何迪初

中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面轉(zhuǎn)型使得政府的公共服務(wù)能力越來(lái)越難滿(mǎn)足社會(huì)公眾不斷提高的需求，許多基層政府開(kāi)始嘗試借鑒新公共管理運(yùn)動(dòng)的成功經(jīng)驗(yàn)，在公共部門(mén)中引入市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)政府公共服務(wù)外包更好地為社會(huì)提供公共服務(wù)。由于政府的特殊性，政府公共服務(wù)外包（采購(gòu)）是政府最典型和最具有代表性的形式。

事實(shí)上，公共服務(wù)產(chǎn)品中有相當(dāng)一部分都可以采取特許經(jīng)營(yíng)或適當(dāng)補(bǔ)貼等形式，將這些職能從政府轉(zhuǎn)移到社區(qū)或民間組織，利用市場(chǎng)提高公共服務(wù)質(zhì)量，降低成本，這已經(jīng)是發(fā)達(dá)國(guó)家成熟的政府運(yùn)作思路。近年來(lái)，我國(guó)部分省市區(qū)在這方面的實(shí)踐，無(wú)論是服務(wù)范圍還是服務(wù)深度都取得了積極進(jìn)展和較大的突破。然而政府要最大程度地發(fā)揮外包的實(shí)施力度，必須在保證公平性和公共性的基礎(chǔ)上，根據(jù)外包的效果、可衡量性的難易程度及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的強(qiáng)烈程度，通過(guò)在穩(wěn)定性、受組織喜好干預(yù)等方面的比較結(jié)果，得出社會(huì)組織具備優(yōu)勢(shì)的方面，有針對(duì)性地進(jìn)行政府公共服務(wù)的外包。比較結(jié)果見(jiàn)下表。

政府在獲得服務(wù)外包帶來(lái)的諸多收益的同時(shí)，公共服務(wù)外包過(guò)程中所產(chǎn)生的問(wèn)題也隨之而來(lái)。深圳市所推行的頗受爭(zhēng)議的服務(wù)項(xiàng)目——“綜合執(zhí)法管理模式”引發(fā)社會(huì)各界廣泛爭(zhēng)議。深圳將其管轄區(qū)域內(nèi)的治安巡查、協(xié)助維護(hù)交通秩序、協(xié)助做好治安防控等職能外包給了物業(yè)公司，由物業(yè)公司人員代行使相關(guān)職能，在實(shí)施過(guò)程中廣大群眾表示強(qiáng)烈不滿(mǎn)。這種行為恰恰是違反了我國(guó)公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法權(quán)的基本職能。

由此可見(jiàn)，做好政府公共服務(wù)職能的外包必須先理清實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，這不僅能為人民群眾提供更多、更好、更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，還能降低公共產(chǎn)品生產(chǎn)的成本、節(jié)約公共財(cái)政開(kāi)支，同時(shí)對(duì)于我國(guó)公共事業(yè)單位體制機(jī)制改革、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化都有一定的參考價(jià)值和借鑒意義。

一、政府公共服務(wù)外包存在的問(wèn)題

1.雙方權(quán)責(zé)關(guān)系不明晰

社會(huì)組織名義上是為政府提供公共服務(wù)的外包工作，但是由于受到行政管理體制制約，在自身發(fā)展長(zhǎng)期缺乏完整性規(guī)劃的情況下，完全成為了地方政府部門(mén)的“二級(jí)機(jī)構(gòu)”。這就導(dǎo)致社會(huì)組織的相當(dāng)一部分權(quán)力是在政府部門(mén)的支持下完成的，從而產(chǎn)生質(zhì)量評(píng)估、工作效率和社會(huì)監(jiān)督等一系列問(wèn)題，使得政府、社會(huì)組織在公共服務(wù)外包標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)組織的資質(zhì)和雙方權(quán)責(zé)等方面長(zhǎng)期缺乏約束。公共服務(wù)外包的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)不明確，有的政府是把本應(yīng)由政府提供的公共職能服務(wù)完全交給了外包，結(jié)果增加了額外經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，導(dǎo)致政府責(zé)任的嚴(yán)重缺失。

2.相關(guān)法律制度不健全

我國(guó)公共服務(wù)外包仍處于起步階段，缺乏政府統(tǒng)一的制度和法律法規(guī)。一方面，我國(guó)與政府公共服務(wù)外包相關(guān)的法律只有《政府采購(gòu)法》，且沒(méi)有明確將公共服務(wù)內(nèi)容寫(xiě)入政府采購(gòu)的名目中，雖然有些地方政府在對(duì)本區(qū)域內(nèi)情況調(diào)研后制定了相關(guān)規(guī)定，但是大多是以區(qū)域指導(dǎo)意見(jiàn)的形式下發(fā)，在權(quán)威性、約束性、規(guī)范性方面缺少執(zhí)行力，沒(méi)有全國(guó)性的法律依據(jù)。另一方面，在社會(huì)事業(yè)及公共事業(yè)等領(lǐng)域還沒(méi)有形成管辦分離的機(jī)制，從而很難實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。

3.公共服務(wù)外包路徑單一

企業(yè)在成本效率、融資經(jīng)營(yíng)、管理技術(shù)方面具有明顯優(yōu)勢(shì)，但在需要提供復(fù)雜的個(gè)人服務(wù)、服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)者和消費(fèi)者分離、存在價(jià)格歧視等制度下，容易脫離公共服務(wù)的本質(zhì)屬性。非營(yíng)利組織雖然具有社會(huì)公益性的價(jià)值觀，踐行以志愿精神為背景的利他主義和互助精神，具有貼近基層和公眾的優(yōu)勢(shì)，通常涉及一些被主流社會(huì)體制包括政府和市場(chǎng)所不能和涉及不到的領(lǐng)域，在一些難以產(chǎn)生利潤(rùn)的公共服務(wù)體系中，能夠滿(mǎn)足社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)的多樣化需求，為權(quán)益受到忽視的弱勢(shì)群體提供所需的服務(wù)，但并不是在所有的公共服務(wù)領(lǐng)域都具有優(yōu)勢(shì)。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，比如美國(guó)，在政府出資的所有公共服務(wù)中，非營(yíng)利組織占56%，在就業(yè)和訓(xùn)練服務(wù)方面占48%，保健服務(wù)方面占44%。我國(guó)政府受傳統(tǒng)觀念的影響，都是選擇企業(yè)作為公共服務(wù)外包的對(duì)象，非營(yíng)利組織參與政府公共服務(wù)外包在數(shù)量上和范圍上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及美國(guó)。

4.合同實(shí)施過(guò)程缺乏可操作性

外包合同中，政府和承包者是一種契約關(guān)系，政府掌握著資金和政治優(yōu)勢(shì)，承包者則要滿(mǎn)足政府的契約要求。然而在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，由于雙方信息不對(duì)稱(chēng)，政府并不是完全了解承包者的情況，承包者也不能達(dá)到政府要求的效率和質(zhì)量。長(zhǎng)此以往，這種不對(duì)稱(chēng)往往會(huì)導(dǎo)致逆向選擇、低價(jià)風(fēng)險(xiǎn)及成本增加三種后果。

二、完善政府公共服務(wù)外包的建議

1.完善相關(guān)法律、法規(guī)制度建設(shè)

公共服務(wù)外包能否順利實(shí)施要以健全的法律、法規(guī)為依據(jù)，一是在推行公共服務(wù)外包的同時(shí)，需在法律層面明確其地位，將具體采購(gòu)內(nèi)容寫(xiě)入《政府采購(gòu)法》中;二是制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，規(guī)范和約束政府與承包者之間的行為，可建立公開(kāi)、公平的招標(biāo)制度和行之有效的考核機(jī)制，把群眾滿(mǎn)意度作為衡量指標(biāo);三是分清政府權(quán)、責(zé)、利和承包者的外包權(quán)限，防止權(quán)力濫用。

2.完善公共服務(wù)外包程序，規(guī)范合同管理

政府公共服務(wù)外包能否實(shí)現(xiàn)，取決于政府、社會(huì)組織、群眾三者之間能否在平等的條件下明確各自的權(quán)責(zé)關(guān)系。只有在具備法律效應(yīng)的合同約束下，政府才能更好地制定合同標(biāo)的和要求，規(guī)范公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，落實(shí)相應(yīng)的激勵(lì)和監(jiān)督行為。三者之間不是從屬關(guān)系，而是平等的合作關(guān)系。

3.完善多元化的外包主體地位，引用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

從傳統(tǒng)的、單一的只將公務(wù)服務(wù)提供給企業(yè)的形式中轉(zhuǎn)變出來(lái)，交由具備資歷、社會(huì)口碑良好的非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)承擔(dān)。引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將需要服務(wù)外包的信息通過(guò)招標(biāo)采購(gòu)網(wǎng)及相關(guān)媒體向社會(huì)發(fā)布，利用“鯰魚(yú)效應(yīng)”讓最優(yōu)的承包者實(shí)現(xiàn)承擔(dān)公共服務(wù)外包的責(zé)任，達(dá)到降低企業(yè)在外包過(guò)程中的“壟斷”地位的目的。

4.完善政府服務(wù)外包的監(jiān)督體系，加大管理力度

在公共服務(wù)提供者更加多元化的形勢(shì)下，政府并不是一包了之，而是要實(shí)施更加縝密的監(jiān)管和制約。為了能讓公眾的利益最大化，政府必須實(shí)行全過(guò)程的跟蹤和檢驗(yàn)，防止承包者做出投機(jī)行為，保障公眾利益不受損害。建立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，落實(shí)到個(gè)人，設(shè)置24小時(shí)投訴電話(huà)，提倡第三方監(jiān)督，如媒體監(jiān)督、公眾監(jiān)督等，實(shí)現(xiàn)公正、客觀地對(duì)外包服務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

5.完善考評(píng)體系，加強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制

建立科學(xué)化、規(guī)范化的考評(píng)體系是促進(jìn)每項(xiàng)公共服務(wù)合格完成的重要手段。采取激勵(lì)措施，一是在經(jīng)濟(jì)上制約承包者的服務(wù)質(zhì)量，實(shí)行按完成的優(yōu)異等級(jí)付款，區(qū)別對(duì)待不重視質(zhì)量?jī)?yōu)差的外包行為;二是將公眾滿(mǎn)意度作為激勵(lì)措施的重要條款，可建立公眾網(wǎng)絡(luò)評(píng)比平臺(tái)，以公眾的投票率按一定的比例累積到服務(wù)外包的考評(píng)中;三是實(shí)行精神嘉獎(jiǎng)，對(duì)于按時(shí)按量完成服務(wù)外包的機(jī)構(gòu)發(fā)放精神榮譽(yù)方面的獎(jiǎng)勵(lì)，并計(jì)入該組織的信譽(yù)度值。

由此可見(jiàn)，通過(guò)公共服務(wù)外包，能夠改變政府自辦服務(wù)的模式，改變政府部門(mén)做一件事情就要建立一個(gè)服務(wù)機(jī)構(gòu)或自辦一個(gè)事業(yè)單位、養(yǎng)一批人的習(xí)慣，變養(yǎng)人為辦事。政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，是對(duì)公共服務(wù)體制的破冰嘗試，也是“服務(wù)型政府”與“小政府”兩種方向融合的必然結(jié)果。一方面，對(duì)于市場(chǎng)能夠興辦的公共服務(wù)，“小政府”不需要成立面面俱到的機(jī)構(gòu)并配置人員;另一方面，“服務(wù)型政府”又必須成為公共服務(wù)的最大提供者，這使政府利用財(cái)政收入購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織的公共服務(wù)順理成章。政府公共服務(wù)外包有利于創(chuàng)新公共服務(wù)的體制機(jī)制，提高公共服務(wù)的效率和品質(zhì)，建設(shè)服務(wù)型政府;也有利于促轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)改善民生與擴(kuò)內(nèi)需保增長(zhǎng)的統(tǒng)籌，加快現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展;還有利于服務(wù)消費(fèi)類(lèi)市場(chǎng)培育、成長(zhǎng)，有利于政事、政府與中介組織的分開(kāi)和管理創(chuàng)新。推進(jìn)政府公共服務(wù)外包，就是為了讓百姓和服務(wù)對(duì)象得到更多的服務(wù)、更好的服務(wù)、更滿(mǎn)意的服務(wù)。