社等農(nóng)村經(jīng)濟合作組織，以及土地流轉(zhuǎn)市場、土地使用產(chǎn)權(quán)交易所、土地流轉(zhuǎn)管理服務中心、土地流轉(zhuǎn)信用合作社等管理服務部門，土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營機制不斷完善。2005年1月7日經(jīng)農(nóng)業(yè)部第2次常務會議審議通過《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，2005年3月1日正式實施。為規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為，維護流轉(zhuǎn)雙方當事人合法權(quán)益，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供了明確的法律依據(jù)。

隨著農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)的逐漸認可，農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度得到了初步建立。這段時期與農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律法規(guī)已初步形成，為耕地流轉(zhuǎn)的進行提供了法律和制度支撐，進一步穩(wěn)定發(fā)展了農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)。

1．5 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的完善時期(2005年至今)2008年10月20日中共十七屆三中全會通過的《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出:加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。并提出了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)“三個不得”——不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。

2009年中央“一號文件”《中共中央國務院關(guān)于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》。意見要求建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，較大幅度增加農(nóng)業(yè)補貼。強調(diào)農(nóng)地流轉(zhuǎn)要尊重農(nóng)民主體地位，對地方上的土地流轉(zhuǎn)問題進行規(guī)范和約束。具體表現(xiàn)在:一是要依法，不能“過界”;二是要農(nóng)民自愿，不能強迫;三是要有償，要解決好利益問題。

2010年1月1日起施行的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》為維護農(nóng)民土地承包權(quán)益提供強有力的法律保障。2010年中央一號文《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》再次強調(diào):穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務，健全流轉(zhuǎn)市場，在依法自愿有償流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。

2012年12月中央農(nóng)村工作會議著眼于“誰來種地”、“怎么種地”、“如何增收”進行了探討，強調(diào)要“守住一條底線，抓住兩個關(guān)鍵”，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織和制度創(chuàng)新，在“收入倍增”中著力促進農(nóng)民增收，推進“四化同步”。

2013年中央一號文件《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》提出:鼓勵和支持農(nóng)戶承包的土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社流轉(zhuǎn);鼓勵和引導城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè);“四化”同步發(fā)展推進城鄉(xiāng)一體化。

2014年一號文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出:立足國情農(nóng)情，順應時代要求，走出一條生產(chǎn)技術(shù)先進、經(jīng)營規(guī)模適度、市場競爭力強、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。這些文件精神、法規(guī)政策為新階段破解“三農(nóng)”問題指明了方向，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村社會發(fā)展從法律上、制度上、政策上、輿論上提供了有力的保障。

2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的實踐效益分析

在不同時期不同階段，我國各地的土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出不同的特點，除了法律規(guī)定的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、租賃、互換等流轉(zhuǎn)方式外，還出現(xiàn)了一些獨具特色的流轉(zhuǎn)模式，如廣州、湖北襄樊、宜昌等地的“返租倒包”，山東平度的“兩田制”模式，山西呂梁的“四荒”拍賣模式，江蘇無錫、北京順義的“集體農(nóng)場”模式和“吉林長春的合作模式”等。這些流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實際經(jīng)營模式，取得了較好的效益，簡單可以歸納為 3 個方面［2，5－6］。

2．1 內(nèi)部效益得到提升 內(nèi)部效益主要體現(xiàn)在農(nóng)民權(quán)益保障、耕地流轉(zhuǎn)市場機制建設(shè)和管理服務體系等方面的創(chuàng)新發(fā)展為土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民增收帶來的保障。重慶市渝北區(qū)通過給農(nóng)戶發(fā)放土地承包證，土地承包證中包括戶主信息、土地信息、變更登記信息，之后的空白頁，主要是方便對農(nóng)戶以后用土地證參與合作、入股、抵押、流轉(zhuǎn)等進行登記，設(shè)計合理。發(fā)放農(nóng)戶土地承包證，不僅在法律上對農(nóng)民權(quán)益給予保護，解除農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂，也在法律上對農(nóng)戶耕地的權(quán)利給予保障。北京出臺農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)意見，規(guī)定流轉(zhuǎn)期限超過5年的，應建立價格調(diào)整機制，明確調(diào)整時限和幅度，分時段確定流轉(zhuǎn)價格，并通過流轉(zhuǎn)間價格機制的調(diào)整、流轉(zhuǎn)期限的限制以及流轉(zhuǎn)合同的要求，加強對耕地流轉(zhuǎn)的管理和服務體系的建立，使農(nóng)戶耕地流轉(zhuǎn)的效益得到保障。江蘇的蘇北花卉公司的麥價補償法，讓土地流轉(zhuǎn)收入隨行就市。流轉(zhuǎn)土地“麥價補償法”讓120多戶租地給花卉公司的村民都能拿到“溢價”后土地租金。實行土地流轉(zhuǎn)價格隨市波動的機制，調(diào)動了農(nóng)戶將耕地流轉(zhuǎn)出去的積極性，也打消了農(nóng)戶擔心流轉(zhuǎn)出去后耕地價值升高的顧慮，切實保障了農(nóng)戶的利益不受損害。

2．2 邊際效益得到改善 邊際效益主要體現(xiàn)在促進適度規(guī)模經(jīng)營，優(yōu)化資源配置，發(fā)展立體生態(tài)農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)更大的經(jīng)濟效益和社會生態(tài)效益。四川宜賓縣通過延伸土地流轉(zhuǎn)“產(chǎn)業(yè)鏈”，成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務中心，及時向社會發(fā)布土地流轉(zhuǎn)的信息和管理、服務，有力地促進了全縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；⒓s化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)朝規(guī)模產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，能通過規(guī)?；?jīng)營，獲得更大的收益，也在一定程度上緩解了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的壓力，解決了農(nóng)戶將耕地流轉(zhuǎn)出去后的就業(yè)問題，進一步調(diào)動了農(nóng)戶流轉(zhuǎn)耕地的積極性。山東省樂陵市梁錐村通過實施生態(tài)化農(nóng)業(yè)，村民全部變成了農(nóng)業(yè)工人，村民除了平日領(lǐng)取的工資，每年還可領(lǐng)取非常可觀的分紅。該村共有65．33 hm2土地，用 33．33 hm2土地建養(yǎng)牛場、屠宰場、加工廠、肥料廠，其中牛糞又可用作耕地的肥料，增加糧食產(chǎn)量;用25．33 hm2種植農(nóng)作物，獲得糧食的同時獲得了大量秸稈，擴大土地利用增值空間。

2．3 外部效益得到延伸 外部效益主要是通過進一步完善土地流轉(zhuǎn)市場，解放農(nóng)村生產(chǎn)力和保障農(nóng)民的土地權(quán)益，推動農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，促進“四化同步”和城鎮(zhèn)一體化進程。青島為健全現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務體系，將試點組建“土地銀行”。農(nóng)民自愿將自有土地或賣或租或存入土地銀行，由土地銀行將購入的土地進行打包、重新規(guī)劃或適度開發(fā)，并進入土地儲備中心，然后根據(jù)市場需求和土地增值情況再將土地或賣或租或貸出給土地需求者。杭州市成功搭建農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易平臺，由市農(nóng)辦和市國資委聯(lián)手打造的這一平臺，集合了農(nóng)業(yè)要素物權(quán)、債權(quán)、股權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等交易服務為一體，擁有強大的服務功能。金融、農(nóng)機、農(nóng)技等相關(guān)部門圍繞耕地流轉(zhuǎn)提供政策、技術(shù)、資金等全方位服務，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。且通過簽訂托管合同，解決農(nóng)民的后顧之憂，解放了農(nóng)村勞動力，促進了農(nóng)村勞動力的非農(nóng)轉(zhuǎn)移。

3 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程存在的問題與不足

新階段“三農(nóng)”問題出現(xiàn)了許多新情況，一方面，由于大量青壯年勞動力外出農(nóng)村出現(xiàn)“三留守”現(xiàn)象，新一代農(nóng)民不懂農(nóng)務、不愿務農(nóng)，農(nóng)戶分化導致農(nóng)業(yè)兼業(yè)化副業(yè)化普遍，小農(nóng)經(jīng)濟成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收的瓶頸，城鄉(xiāng)區(qū)域差距和農(nóng)戶貧富差距拉大;另一方面，我國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化快速推進，而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受諸多條件制約，社會經(jīng)濟效益作用發(fā)揮有限，導致農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展動力不足，發(fā)展乏力。綜合其存在的問題，主要表現(xiàn)在以下4個方面。

3．1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)滯后影響有限 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的建設(shè)是有效推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化、制度化的關(guān)鍵工程。目前，我國土地流轉(zhuǎn)市場不健全，多為自發(fā)性流轉(zhuǎn)。村民對土地流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營，往往只是口頭協(xié)議，這種口頭協(xié)議很容易產(chǎn)生糾紛。在國家政策導向下，各地也加強了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務中心等市場機制的建設(shè)，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)有形市場和信息市場的對接。但依然存在一些問題［7－9］:一是參與流轉(zhuǎn)的主體很少，農(nóng)民參與流轉(zhuǎn)的積極性不高，農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)合作組織、知名農(nóng)業(yè)企業(yè)的參與有限，缺少規(guī)模帶動效應;二是缺少農(nóng)地流轉(zhuǎn)的動力，農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民的收益有限或下降，更多農(nóng)民寧愿兼農(nóng)或撂荒，農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要由基層政府來推動，其他市場主體沒有參與的積極性與主動性，同時也限制了土地流向邊際產(chǎn)出率高的使用者;三是農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中沒有解決好農(nóng)民的“后顧之憂”，流轉(zhuǎn)關(guān)系不穩(wěn)定，農(nóng)民不敢放手流出土地。

3．2 地方各級政府管理行為薄弱缺乏抓手 在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，政府的管理行為對土地流轉(zhuǎn)有較大影響。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的配套政策措施得力，工作就會比較順利;反之，則處于自由發(fā)展的散亂狀態(tài)，甚至造成負面影響。如:一些地方因管理工作服務不到位，導致部分土地流轉(zhuǎn)后被違規(guī)用于非農(nóng)建設(shè)，違背土地用途管制制度，侵犯農(nóng)民的土地權(quán)益;有些地方政府為推動工作，采取強制性的行政措施推動土地流轉(zhuǎn)，不考慮未來市場的風險和不確定性，盲目搞土地集中規(guī)模經(jīng)營，造成土地利用效益不足，犧牲農(nóng)民的利益;有些地方通過“委托—代理”模式，獲得農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)，以調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)為由，引進合作企業(yè)將土地“反租倒包”，使少數(shù)人獲利而損害大多數(shù)農(nóng)民的利益。

3．3 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不夠靈活農(nóng)民權(quán)益保障乏力 農(nóng)村集體的土地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不合理，產(chǎn)權(quán)不明晰，農(nóng)民處在被動、弱勢地位，土地收益和處置權(quán)利受損，只有在法律上對農(nóng)民權(quán)益給予保護，才能真正解除農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂［10－11］。但在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革中，一方面，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記不夠完善、歸屬不夠明晰，確權(quán)頒證遇到諸多矛盾;另一方面，農(nóng)地確權(quán)過程中存在“確權(quán)又確地”、“確權(quán)不確地”2種模式，2種模式的取舍對土地流轉(zhuǎn)的影響各有千秋，農(nóng)民意愿難以統(tǒng)一得到滿足。同時，為消除城鄉(xiāng)二元制的影響，各地在嘗試農(nóng)村戶籍制度改革，有些地方規(guī)定進城農(nóng)民須交出土地，有些地方提出“宅基地換房、承包地換社保”，但是推動戶籍改革的條件中農(nóng)民都將失去手中的土地，導致農(nóng)民對政策產(chǎn)生疑慮，影響了農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，土地流轉(zhuǎn)的效益難以實現(xiàn)。

3．4 農(nóng)村金融支持不夠科技有效投入不足 由于農(nóng)業(yè)資金的匱乏，使得農(nóng)戶抵御風險能力低［12－13］。從調(diào)研分析來看，資金和風險是影響農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿的重要因素之一。由于承包戶農(nóng)不具備先進的種植技術(shù)和充足的資金，長時間只種植蔬菜、水稻等常規(guī)作物，沒有資金種植高效經(jīng)濟作物，導致農(nóng)業(yè)產(chǎn)出整體偏低。農(nóng)村金融體系無法滿足土地流轉(zhuǎn)發(fā)展的需求，農(nóng)村金融信貸管理體制與流轉(zhuǎn)后的資金需求不匹配。只有改革農(nóng)村信貸管理體制，加大用于農(nóng)業(yè)的信貸資金，使信貸規(guī)模與農(nóng)戶生產(chǎn)資金需求匹配，降低農(nóng)民貸款的難度和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風險，降低農(nóng)戶在流入土地后生產(chǎn)經(jīng)營的憂慮，才能促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的深入開展。

4 提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)社會經(jīng)濟效益的對策建議

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅是土地利用的問題，更關(guān)鍵的是土地利用效益分配的問題。要實現(xiàn)農(nóng)村土地的科學合理流轉(zhuǎn)，一方面要以政策為抓手，另一方面要以效益為抓手。為此，要進一步完善國家政策的導向功能和社會組織的服務功能，促進民間組織的創(chuàng)新實踐，提高土地流轉(zhuǎn)社會經(jīng)濟效益。

4．1 進一步完善國家政策的導向功能 2003年以來，我國陸續(xù)出臺了《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》、《農(nóng)民專業(yè)合作社法》、《物權(quán)法》等相關(guān)法律，并連續(xù)13年發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的中央一號文件，涉及農(nóng)業(yè)科技投入、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)補貼制度和市場調(diào)控機制、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新農(nóng)村建設(shè)等一系列事關(guān)“三農(nóng)”問題的政策措施，對農(nóng)村改革發(fā)展做出了系統(tǒng)部署，“三農(nóng)”政策體系和制度框架已初步形成，對農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展有著深遠的影響。目前，國家提出要走“四化同步”、“城鄉(xiāng)一體”的發(fā)展道路，著力強化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)支撐，深入推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。這從國家層面為農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了全方位的導向。地方各級政府和相關(guān)部門如何落實這一系列、方針政策、工作部署是當前的重要任務。

4．2 進一步完善社會組織的服務功能 流轉(zhuǎn)管理體系是否健全、社會服務功能是否到位對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有著極大的影響。流轉(zhuǎn)平臺未建立，土地流轉(zhuǎn)信息不暢，出現(xiàn)農(nóng)戶有意轉(zhuǎn)出土地卻找不到合適的流入方，而需要土地的流入方又難以找到有流轉(zhuǎn)土地意向的農(nóng)戶，造成轉(zhuǎn)入、轉(zhuǎn)出“兩頭難”。沒有專業(yè)的經(jīng)營權(quán)價值評估機構(gòu)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏金融服務支持。搞好土地流轉(zhuǎn)管理服務，主要是建立健全縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村3級土地流轉(zhuǎn)管理服務機構(gòu)。一方面規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，包括規(guī)范合同主體，探索流轉(zhuǎn)主體資質(zhì)審查制度;完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的備案、登記;規(guī)范合同條款，探索流轉(zhuǎn)風險保證金制度，保障農(nóng)民的土地權(quán)益。另一方面完善各級機構(gòu)土地流轉(zhuǎn)社會化的服務功能，包括業(yè)務指導、流轉(zhuǎn)服務、合同管理、糾紛仲裁、監(jiān)督執(zhí)行等方面。對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進行適時管控和全方位指導，探索開展土地信托、價值評估、抵押融資等社會化服務，特別是提供法律、政策、信息、金融、咨詢、代理等方面服務。

4．3 進一步促進民間組織的創(chuàng)新實踐 目前，耕地流轉(zhuǎn)的行為日趨規(guī)范化，但農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)問題不單單是土地方面的問題，它與農(nóng)村改革息息相關(guān)。為了適應新形勢下社會經(jīng)濟的發(fā)展，依然需要創(chuàng)新實踐。一是從耕地流轉(zhuǎn)法律體系與管理體制建設(shè)上，進一步放活農(nóng)民手中的土地產(chǎn)權(quán)，充分遵重農(nóng)民的創(chuàng)新實踐，從解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力、調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的層面上，尋求土地流轉(zhuǎn)的保障問題，促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn);二是從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與城鄉(xiāng)一體發(fā)展改革的銜接上，在土地產(chǎn)權(quán)明晰和用途管制的基礎(chǔ)上，允許更多的社會資金和技術(shù)投入，拓展民間組織的土地利用空間活力，豐富土地流轉(zhuǎn)的形式和經(jīng)營的模式，擴大土地流轉(zhuǎn)的邊際效益和外部效應。

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