文/李俊峰 張曉華 祁悅 圖/沈海濱

利馬氣候大會主要成果及影響

The main achievements and influence of Lima conference

文/李俊峰 張曉華 祁悅 圖/沈海濱

利馬氣侯大會

利馬會議是2015年巴黎會議的前哨戰(zhàn)，其成果將是達(dá)成2015新協(xié)議的重要基礎(chǔ)，備受各方矚目。本次會議的核心焦點是如何推進(jìn)2015協(xié)議談判的進(jìn)展，主要任務(wù)包括進(jìn)一步細(xì)化“國家自主貢獻(xiàn)”相關(guān)信息并明確后續(xù)處理進(jìn)程、形成新協(xié)議談判草案的基本要素等。同時，會議的另一條主線聚焦在如何進(jìn)一步落實巴厘路線圖和《坎昆協(xié)議》相關(guān)成果，主要問題包括落實資金承諾、損失和損害機(jī)制的建立、針對發(fā)達(dá)國家減緩目標(biāo)實施進(jìn)展的第一次多邊評估、以及進(jìn)一步提高2020前行動力度等。

經(jīng)過了兩周緊張的談判，利馬會議于2014年12月14日結(jié)束，會議圍繞“國家自主貢獻(xiàn)”取得了非常重要的階段性成果，也就一些技術(shù)性的議題做出了最終決定，這使得各方在下階段可以更加聚焦新協(xié)議案文的談判?？傮w而言，利馬會議是成功的。雖然利馬會議是一次過渡性的會議，但利馬會議圍繞著“國家自主貢獻(xiàn)”做出的相關(guān)決定實際上進(jìn)一步確定了2015協(xié)議根本思路，反映了未來氣候變化多邊機(jī)制的基本走勢。

一、與2015協(xié)議相關(guān)的主要成果

（一）形成了2015協(xié)議草案要素的正式文件，為下階段2015協(xié)議談判打下了重要的基礎(chǔ)。在利馬會議期間形成2015協(xié)議草案的要素是多哈會議德班平臺決議的重要內(nèi)容之一。2014年德班平臺召開了4次正式的磋商會議，各方針對2015協(xié)議草案的要素充分闡述和交流觀點。2014年6月德班平臺第二次會議第五次續(xù)會結(jié)束后，聯(lián)合主席匯總各方觀點，以主席的名義發(fā)布了協(xié)議草案的要素，但一直以“非文件”的非正式文件形式存在。在利馬會議期間，聯(lián)合主席根據(jù)各方意見對“非文件”進(jìn)行了多次修改，最終形成了各方都認(rèn)可的、相對平衡的要素文件，以附件的形式成為“利馬氣候行動倡議”的一部分。目前，這份文件已形成了清晰和完善的結(jié)構(gòu)，涵蓋了新協(xié)議文本的主要要素，包括前言、目標(biāo)、減緩、適應(yīng)和損失與損害、資金、技術(shù)開發(fā)和轉(zhuǎn)讓、能力建設(shè)、行動和支持的透明度、國家自主貢獻(xiàn)的相關(guān)框架和進(jìn)程、實施和遵約等。這份文件基本涵蓋了各方的所有觀點，對于存在的分歧以“選項”的形式呈現(xiàn)。無論從形式上還是實際內(nèi)容上，這份締約方大會決議附件已經(jīng)可以成為下階段新協(xié)議案文談判的基礎(chǔ)。

（二）對于“國家自主貢獻(xiàn)”的范圍、信息和后續(xù)處理做出了進(jìn)一步的決定。根據(jù)華沙會議決定，利馬會議應(yīng)確定各方提交“國家自主貢獻(xiàn)”時所需的相關(guān)信息類型，圍繞著這一授權(quán)，在今年一年的談判中各方關(guān)切最終聚焦于兩個問題：“國家自主貢獻(xiàn)”的范圍和各國提交各自貢獻(xiàn)后的相關(guān)進(jìn)程。關(guān)于“國家自主貢獻(xiàn)”的范圍，利馬會議決議并未給出明確的答復(fù)，只是 “邀請”各方在“國家自主貢獻(xiàn)”中提交與適應(yīng)相關(guān)的信息，也為提及“國家自主貢獻(xiàn)”是否必須包含資金、技術(shù)和能力建設(shè)支持。很大程度上，將貢獻(xiàn)范圍的確定也作為國家自主決定的內(nèi)容之一。關(guān)于提交“國家自主貢獻(xiàn)”信息后的相關(guān)進(jìn)程，利馬會議決定要求秘書處將各方貢獻(xiàn)發(fā)布在網(wǎng)站上，并在2015年11月1日前提供關(guān)于各方貢獻(xiàn)總體力度的綜合報告。也就是說，將不再對“國家自主貢獻(xiàn)”進(jìn)行 “事前評估”。

（三）進(jìn)一步明確了新協(xié)議應(yīng)體現(xiàn)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則?！肮矃^(qū)原則”是發(fā)展中國家的核心關(guān)切，在近些年的談判中，發(fā)達(dá)國家則一再試圖模糊這一原則，意在打破發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的“防火墻”。因此，2015協(xié)議談判中，關(guān)于落實“共區(qū)原則”的問題也成為了各方最核心的分歧之一。直到會議的最后一刻，在發(fā)展中國家不懈的堅持之下，才最終將“共區(qū)原則”按照中美聯(lián)合聲明中的提法反映到最終案文中，即“締約方大會強(qiáng)調(diào)將在2015年達(dá)成一個有力度的、反映共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自能力原則以及符合各國國情的協(xié)議這一承諾”。

二、與落實巴厘路線圖和《坎昆協(xié)議》相關(guān)的主要成果

（一）繼續(xù)開展提高2020年前行動力度方面的工作。華沙決議第4段明確規(guī)定，為了提高2020年前力度，要求發(fā)達(dá)國家重審其全經(jīng)濟(jì)范圍量化減排目標(biāo)（《議定書》第二承諾期目標(biāo)）、移除條件承諾相關(guān)條件進(jìn)一步提高目標(biāo)力度、評估向發(fā)展中國家提供支持的力度并識別發(fā)展中國家需求等，但發(fā)達(dá)國家對此并沒有足夠誠意，極力阻止就這些問題展開進(jìn)一步討論。同時，也極力反對就2014年6月重審《議定書》第二承諾期目標(biāo)部長級會議開展后續(xù)活動。最終會議決定將繼續(xù)開展提高2020年前行動力度的工作，其主要方式還是聚焦于具體部門和技術(shù)的減緩潛力，將繼續(xù)以技術(shù)專家會的形式分析不同領(lǐng)域減排機(jī)會和有效的政策措施，以自下而上的方式推動進(jìn)一步的減排行動。

“共區(qū)原則”是發(fā)展中國家的核心關(guān)切，在近些年的談判中，發(fā)達(dá)國家則一再試圖模糊這一原則，意在打破發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的“防火墻”。

（二）資金問題取得了階段性成果。在會議的最后時刻，各方最終就本次會議全部5個資金議題達(dá)成了一致。會議期間，發(fā)展中國家為適應(yīng)基金和最不發(fā)達(dá)國家基金下一步工作提出了很多建設(shè)性的建議，包括增加受援國的執(zhí)行機(jī)構(gòu)數(shù)量、擴(kuò)大基金支持的范圍以及加強(qiáng)適應(yīng)基金與綠色氣候基金（GCF）等機(jī)構(gòu)的聯(lián)系等。雖然發(fā)達(dá)國家在推動資金機(jī)制運行方面動力不足，總體上希望保持現(xiàn)狀，但經(jīng)過兩周的磋商，最后的決議中仍增加了要求綠色氣候基金為發(fā)展中國家獲得技術(shù)轉(zhuǎn)讓和開展能力建設(shè)活動提供充足支持的相關(guān)案文。此外，在利馬會議前后，各方積極承諾向綠色氣候基金注資，承諾的資金總額超過了100億美元，這也為后續(xù)行動提供了一定的資金保障。

（三）華沙損失與損害國際機(jī)制建設(shè)工作基本完成。損失與損害是近年來受氣候變化影響較為嚴(yán)重的發(fā)展中國家提出的新理念，旨在彌補減緩和適應(yīng)行動的不足。發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家，特別是小島國和最不發(fā)達(dá)國家，在此問題上分歧極大。在華沙會議上，該議題在最后一刻才達(dá)成一致，初步建立了華沙損失與損害國際機(jī)制。此次會議又經(jīng)過了兩個禮拜的激烈談判，又是在最后時刻各方才最終就華沙損失與損害國際機(jī)制執(zhí)行委員會的構(gòu)成達(dá)成了一致，并進(jìn)一步明確了執(zhí)行委員會的相關(guān)職能，制定了兩年工作計劃。這標(biāo)志著損失和損害正式成為應(yīng)對氣候變化行動中一項重要的工作領(lǐng)域。

（四）第一次國際評估與審評機(jī)制下的多邊評估進(jìn)程啟動。國際評估與審評機(jī)制是《坎昆協(xié)議》下建立的發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家有區(qū)分的MRV（可測量、可報告、可核查）機(jī)制的重要組成部分。本次會議中，17個發(fā)達(dá)國家締約方接受了對其減緩目標(biāo)實施進(jìn)展的多邊評估，包括美國、歐盟及其部分成員國、新西蘭和瑞士等。各國對此非常重視，做出了準(zhǔn)備充分。總體來看，歐盟及其成員國的履約進(jìn)展較好，將有可能超額完成目標(biāo)。新西蘭目前的進(jìn)展則并不樂觀，很有可能無法完成既定目標(biāo)，但其表示將會對本國的排放負(fù)責(zé)，或通過國際市場機(jī)制來履約。美國是本次多邊評估中最受關(guān)注的締約方，在現(xiàn)有政策情景下美國實現(xiàn)17%的減排目標(biāo)很有難度，是否能夠完成目標(biāo)還取決于清潔發(fā)電計劃（CPP）等一系列措施的具體效果。剩余的27個附件一締約方將在明年六月和年底的附屬履行機(jī)構(gòu)會議上接受評估。此次會議上只是完成了相關(guān)的問答環(huán)節(jié)，并未做出最終結(jié)論，最早將于明年6月的SBI42會議上將此項工作列為正式議題，并開始討論此輪多邊評估的結(jié)論，預(yù)計屆時各方將就此展開激烈的談判，其后續(xù)走向?qū)?015協(xié)議的核心理念“承諾加審評”模式的實際效果產(chǎn)生重要影響。

三、利馬成果影響及對下階段談判展望

（一）氣候變化多邊機(jī)制走向松散化已成必然。自《京都議定書》生效屢受波折之后，氣候變化多邊機(jī)制逐漸由集中制向松散型演化。對于每個國家在應(yīng)對氣候變化上的責(zé)任和義務(wù)，《公約》和《議定書》將其定義為“承諾(commitment)”，到了《坎昆協(xié)議》弱化為“允諾(pledge)”，華沙決議里則首次使用了 “國家自主貢獻(xiàn)(contribution)”，用詞的變化在一定程度上體現(xiàn)了這種演化趨勢。本次會議決定不對“國家自主貢獻(xiàn)”進(jìn)行事前審評，進(jìn)一步強(qiáng)化了“國家自主決定”的特征。另外，本次會議對自主貢獻(xiàn)的范圍也未能做出明確的定義，只是要求其中必須包含減緩要素。與《京都議定書》時代相比，多邊機(jī)制的約束力在不斷的弱化。

（二）中美氣候變化聯(lián)合聲明對恢復(fù)應(yīng)對氣候變化的全球領(lǐng)導(dǎo)力至關(guān)重要。多邊機(jī)制逐漸走向松散化并不必然代表應(yīng)對氣候變化的努力會遭到削弱，關(guān)鍵在于是否能夠重建應(yīng)對氣候變化的全球領(lǐng)導(dǎo)力。中美在利馬會議前夕發(fā)布了氣候變化聯(lián)合聲明，共同宣布了2020年后應(yīng)對氣候變化行動目標(biāo)，極大地恢復(fù)了缺失已久的全球領(lǐng)導(dǎo)力，成為利馬會議各方關(guān)注的焦點之一。各方肯定了中美聯(lián)合聲明的積極意義，增強(qiáng)了各方對達(dá)成2015協(xié)議的信心。在一些關(guān)鍵分歧上，如對“共區(qū)原則”的理解，中美聯(lián)合聲明起到了一錘定音的效果。

當(dāng)然在積極效果不斷顯現(xiàn)的同時，很多國家也表現(xiàn)出對中美聯(lián)合聲明的擔(dān)心，特別是對可能出現(xiàn)的大國治理對于多邊機(jī)制的影響十分擔(dān)憂。有些國家表示由于主要經(jīng)濟(jì)體已經(jīng)先后確定“國家自主貢獻(xiàn)”的內(nèi)容，這將在很大程度上預(yù)斷2015協(xié)議的內(nèi)容。各方對聯(lián)合聲明的這些反應(yīng)，從側(cè)面也反映出在氣候變化問題上，排放大國和小國之間的矛盾可能將會變得日益突出。

（三）2015協(xié)議基本理念已基本鎖定，協(xié)議最終的法律形式將成為焦點。利馬會議后，2015協(xié)議的輪廓更加清晰，對“國家自主貢獻(xiàn)”及其相關(guān)進(jìn)程做出相對明確的安排后，關(guān)于2015協(xié)議中各方分歧較大的問題，如是否在國家自主貢獻(xiàn)中體現(xiàn)資金、技術(shù)和能力建設(shè)支持部分的貢獻(xiàn)、如何對各方目標(biāo)的充分性和公平性進(jìn)行評估等，實際上已經(jīng)有了答案，盡管各方都不滿意，但是利馬會成果相關(guān)的決議在很大程度上反映出這就是各方在相互妥協(xié)后所能達(dá)成的最終一致意見。因此即使在新協(xié)議最終達(dá)成之前，各方仍將會在一些核心問題上繼續(xù)堅持各自的立場觀點，但利馬會議成果已經(jīng)折射出2015協(xié)議最終的基本原則和實質(zhì)性內(nèi)容。

而在后續(xù)工作中， 2015協(xié)議的法律形式是最為重要的工作之一，仍懸而未決?！皡f(xié)議內(nèi)容決定法律形式”一直是中國等很過發(fā)展中國家所支持的主張，然而談判進(jìn)入最后階段，需對各種法律形式及其隱含的意義做出評估，明確具體的主張和立場。由于美國明確反對議定書的形式，澳大利亞和新西蘭等過也提出了一些新的折衷方案，可以斷言最終協(xié)議極有可能將采取一種全新的法律形式。要想在2015年底完成協(xié)議談判，必然還要涉及到大量的技術(shù)性工作，預(yù)計將成為下階段的重點之一。

（四）南南合作備受矚目，對后續(xù)工作提出更高的要求。在9月舉行的聯(lián)合國氣候變化峰會上，中國領(lǐng)導(dǎo)人承諾將加大氣候變化南南合作的力度，建立南南合作基金，邀請各國一道幫助最不發(fā)達(dá)國家和脆弱國家開展應(yīng)對氣候變化行動。在利馬會議期間，我也舉辦了南南合作高級別論壇，聯(lián)合國開發(fā)計劃署、聯(lián)合國環(huán)境開發(fā)署、《公約》秘書處和印度、加蓬、尼泊爾、塞舌爾等國的高級別官員都參加了論壇。在利馬成果的總結(jié)中，國際社會開始將“中國也為南南合作投入了1000萬美元，并宣布將在明年投入雙倍的資金”作為主要成果納入其中。中國此次主動開展南南合作，對于《公約》下的多邊機(jī)制來說是一次創(chuàng)新，也是對近十幾年來世界經(jīng)濟(jì)格局變化的反映。各方對中國開展氣候變化南南合作極為關(guān)注，對于中國盡快落實承諾開展相關(guān)工作也提出了更高的要求。

（五）中國處于相對主動的位置，下階段談判可采取更為靈活和建設(shè)性的態(tài)度。一方面，在目前的談判中確保了《公約》的主渠道地位和《公約》原則的指導(dǎo)性作用，在案文中體現(xiàn)了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則等，為我現(xiàn)階段團(tuán)結(jié)發(fā)展中國家、維護(hù)自身利益提供了有力的支持；另一方面，在減緩承諾方面確保了“國家自主決定”，避免了對各方目標(biāo)強(qiáng)制性的國際評估和審評，保障中國可以爭取合理的排放空間。在下階段談判中，上述基本格局并不會發(fā)生大的改變，作為新興發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體，中國既要著眼于當(dāng)前的切身利益，更要放眼長遠(yuǎn)，站在道義的制高點，就應(yīng)對氣候變化的一些重大問題做出更為靈活和平衡的處理。

作者單位：國家氣候戰(zhàn)略中心