林志友，曹　堃

(河南大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，河南 開(kāi)封 475001)

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河南省城鎮(zhèn)化過(guò)程中政府職能的重構(gòu)及其路徑

林志友，曹堃

(河南大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，河南 開(kāi)封 475001)

[摘要]政府職能的有效發(fā)揮是推動(dòng)河南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的先決條件，其職能的缺位和越位，構(gòu)成了新型城鎮(zhèn)化進(jìn)一步發(fā)展的重要制約因素。進(jìn)行政府職能的重構(gòu)，是消解這一制約的基本方式。政府職能的重心、行使方式以及政府與其他主體的關(guān)系是影響政府職能有效履行的主要因素，三者的轉(zhuǎn)變就成了政府職能重構(gòu)的基本內(nèi)容。制約重構(gòu)的因素以及由此所采取的措施在不同時(shí)間范圍內(nèi)呈現(xiàn)不同影響力，按照由易到難、由淺入深的順序來(lái)設(shè)計(jì)重構(gòu)路徑，既合理可行，又積極有效。這需要在短期、中期和長(zhǎng)期層面上，調(diào)適土地、戶籍和社會(huì)保障等方面的體制，變革政府機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，提升經(jīng)濟(jì)水平。

[關(guān)鍵詞]新型城鎮(zhèn)化；政府職能；重構(gòu)路徑

城鎮(zhèn)化不僅是解決城鄉(xiāng)差距的基本途徑，也是未來(lái)一個(gè)時(shí)期內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)及其可持續(xù)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，而政治、?jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展既是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)條件，也是其不斷深入下去的主要保障，處于其間核心位置的政府的作用及其效能，是城鎮(zhèn)化如何進(jìn)行以及進(jìn)程快慢、質(zhì)量高低的先決條件，在中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)仍待健全的情況下，顯得尤為重要。在河南省城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段，進(jìn)行政府職能的重構(gòu)是推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)一步發(fā)展的必然要求，也是提高政府治理能力必然的路徑選擇。

一、河南省城鎮(zhèn)化過(guò)程中政府功能的錯(cuò)位

政府職能有特定的歷史性，有效發(fā)揮政府職能是城鎮(zhèn)化順利進(jìn)行的前提和保障，而政府職能的錯(cuò)位是阻礙城鎮(zhèn)化進(jìn)一步發(fā)展的重要制約因素。河南省城鎮(zhèn)化過(guò)程中，政府職能的錯(cuò)位帶來(lái)了諸多問(wèn)題，限制著城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展。在借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行政府職能的重構(gòu)是消解這些制約因素的必然選擇。

政府職能是“政府在國(guó)家和社會(huì)生活中所承擔(dān)的職責(zé)和功能”[1](P4)，主要包括政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等幾個(gè)方面，并在不同時(shí)期呈現(xiàn)出特定的要素特征。正如密爾所言：“政府的固有職能不是一成不變的東西，在不同的社會(huì)狀態(tài)而有所不同，在落后的社會(huì)狀態(tài)比在先進(jìn)的社會(huì)狀態(tài)要廣泛得多。”[2](P17)政府職能隨著時(shí)代的變遷有著不同的內(nèi)涵和側(cè)重，經(jīng)歷了以政治職能為主到以經(jīng)濟(jì)和社會(huì)職能為主的歷史變遷，其本質(zhì)是政府隨著歷史和時(shí)代環(huán)境的改變所作的功能性重構(gòu)，這既是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的必要之舉，也是政府自身優(yōu)化與維持的題中之義。不同歷史時(shí)期的學(xué)者或者思想家，如霍布斯、洛克和凱恩斯等，對(duì)這一過(guò)程進(jìn)行了理論上的建構(gòu)，提出了“小政府，大社會(huì)”、“大社會(huì)，小政府”或者二者平衡的政府職能理論，為我們論證了重構(gòu)的必要性，也清晰勾勒了重構(gòu)的目標(biāo)模式。政府在城鎮(zhèn)化過(guò)程中的職能是上述內(nèi)容在某一領(lǐng)域的具體和細(xì)化，主要表現(xiàn)為政府營(yíng)造市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，提供城鎮(zhèn)化所必要的公共產(chǎn)品和服務(wù)，強(qiáng)化城鎮(zhèn)化得以高質(zhì)量推進(jìn)的文化保障，創(chuàng)造城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境。當(dāng)然，政府職能的重構(gòu)并不是削弱政府在城鎮(zhèn)化過(guò)程中的作用，而是要優(yōu)化政府的宏觀調(diào)控能力，“加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等的制定和實(shí)施，加強(qiáng)市場(chǎng)活動(dòng)監(jiān)管，加強(qiáng)各類公共服務(wù)提供?！盵3](P18)這一點(diǎn)適用于中央政府，也適用于地方政府。

河南省針對(duì)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的不同階段所凸顯的問(wèn)題進(jìn)行了不同程度的職能性重構(gòu)。1949—1978年間是河南省城鎮(zhèn)化的初步發(fā)展階段，政府的職能模式是“全能型”，新建和擴(kuò)建了一批城市，增加了城市人口，工商業(yè)的發(fā)展增強(qiáng)了吸納城市人口的產(chǎn)業(yè)能力；1978—1992年間是河南省城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步發(fā)展階段，政府職能轉(zhuǎn)變成了“主導(dǎo)型”的政府，出臺(tái)了一系列推動(dòng)中心城市和城市群以及中小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策；從1992年至今，隨著城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，逐漸將政府主導(dǎo)與市場(chǎng)調(diào)控相結(jié)合，逐步提高了政府在城鎮(zhèn)化過(guò)程中的公共服務(wù)水平，并且圍繞城鎮(zhèn)化進(jìn)行了多項(xiàng)制度和法律建設(shè)，市場(chǎng)的基礎(chǔ)性調(diào)控作用在城鎮(zhèn)化的各個(gè)環(huán)節(jié)中都有了加強(qiáng)。河南省城鎮(zhèn)化雖然取得了重要成績(jī)，但是也存在著諸多問(wèn)題，主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后于工業(yè)化，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)未取得突破性進(jìn)展，城鎮(zhèn)規(guī)模小、布局不盡合理等。問(wèn)題的產(chǎn)生受制于客觀的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，但同樣與政府職能的缺位、越位密切相關(guān)。這主要體現(xiàn)在政府在城鎮(zhèn)化過(guò)程中對(duì)管理、服務(wù)和設(shè)施建設(shè)的缺位與越位，對(duì)直接管理或者微觀管理的依賴，對(duì)行政手段的偏好，以及其內(nèi)部機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉所帶來(lái)的低效率、高成本。職能的錯(cuò)位既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不成熟所導(dǎo)致的，也是傳統(tǒng)行政管理理念所引起的，還是政府角色沖突以及目標(biāo)和手段的單一與多元矛盾的必然結(jié)果。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以及全國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的新的歷史階段，欲實(shí)現(xiàn)以人為中心的新型城鎮(zhèn)化，進(jìn)行政府職能的重構(gòu)、推動(dòng)河南省城鎮(zhèn)化建設(shè)和發(fā)展，顯得尤為迫切和必要。

國(guó)外尤其是一些發(fā)達(dá)國(guó)家，通過(guò)政府職能的重構(gòu)有效促進(jìn)了城鎮(zhèn)化發(fā)展，國(guó)內(nèi)其他省份在城鎮(zhèn)化過(guò)程中所進(jìn)行的卓有成效的政府職能的重構(gòu)，也取得了顯著的成效，這些都為河南省政府職能的重構(gòu)提供了有益的參照、經(jīng)驗(yàn)和目標(biāo)模式。其中，美國(guó)積極推進(jìn)基層行政組織權(quán)力的擴(kuò)大以及中央政府和聯(lián)邦政府的合作，并大力地將公共產(chǎn)品和服務(wù)民營(yíng)化；日本在加強(qiáng)不同層級(jí)的政府之間合作的同時(shí)，發(fā)揮政府、市場(chǎng)和第三部門(mén)提供公共產(chǎn)品的作用；以法國(guó)為代表的歐洲則力推公共服務(wù)的社會(huì)化。就國(guó)內(nèi)來(lái)看，比較有代表性的是江蘇、四川和吉林三省，江蘇以市場(chǎng)為主導(dǎo)，形成了層次分明、相互銜接、配套完善的規(guī)劃體系；四川在發(fā)揮市場(chǎng)基礎(chǔ)性作用的前提下，強(qiáng)化政府的調(diào)控作用；吉林省正在努力地將政府主導(dǎo)與市場(chǎng)相結(jié)合，以尋求政府職能重構(gòu)的有效路徑并已彰顯出新的有效功能。從上述比較成功的個(gè)案中，我們可以看出圍繞推進(jìn)城鎮(zhèn)化所進(jìn)行的政府職能重構(gòu)的著力點(diǎn)，即發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用，創(chuàng)新公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供方式，搭建社會(huì)主體參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的機(jī)制以及提高政府的宏觀調(diào)控能力。這些經(jīng)驗(yàn)以及前述諸多因素為我們建構(gòu)河南省城鎮(zhèn)化過(guò)程中政府職能重構(gòu)的“引導(dǎo)型”模式提供了參照、佐證和路徑。所謂“引導(dǎo)型”模式是相對(duì)于“保護(hù)型”和“干預(yù)型”模式而言的，其特點(diǎn)是“既能保證社會(huì)的獨(dú)立性與自主性，又能充分發(fā)揮政府作為社會(huì)總體利益代表而對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的協(xié)調(diào)與控制。在這種模式下，政府與社會(huì)處在一種相互制約又相互合作、相互獨(dú)立又彼此依賴的有機(jī)統(tǒng)一的關(guān)系中?！盵4]它將城鎮(zhèn)化主要?jiǎng)恿Φ膶で蠛突韭窂降脑O(shè)計(jì)放置于市場(chǎng)之上，推動(dòng)多元主體共同參與，通過(guò)“元戰(zhàn)略”引導(dǎo)城鎮(zhèn)化過(guò)程，既增進(jìn)了政府職能的效用，也凸顯了市場(chǎng)的本位性，最終使得城鎮(zhèn)化的模式得以優(yōu)化。張康之認(rèn)為：“事實(shí)證明，中國(guó)的引導(dǎo)型政府職能模式已經(jīng)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中取得了巨大的成就，當(dāng)前的任務(wù)就是要通過(guò)政治體制改革、政府運(yùn)行機(jī)制的改革和機(jī)構(gòu)改革來(lái)完善這一引導(dǎo)型政府職能模式?！盵4]這一論斷對(duì)于當(dāng)前河南省城鎮(zhèn)化過(guò)程中政府職能模式的重構(gòu)也同樣適用。

二、河南省城鎮(zhèn)化過(guò)程中政府職能重構(gòu)的內(nèi)容

政府職能的內(nèi)容及其行使方式，取決于政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要，河南省的城鎮(zhèn)化既是三者不斷發(fā)展變化的結(jié)果，也是促進(jìn)其進(jìn)一步發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，這就為政府職能的側(cè)重以及傳統(tǒng)的履行方式及其在這一過(guò)程中政府與相關(guān)主體的關(guān)系提出了新的要求。進(jìn)行這幾個(gè)環(huán)節(jié)的重構(gòu)則成了城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要前提。

職能重心是政府履行職能時(shí)的側(cè)重點(diǎn)，受特定思想理論、體制機(jī)制和客觀環(huán)境的影響而有著不同的表現(xiàn)。從歷史上來(lái)看，我國(guó)政府職能的重心經(jīng)歷了由政治向經(jīng)濟(jì)，再由經(jīng)濟(jì)向社會(huì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程。改革開(kāi)放前，我國(guó)政府職能的重心經(jīng)歷了由政治向經(jīng)濟(jì)，再由經(jīng)濟(jì)向政治變化的過(guò)程。黨的十一屆三中全會(huì)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的戰(zhàn)略部署，使得政府職能重心又發(fā)生了新的變化。對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過(guò)度偏重，雖然成就了幾十年的巨大發(fā)展，但是帶來(lái)了一系列社會(huì)、生態(tài)等問(wèn)題，對(duì)于河南省而言，同樣如此。社會(huì)矛盾增多，道德問(wèn)題突出，醫(yī)療、教育、就業(yè)、拆遷和食品藥品安全等社會(huì)問(wèn)題加深，區(qū)域和城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大，資源環(huán)境的不可持續(xù)性日益突出，人居環(huán)境質(zhì)量明顯下降。這些問(wèn)題制約著河南省的發(fā)展，也在不同層次上構(gòu)成了河南省城鎮(zhèn)化建設(shè)的障礙，既減弱了其持續(xù)推進(jìn)的動(dòng)力，也降低了其得以繼續(xù)推進(jìn)的整體環(huán)境的保障和支撐能力。因而，實(shí)現(xiàn)政府職能重心由經(jīng)濟(jì)發(fā)展向社會(huì)管理的重構(gòu)就成為河南省城鎮(zhèn)化發(fā)展的前提。實(shí)現(xiàn)這一重構(gòu)需要政府職能由重經(jīng)濟(jì)、輕社會(huì)管理到注重履行公共服務(wù)職責(zé)，由市場(chǎng)的“主導(dǎo)者”到市場(chǎng)秩序的“維護(hù)者”，由社會(huì)主體的“領(lǐng)導(dǎo)者”到社會(huì)主體的“引導(dǎo)者”，由犧牲資源環(huán)境發(fā)展經(jīng)濟(jì)到尋求二者協(xié)調(diào)，由一味注重效率到確保社會(huì)公平正義，社會(huì)保障覆蓋也要由部分群體擴(kuò)大到絕大部分群體。通過(guò)這一重構(gòu)，能夠激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)主體活力，保證社會(huì)和諧穩(wěn)定，提高政府效率，為城鎮(zhèn)化發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境。

政府履行職能的方式在很大程度上影響著其效用的大小，因而政府職能在城鎮(zhèn)化過(guò)程中的重構(gòu)必須要轉(zhuǎn)變其履行方式，進(jìn)而優(yōu)化政府促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的調(diào)控能力和推進(jìn)路徑。目前，政府職能的履行方式已經(jīng)做了很大程度的轉(zhuǎn)變，“由重視計(jì)劃、排斥市場(chǎng)轉(zhuǎn)向把計(jì)劃與市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合起來(lái)?！盵5](P77)這種轉(zhuǎn)變雖然釋放了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活力及其推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的動(dòng)力，并在很大程度上促進(jìn)了政府職能的發(fā)揮，但仍然側(cè)重于政府主導(dǎo)，市場(chǎng)作用受到制約，使得新型城鎮(zhèn)化的成本高、效率低、動(dòng)力不足，對(duì)于河南省而言尤為如此。因而這種轉(zhuǎn)變難以滿足城鎮(zhèn)化亟待深入發(fā)展的新階段的現(xiàn)實(shí)需要。要突破這種困境，發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，使政府由這一過(guò)程中的主導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者和調(diào)控者，就成為河南省政府職能方式轉(zhuǎn)變的必要選擇了。它要求政府由對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的微觀管理、直接管理為主向宏觀管理、間接管理為主轉(zhuǎn)變，以及由對(duì)行政手段的偏好向主要依靠經(jīng)濟(jì)和法律等手段為主轉(zhuǎn)變。二者在實(shí)質(zhì)上是一致的，都需要更多地通過(guò)宏觀的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策，如稅率、利率、價(jià)格、住房、醫(yī)療和社會(huì)保障等，調(diào)節(jié)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的利益和資源的分配，影響利益主體的行為和決策以及資源要素的流動(dòng)，以調(diào)動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的相關(guān)主體的參與積極性，實(shí)現(xiàn)這一過(guò)程中各種資源要素配置的最優(yōu)化。從更深層次上來(lái)講，是要“積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進(jìn)市場(chǎng)化改革，大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。”[3](P6)

政府職能關(guān)系的本質(zhì)是“不同的管理職能該由誰(shuí)來(lái)行使以及管理主體之間職責(zé)權(quán)限的劃分問(wèn)題?！盵5](P77)主要涉及政府與企業(yè) 、社會(huì)以及政府內(nèi)部各個(gè)部門(mén)之間的關(guān)系。改革開(kāi)放以來(lái)，這些關(guān)系已經(jīng)圍繞著發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用和提高政府的效能作了很大調(diào)整，但是，在河南省城鎮(zhèn)化過(guò)程中仍然存在著職能主體之間關(guān)系不清，職能部門(mén)效率不高，市場(chǎng)作用受限制等問(wèn)題。因而，“分清職能、理順關(guān)系、劃分不同管理主體之間的職責(zé)權(quán)限，這是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！盵5](P77)政府與企業(yè)的關(guān)系是其與市場(chǎng)關(guān)系的核心，也是其他職能關(guān)系轉(zhuǎn)變的重要甚至是決定性影響因素，它包括政府與國(guó)有、集體和私營(yíng)企業(yè)的關(guān)系。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求政府成為效率高、能夠靈活決策、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的市場(chǎng)主體，這客觀上要求政府轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)者，減少直接的、微觀的干預(yù)，增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力。就前二者來(lái)講，要在深化政企、政資分開(kāi)的基礎(chǔ)上，建立或完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，建立長(zhǎng)效的約束激勵(lì)機(jī)制，形成政府通過(guò)多種手段引導(dǎo)市場(chǎng)，再以市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)的宏觀調(diào)控體制。對(duì)于后者，應(yīng)通過(guò)地方性金融、利率和財(cái)稅體制或機(jī)制的調(diào)整與變革，以及市場(chǎng)準(zhǔn)入的放寬，為民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展提供制度、政策和金融等支持，以此增強(qiáng)政府在城鎮(zhèn)化過(guò)程中的治理能力。就政府與社會(huì)關(guān)系來(lái)看，市民社會(huì)“是由私人生活領(lǐng)域及其外部保障構(gòu)成的整體”[6](P160)，具有整合社會(huì)和增進(jìn)群體認(rèn)同的功能，隨著它在中國(guó)的發(fā)育和成熟，孕育了越來(lái)越多的具有自主傾向的社會(huì)組織和個(gè)人。這些社會(huì)主體不僅具有參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的熱情，也是推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要力量。因此，轉(zhuǎn)變政府與社會(huì)關(guān)系，拓寬不同社會(huì)主體參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的渠道，并激發(fā)其參與積極性，也是實(shí)現(xiàn)政府職能重構(gòu)與優(yōu)化的不可或缺的環(huán)節(jié)和條件。

三、河南省城鎮(zhèn)化過(guò)程中政府職能重構(gòu)的路徑

影響河南省城鎮(zhèn)化過(guò)程中政府職能重構(gòu)的因素，有淺層次的，也有深層次的，針對(duì)這些因素所采取的措施，有些在當(dāng)前即為可行，有些只有在未來(lái)?xiàng)l件成熟時(shí)才能實(shí)施。其功能也是如此，有些在短期內(nèi)就能發(fā)揮，有些則在長(zhǎng)期才能釋放出來(lái)。這就決定了重構(gòu)的路徑具有層次性，必須遵循循序漸進(jìn)、由易而難、由淺入深的原則。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戶籍、土地和社會(huì)保障等制度，以及與當(dāng)前客觀要求不相適應(yīng)的省、市、縣三級(jí)財(cái)稅和金融體系，構(gòu)成了河南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的障礙。這些障礙相對(duì)于其他問(wèn)題多屬于表層性的，在較短的時(shí)期內(nèi)能夠通過(guò)制度的調(diào)適、政策的制定或者其他措施得以逐步消解，這些可以視為政府職能重構(gòu)的短期路徑。短期路徑的必要和首要選擇是，結(jié)合河南省省情，推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，提高農(nóng)村土地利用效率，健全土地增值收益共享機(jī)制和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移機(jī)制，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)制度改革，同時(shí)建立居住證和人口信息管理制度，深化戶籍制度改革。通過(guò)這些改革，創(chuàng)造城鎮(zhèn)化過(guò)程中河南省政府職能高效運(yùn)行的體制和機(jī)制。其次，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)就業(yè)、教育、衛(wèi)生和社會(huì)保障等公共服務(wù)的一體化、均等化，重點(diǎn)完善公共就業(yè)服務(wù)體系，落實(shí)農(nóng)民工子女異地接受教育的各種政策，加快保障性住房建設(shè)，整合“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度”[3](P47)，健全“網(wǎng)絡(luò)化城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)運(yùn)行機(jī)制”[3](P48)，以公共服務(wù)的提升，營(yíng)造與創(chuàng)造政府職能有效履行的環(huán)境和條件。最后，財(cái)稅和金融是促進(jìn)河南省城鎮(zhèn)化發(fā)展的支撐力量和調(diào)控工具，因而是政府職能重構(gòu)的前提。要逐步理順和確定城鎮(zhèn)化過(guò)程中省、市、縣三級(jí)政府提供公共服務(wù)的權(quán)限，合理分擔(dān)三者對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的財(cái)政支出，使得財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配；同時(shí)，要培育地方稅種，增強(qiáng)全省的稅收能力，拓寬城市建設(shè)投資融資渠道，完善相關(guān)機(jī)制。

政府機(jī)構(gòu)改革固然是政府職能重構(gòu)的關(guān)鍵，但是機(jī)構(gòu)改革牽涉利益眾多，“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的特定政治生態(tài)也非一朝一夕所能改變，所以此過(guò)程將面臨諸多阻力，同時(shí)也需要更多支持性條件的累積才能順利進(jìn)行下去。所以，這一層面的路徑設(shè)計(jì)就需要放在一個(gè)較為長(zhǎng)遠(yuǎn)的時(shí)期內(nèi)進(jìn)行考量和實(shí)施。將以上所說(shuō)視為政府職能重構(gòu)的中期路徑，給予其比較寬裕的時(shí)間和比較寬松的條件，是對(duì)復(fù)雜因素的現(xiàn)實(shí)關(guān)照，也是使路徑得以優(yōu)化的前提。政府機(jī)構(gòu)的制約因素除了特殊利益外，還有傳統(tǒng)行政文化、官僚制的局限、剛性約束的缺失和相關(guān)配套改革的滯后，這些因素在資源、觀念和內(nèi)在或外在規(guī)范以及支撐性條件上，遲滯著改革的展開(kāi)，相應(yīng)的對(duì)策也應(yīng)聚焦于此。我們要本著“有限政府”的原則，合理界定政府與企業(yè)、社會(huì)和市場(chǎng)的職能邊界，優(yōu)化科層制職責(zé)和權(quán)限以及相關(guān)資源配置，建立健全有針對(duì)性的、易操作的法律法規(guī)。同時(shí)，通過(guò)“優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制?！盵3](P18)避免職能交叉，提升協(xié)調(diào)能力，強(qiáng)化法制約束，并以審批、采購(gòu)和收費(fèi)等制度的改革抑制政府特殊利益的內(nèi)部規(guī)則。在機(jī)構(gòu)改革的同時(shí)，政府要樹(shù)立服務(wù)意識(shí)，改革現(xiàn)行行業(yè)協(xié)會(huì)登記、管理體制和培育新興社會(huì)組織，加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，加快事業(yè)單位的社會(huì)化。這些改革并不是削弱政府的作用，而是要增強(qiáng)政府在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中的職能效用。因而，還要在上述基礎(chǔ)上，革新地方財(cái)稅體系，做好中央金融政策與地方的對(duì)接，優(yōu)化省政府的宏觀調(diào)控能力。

經(jīng)濟(jì)水平是決定政府職能能否重構(gòu)以及如何重構(gòu)的根本因素，經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展孕育著促進(jìn)職能重構(gòu)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化層面的動(dòng)力和條件，并為重構(gòu)提供有力的變革工具和技術(shù)手段。通過(guò)各種途徑和方式提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和質(zhì)量，是城鎮(zhèn)化過(guò)程中政府職能重構(gòu)的基本路徑。但是，經(jīng)濟(jì)水平的提高是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，需要多種因素長(zhǎng)時(shí)間的累積和突破才能不斷發(fā)展，其影響力量也只有在一個(gè)更長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)才能逐步釋放出來(lái)，這就需要著眼于長(zhǎng)期來(lái)設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑。文化的“城市化”是實(shí)現(xiàn)“人的城市化”的決定因素，對(duì)文化的培育是重構(gòu)政府職能以提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要一環(huán)，這一目標(biāo)也需要在更長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)才能實(shí)現(xiàn)。就經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，要做好經(jīng)

政府職能的轉(zhuǎn)變涉及多方面利害關(guān)系，牽動(dòng)整個(gè)體制，制約政府職能重構(gòu)的體制性、觀念性和經(jīng)濟(jì)性障礙仍然會(huì)在將來(lái)的一段時(shí)間持續(xù)存在。河南省作為地方性政府，應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題的資源和手段也有一定限度，因而，職能的重構(gòu)不可能一蹴而就。我們要在正確的目標(biāo)導(dǎo)向下，本著漸進(jìn)式原則，統(tǒng)籌兼顧，把握好重構(gòu)的速度、力度和幅度。

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[責(zé)任編輯：D]

[中圖分類號(hào)]F320[文獻(xiàn)標(biāo)示碼]A

[文章編號(hào)]1671-5330(2015)01-0046-04

[作者簡(jiǎn)介]林志友(1970-)，河南固始人，河南大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，博士，主要從事現(xiàn)代化理論研究；曹堃(1985-)，河南中牟人，河南大學(xué)教師，主要從事行政管理研究。

[基金項(xiàng)目]河南省政府決策研究招標(biāo)課題“河南省科學(xué)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的政府職能研究”(項(xiàng)目編號(hào)：2014186)的階段性成果。

[收稿日期]2014-12-20