我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建

侯嘉慧

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京210095)

摘要在農(nóng)村中構(gòu)建集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，提高農(nóng)村土體利用率，依法保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，是社會和諧穩(wěn)定發(fā)展的重要保障。該研究從權(quán)利歸屬及土地權(quán)能本質(zhì)，土地流轉(zhuǎn)的基本條件、方法及流程，個人、集體、國家的利益分配，建設(shè)公平、統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場等4個方面對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建進(jìn)行了詳細(xì)闡述，為我國農(nóng)村合理分配用地提供參考。

關(guān)鍵詞農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地；流轉(zhuǎn)制度；構(gòu)建

中圖分類號S27

作者簡介侯嘉慧(1996- ) ，女，安徽亳州人，本科生，專業(yè): 土地資源管理。

收稿日期2015-06-12

OntheConstructionoftheLandTransferSystemfortheRuralCollectiveManagementConstructioninChina

HOUJia-hui(SchoolofPublicManagement,NanjingAgriculturalUniversity,Nanjing,Jiangsu210095)

AbstractIn the rural areas, the construction of collective management land transfer system improve the utilization rate of rural soil, protect the rights and interests of farmers according to law, it is the important guarantee for the harmonious and stable development of the society. This paper is mainly about the construction of rural collective management system of land transfer system from four aspects of right attribution, basic conditions, method and process of land transfer, individual, collective, national interests distribution, construction of fair and unified land transfer market, the purpose is to provide a reference for the reasonable allocation of rural areas in China.

KeywordsRuralcollectivemanagementconstructionland;Transfersystem;Construction

當(dāng)前，隨著改革開放步伐的加快，我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革也正在發(fā)生翻天覆地的變化。在城市中，國有建設(shè)用地?fù)碛辛擞姓降耐恋亟灰资袌?，但是在廣大農(nóng)村地區(qū)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度依然沒有任何改變，還是必須要經(jīng)過國家征收后轉(zhuǎn)為國有，方可在市場上進(jìn)行交易。加之在征地問題上沒有形成一套公平、適宜的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以至于農(nóng)民的合法權(quán)益沒有得到保障。從當(dāng)前的情況看，我國農(nóng)村土地市場依然處在較為隱形的狀態(tài)，沒有明確的相關(guān)法律法規(guī)作為依據(jù)和保障，導(dǎo)致集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)一直處于非法狀態(tài)，由于分配不均衡，流轉(zhuǎn)不規(guī)范，導(dǎo)致很多的社會糾紛與矛盾的出現(xiàn)。為此，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地行為更加合理，構(gòu)建完善的流轉(zhuǎn)制度，提高農(nóng)村土地利用率，保障農(nóng)民的土地合法權(quán)益不被侵害顯得尤為重要。構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，可以從以下4個方面來考慮。

1確定好農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的權(quán)利歸屬問題以及土地權(quán)能本質(zhì)

在法律上，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入股、轉(zhuǎn)讓以及租賃，對土地的全能進(jìn)行完善。在民法中，平等是最重要的基礎(chǔ)，不管權(quán)利的客體是集體土地或者是國有土地，所有權(quán)作為一種最全面的私法上的權(quán)利，權(quán)利的內(nèi)容都應(yīng)該要始終相同。但是，與國有土地所有權(quán)相比，集體土地所有權(quán)在權(quán)能上還存在缺失。根據(jù)當(dāng)前《土地管理法》的有關(guān)要求和規(guī)定，在一級土地市場集體建設(shè)用地中，只有國家才是唯一賣家，在二級土地市場國有建設(shè)中用地中，國家又是唯一的賣家，同時政府也擔(dān)負(fù)了監(jiān)督者的身份[1]。農(nóng)村集體建設(shè)用地的所有權(quán)人對其土地在如何處分、如何補(bǔ)償以及是否處分方面都沒有最終的決定權(quán)。地方政府和土地所有權(quán)人作為民事法律主體的兩方，不是處于平等的地位。所以，應(yīng)該要賦予國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地平等的權(quán)利和地位，明文規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)的物權(quán)屬性[2]。在滿足國家土地利用總體規(guī)劃的前提下，賦予集體建設(shè)用地使用權(quán)人與所有權(quán)人處分土地的基本權(quán)利，讓他們可以充分參與到流轉(zhuǎn)價格的商談以及自主談判之中。只有明確土地權(quán)能本質(zhì)和土地歸屬問題，才能保障農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的基本權(quán)益不會受到侵害。為此，國家相關(guān)的部門應(yīng)該要盡快構(gòu)建農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)制度，并使之逐步完善，保證農(nóng)村集體土地在進(jìn)行流轉(zhuǎn)的過程中有據(jù)可依，有法可循[3]。在實(shí)際的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的過程當(dāng)中，受讓方一般主要是包括有意圖要使用建設(shè)土地的個人和企業(yè)；涉及到轉(zhuǎn)讓方的一般有小組、大隊、村、村民委員會、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織等。當(dāng)前農(nóng)村普遍存在土地歸屬不明確、界限不清楚的問題[4]。所以，必須要在法律中明文規(guī)定土地集體所有權(quán)和使用權(quán)的主體以及權(quán)力的相關(guān)內(nèi)容。我國《憲法》規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有。而村民委員以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織僅僅充當(dāng)代理的角色，僅僅只是進(jìn)行協(xié)調(diào)管理，從中獲取一定的收益。因此，應(yīng)該要借助市場來對土地的流轉(zhuǎn)活動進(jìn)行有效的調(diào)節(jié)。

2制定出農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基本條件、方法以及流程

構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，理清集體土地產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系，就必須要制定出農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基本條件、方法以及流程[5]。

2.1農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)條件

2.1.1經(jīng)過合法程序來獲取建設(shè)用地的使用權(quán)。在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中會帶來具體的經(jīng)濟(jì)利益，如不能進(jìn)行有效控制，必然會出現(xiàn)大量的耕地被冒充成為集體建設(shè)用地來進(jìn)行流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致耕地?zé)o法得到充分的保護(hù)。

2.1.2滿足市鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)劃條件以及土地使用的整體規(guī)劃。一方面進(jìn)行流轉(zhuǎn)的土地一定要滿足土地使用的整體規(guī)劃，它是我國管理土地實(shí)際用途的參考依據(jù)；另一方面，正在流轉(zhuǎn)的土地在使用的最終目的上，一定要滿足土地使用的整體規(guī)劃要求，不能擅自改變土地的用途，更不能用于房地產(chǎn)開發(fā)，避免對房地產(chǎn)市場造成影響，帶來混亂。

2.1.3權(quán)屬合理合法，不存在任何糾紛。權(quán)屬合法最有力的證明就是進(jìn)行土地登記。根據(jù)法律明確規(guī)定流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地范圍，確保其與附近土地的使用者以及所有者不存在任何面積、權(quán)屬的矛盾糾紛，這些是集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的重要條件。

2.2農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方法現(xiàn)今我國農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的形式已經(jīng)在逐步成熟與完善，為了避免有人暗箱操作，侵占集體利益，對于第一次流轉(zhuǎn)變更要給予明確的參照，采用招標(biāo)、拍賣以及掛牌的形式對集體建設(shè)用地的使用權(quán)進(jìn)行出讓。同時，為了促進(jìn)農(nóng)村土地整理向小城鎮(zhèn)集中方向發(fā)展，可以利用土地置換的方法來實(shí)現(xiàn)。

2.3農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)流程

2.3.1申請流轉(zhuǎn)。首先流轉(zhuǎn)的雙方應(yīng)該要向村民代表大會提交關(guān)于流轉(zhuǎn)方案的申請，審查通過才可以向土地行政主管部門正式的提出書面的申請。

2.3.2審批流轉(zhuǎn)[6]。首先必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)等土地管理部門審核，再向市級以及縣級提交審核資料，市級以及縣級管理部門經(jīng)過嚴(yán)格的審查之后，再辦理土地流轉(zhuǎn)許可證，同時要注明土地的具體面積、位置、具體流轉(zhuǎn)年限及用途。

2.3.3簽訂相關(guān)合同，按時繳納土地稅費(fèi)。流轉(zhuǎn)的雙方必須要在土地管理部門的監(jiān)督與見證下簽訂有關(guān)合同，同時要由土地權(quán)威機(jī)構(gòu)來對土地的價格進(jìn)行合理的評估，并根據(jù)評估的結(jié)果來繳納稅費(fèi)。

2.3.4關(guān)于流轉(zhuǎn)的登記。在以上的程序都完成之后，流轉(zhuǎn)的雙方應(yīng)該盡快到有關(guān)部門去登記土地使用權(quán)，把各種土地使用證領(lǐng)取并且保管好，避免日后帶來的后續(xù)問題。

3把個人、集體、國家的利益分配維持在一個平衡的狀態(tài)之內(nèi)

實(shí)現(xiàn)各方面利益平衡顯得尤為重要和關(guān)鍵。一般來說土地收益的主要來源就是地租。土地所有權(quán)權(quán)益在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)主要是通過絕對地租，由土地的所有者來享有并且進(jìn)行支配[7]。社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及周圍環(huán)境的不斷改善逐步發(fā)展形成了土地增值收益。個人、集體、國家3方如果想在集體建設(shè)用地使用權(quán)中獲取平等的流轉(zhuǎn)分配收益，一般來講，應(yīng)該要做好以下幾個方面：①明確農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)利益主體。同時，國家作為土地總體規(guī)劃建設(shè)的總體管理者，必須做好宏觀調(diào)控。②有效定額控制農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)收益的分配比例。只有這樣，才可以有效保護(hù)土地分配主體的權(quán)益。③嚴(yán)格監(jiān)督農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益的使用途徑，把土地流轉(zhuǎn)獲得的主要收益用于本農(nóng)村的集體公益事業(yè)以及各種各樣的公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時，要通過公告的形式，明文規(guī)定土地流轉(zhuǎn)的流程、內(nèi)容、范圍、主體等各個方面，以免引起各種糾紛與矛盾。

4建設(shè)公平、統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場

4.1建設(shè)公平、統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場的必要性從當(dāng)前的情況來看，大多數(shù)農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)具有公開、自發(fā)的特點(diǎn)，經(jīng)常會出現(xiàn)主體之間規(guī)定不合理以及當(dāng)?shù)卣孕幸?guī)定各種土地流轉(zhuǎn)手段的情況。整個農(nóng)村集體建設(shè)用地市場毫無秩序、混亂不堪，缺乏科學(xué)合理有效的市場管理制度來對市場的進(jìn)出規(guī)則、主體等各方面進(jìn)行管理和監(jiān)督。為此，建設(shè)公平、統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場，消除城鄉(xiāng)建設(shè)用地的制度差異，保障農(nóng)民的合法權(quán)益不受到損害顯得非常重要。由于我國城鄉(xiāng)土地結(jié)構(gòu)的特異性，總是會出現(xiàn)壓低農(nóng)村土地價格的現(xiàn)象，導(dǎo)致在壟斷的市場中土地的經(jīng)濟(jì)適用價值無法得到體現(xiàn)。所以，一定要建設(shè)公平、統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場。這樣一方面不僅可以因?yàn)榈怯浘哂械墓帕?，防止各種矛盾與糾紛的發(fā)生，也可以防止因信息利用的不對稱而導(dǎo)致的投機(jī)行為[8]；另一方面，還可以讓整個社會都對土地流轉(zhuǎn)的行為進(jìn)行監(jiān)督，防止各種貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

4.2建立土地評估的相關(guān)法律制度①針對農(nóng)村集體土地用的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓以及價格轉(zhuǎn)讓進(jìn)行有效的評估；②對于土地使用權(quán)出租的情況以及支付租金的形式和支付土地的收益情況進(jìn)行有效的評估；③對于集體土地的抵押價格進(jìn)行有效的評估。

4.3創(chuàng)建合理的用地流轉(zhuǎn)價格管理制度整個評估的流程都應(yīng)該要嚴(yán)格的按照法律的規(guī)定來實(shí)施、展開，同時明文規(guī)定各種法律責(zé)任，對城鄉(xiāng)的建設(shè)使用土地進(jìn)行重新的整合，創(chuàng)建統(tǒng)一、公平的土地市場，保證城鄉(xiāng)建設(shè)用地主體享有同等的權(quán)利。

5結(jié)語

綜上所述，構(gòu)建一套合理的法律制度是需要完善的體制來作為結(jié)構(gòu)支撐的。所以在構(gòu)建農(nóng)村集體用地流轉(zhuǎn)制度時，一定要加強(qiáng)和完善各種耕地的保護(hù)制度以及土地規(guī)劃制度，確保農(nóng)民的土地使用權(quán)益得到有效的保護(hù)，避免各種矛盾糾紛的產(chǎn)生，保證土地流轉(zhuǎn)制度的順利建立，從而緩解農(nóng)村土地供應(yīng)的緊張現(xiàn)象，提高農(nóng)民的集體收益，保障農(nóng)民的各項土地合法權(quán)益，從根本上保證農(nóng)村集體土地市場的未來發(fā)展道路更加長遠(yuǎn)和穩(wěn)定。

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