唐朗詩，李學(xué)楠

（1.復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433；2.華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620）

一、研究問題與文獻(xiàn)綜述

國家與經(jīng)濟發(fā)展是政治經(jīng)濟學(xué)研究的重要議題，許多學(xué)者都在討論國家應(yīng)如何制定合理的經(jīng)濟政策指引經(jīng)濟發(fā)展，促進國富民強。鑒于國家能力的不同，不同的國家會制定不同的經(jīng)濟政策來規(guī)制經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟政策的產(chǎn)出是基于不同的利益主體在政策制定過程中博弈的結(jié)果。學(xué)者們在考察國家與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系時，往往會將關(guān)注的焦點轉(zhuǎn)移到利益集團與經(jīng)濟政策的制定過程上。這方面的研究范式主要分為兩大類：多元主義（pluralism）和合作主義（或稱法團主義，corporatism）范式。部分學(xué)者認(rèn)為美國是典型的多元主義政治國家，美國利益集團是相互競爭地向政府、議會、政黨、司法系統(tǒng)等各種政治系統(tǒng)來施加壓力，對經(jīng)濟決策產(chǎn)生重要性影響。[1](p19-44)而德國、日本則具有明顯的合作主義的特征。[2](p1012-1019)在這種安排下，公民團體被吸納到國家的體制里，它們通過合法的、非競爭的、壟斷的渠道和國家保持聯(lián)系，他們的代表性地位和聯(lián)系渠道受到國家的承認(rèn)和保護，同時，在制定有關(guān)的政策時它們有義務(wù)向國家提供意見。[3](p16-17)

有學(xué)者已指出，正是這種“合作主義”關(guān)系，使得二戰(zhàn)之后的日本經(jīng)濟出現(xiàn)了奇跡增長，政府在經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)作用，并與行業(yè)協(xié)會（Business Associations）、企業(yè)維持良好的合作關(guān)系。[4](p7-20)早在20世紀(jì)30年代，日本政府通過制定《重要產(chǎn)業(yè)控制法》（Important Industry Control Law），建立了強制性卡特爾（Mandatory Cartel）為基礎(chǔ)的行業(yè)協(xié)會，二戰(zhàn)之后以行業(yè)協(xié)會為主導(dǎo)的經(jīng)濟秩序更進一步發(fā)展成為日本經(jīng)濟的主要治理結(jié)構(gòu)。[5](p48-67)相比較于其他歐美國家，由于受民族主義意識形態(tài)的影響，日本的行業(yè)協(xié)會與政府的關(guān)系更加密切。[6](p232)因此，作為企業(yè)界利益代表的行業(yè)協(xié)會在政府制定經(jīng)濟政策和產(chǎn)業(yè)政策過程中發(fā)揮了非常重要的中介作用。

受新制度主義經(jīng)濟學(xué)的影響，日本行業(yè)協(xié)會與經(jīng)濟政策的研究多從正式制度方面來進行考察，認(rèn)為日本行業(yè)協(xié)會在國家憲政結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)制度環(huán)境中發(fā)揮了重要的經(jīng)濟作用，[7]尤其是通過審議會制度對經(jīng)濟政策制定產(chǎn)生的重要影響。[8](p40-68)不過，青木昌彥指出，除了正式制度對于國家經(jīng)濟發(fā)展的重要意義外，還應(yīng)該關(guān)注非正式制度的影響，如非正式的習(xí)俗文化、規(guī)范或組織等。[9]日本是同屬于儒家文化圈的東亞國家，依然非常重視人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。因此依賴于人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)形成的非正式制度在日本經(jīng)濟體制運作中比比皆是，甚至比正式制度還有更大的影響力。[10]正式制度背后存在的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、互惠庇護的非正式體系反而保護了日本的工業(yè)經(jīng)濟和金融體系，并為日本政黨政治提供了妥協(xié)一致的資源，降低了無效率的民主政治給經(jīng)濟發(fā)展帶來的交易成本。[11]從新制度經(jīng)濟學(xué)的視角看，非正式制度和正式制度都逐漸成為研究關(guān)注的焦點，在研究行業(yè)協(xié)會時也應(yīng)該考慮行業(yè)協(xié)會是如何通過非正式制度來對政府或其他公權(quán)力機構(gòu)施加影響，從而對經(jīng)濟政策產(chǎn)生重要作用。

因此，本文將試圖從日本政治經(jīng)濟經(jīng)驗出發(fā)來考察行業(yè)協(xié)會與經(jīng)濟政策的關(guān)系，即作為政府與企業(yè)之間的中介團體——行業(yè)協(xié)會是通過哪些正式和非正式制度渠道來影響政府的經(jīng)濟決策，最后指出這種獨特的關(guān)系結(jié)構(gòu)所可能產(chǎn)生的政治和社會影響。

二、日本的行業(yè)協(xié)會與經(jīng)濟政策：正式與非正式制度渠道

從日本的經(jīng)濟發(fā)展史來看，日本經(jīng)濟高速增長的過程中，商會和行業(yè)協(xié)會不僅通過正式制度渠道來協(xié)助國家進行經(jīng)濟戰(zhàn)略管理和制定、實施產(chǎn)業(yè)政策，從而形成“有組織的市場”對資源進行合理、有效的配置，在彌補市場經(jīng)濟的缺陷和不足等方面，發(fā)揮了政府或企業(yè)所不可替代的作用；[12](p6-10)而且也通過多種非正式制度渠道來溝通政府與企業(yè)，從而影響經(jīng)濟政策的制定。

1.行業(yè)協(xié)會影響經(jīng)濟政策的制度性渠道。

在制度層面上，日本行業(yè)協(xié)會影響經(jīng)濟政策的渠道主要是通過審議會。一戰(zhàn)前審議會制度就已經(jīng)是協(xié)調(diào)政府與企業(yè)的重要制度結(jié)構(gòu)，最早的審議會是1896年成立的“農(nóng)工商高等會議”。但是，當(dāng)時的審議會并沒有行業(yè)協(xié)會參與，主要是一些財閥和經(jīng)濟團體的代表參與其中。戰(zhàn)前的這種政府與企業(yè)間的關(guān)系在一戰(zhàn)時發(fā)生了很大的轉(zhuǎn)變。為了實現(xiàn)戰(zhàn)時計劃經(jīng)濟運行的合理化，政府按各產(chǎn)業(yè)設(shè)置了管制會，將民間分散的信息反映到經(jīng)濟計劃中來的機制得以制度化。[13](p77-80)一戰(zhàn)結(jié)束后，為了順應(yīng)日本經(jīng)濟規(guī)模和結(jié)構(gòu)的巨大變化，幾乎涉及所有產(chǎn)業(yè)的各種審議會相繼成立，其中最具代表性的是1926年成立的“金融制度調(diào)查會”、1927年成立的“商工審議會”，以及1930年成立的“臨時產(chǎn)業(yè)審議會”。這三個審議會的成員包括帝國議會議員、政府官僚、企業(yè)頭腦、公會領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)濟團體頭目、大眾傳媒業(yè)主等，具有作為政府和民間企業(yè)紐帶的作用和廣泛的社會聯(lián)系及影響。[14](p155-166)“審議會”名為政府機構(gòu)為聽取吸收民間意見的臨時性組織，其提出的咨詢報告對政府部門不具有法律上的約束力，但實際上其在政策制定過程中影響力巨大。基本上中央各省廳及附屬機關(guān)都有“審議會”，2004年一共有107個審議會。

日本的審議會主要有兩大類，一類是按照有關(guān)法律設(shè)置在各省廳，分別由有關(guān)的課掌管日常工作。這種審議會在各省廳政策或法案起草的過程中，發(fā)揮著重要的作用。第二類審議會是高級政治、行政首腦人物的私人咨詢機構(gòu)，根據(jù)需要隨時設(shè)立。[15](p88-89)日本財界、產(chǎn)業(yè)界主要借助于參加政府或政府部門的各種政策咨詢會、政策審議會以及提出書面建議等方式來表達(dá)政策需求。已經(jīng)有學(xué)者指出，日本的審議會制度在經(jīng)濟決策中起到重要的作用：第一，廣泛聽取民間專家意見；第二，調(diào)整各方面的利害關(guān)系，維護政策的廣泛性和可行性；第三，通過民間人士參與政府的決策，加強官民一體的行政體制，以維護行政的“公正性”和“中立性”；第四，促進政府與民間情報資料的交流?，F(xiàn)實中學(xué)者和政府官員與審議會的關(guān)系相當(dāng)緊密，學(xué)者在審議會中占據(jù)大多數(shù)，而審議會的辦事機構(gòu)一般都是由政府有關(guān)部門的某一個課或室來代理，因此政府官員掌握著審議會委員的任免權(quán)、政策方案的起草權(quán)、調(diào)整委員之間的意見以及修改原方案的權(quán)限。[16](p9-11)

由此，日本審議會制度已經(jīng)成為日本政府政策制定過程中的重要利益協(xié)調(diào)平臺，是合作主義在日本政府政策制定中的重要體現(xiàn)之一。從這一審議會制度的運行機制可以看出，日本這個政府干預(yù)很強的國度，正是通過合作主義框架下的社會利益協(xié)調(diào)來實現(xiàn)國家與社會間的穩(wěn)定、協(xié)作的關(guān)系格局。[17](p612-617)

除了“審議會”之外，財界人士還直接參加首相的“私人懇談會”，如1994年細(xì)川首相的“防衛(wèi)問題懇談會”以及2003年小泉首相的“安全保障與防衛(wèi)能力的懇談會”的會長都是財界人士。他們可以利用這些平臺表達(dá)需求，施加影響力。除此之外，日本的咨詢機構(gòu)也是連接財界與政府的重要渠道，主要包括政府直屬的咨詢機構(gòu)和半官方的“思想庫”。日本的“思想庫”有的靠政府資助，有的是財界所有，有的屬于某個企業(yè)集團，由學(xué)者和各類專家組成，是專門從事政策調(diào)查研究的高級咨詢機構(gòu)。[15](p88-89)

表1 2005年“企業(yè)人政治論壇”舉辦的政經(jīng)懇談會的內(nèi)容

冷戰(zhàn)結(jié)束后，財界通過常設(shè)的企業(yè)界與政治家之間的直接溝通平臺，提高了政策需求表達(dá)的效能。“企業(yè)人政治論壇”便是其中的代表性舉措?！捌髽I(yè)人政治論壇”由經(jīng)團聯(lián)于1996年7月成立，現(xiàn)有來自153家企業(yè)和316個團體的法人會員，以及429名個人會員和124名特別會員，總計會員數(shù)為3743人。該論壇主要通過演講會、懇談會、政策研討會、刊物、專門研究會等途徑來影響政策，論壇設(shè)立的目的主要是拓寬企業(yè)界與政治家直接交往的渠道，由此增強財界對政治家和政治的影響力（見表1）。

可見，日本的企業(yè)界會通過各種正式的制度渠道來表達(dá)自身的利益。其中審議會制度是日本常設(shè)的重要的利益表達(dá)渠道，而各種咨詢機構(gòu)以及私人懇談會、論壇也成為行業(yè)協(xié)會/業(yè)界團體利益表達(dá)的重要政治渠道。通過這些常規(guī)性的制度渠道來實現(xiàn)政府與企業(yè)之間有效的溝通和利益表達(dá)。

2.行業(yè)協(xié)會與政黨選舉——政治獻(xiàn)金。

日本是兩大黨輪流執(zhí)政的政治體系，政黨通過競爭選舉上臺執(zhí)政勢必需要獲得民眾和各財界團體的大力支持，而政治獻(xiàn)金是財界團體影響政治決策的重要渠道。日本學(xué)者古賀純一郎將戰(zhàn)后日本企業(yè)和財界政治捐款的歷史劃分為四個階段：第一個階段是戰(zhàn)后初期，從戰(zhàn)敗到1955年經(jīng)濟再建懇談會（國民協(xié)會、國民政治協(xié)會的前身）成立為止的十年。其特點是企業(yè)主個人對于政治家進行選擇，然后提供獻(xiàn)金。這一階段，法律制度還沒有建立起來，是政治獻(xiàn)金的動亂時期。企業(yè)家在提供政治獻(xiàn)金時常常是直接附帶回報的條件，各種腐敗案件頻發(fā)。第二階段，從經(jīng)濟高速增長時期開始到非自民黨的細(xì)川內(nèi)閣建立、舊經(jīng)團聯(lián)宣布停止承擔(dān)企業(yè)捐款中介職能為止。這一時期，財界反省了分散提供資金的弊端，開始有組織地向自民黨提供政治資金，當(dāng)時的舊經(jīng)團聯(lián)承擔(dān)了組織職能。在這階段的前20年，自民黨的活動資金大部分由經(jīng)團聯(lián)提供。第三階段，從1990年初期開始，大約10年左右。這一時期經(jīng)團聯(lián)停止組織企業(yè)進行政治捐助，企業(yè)根據(jù)自主判斷向政黨等政治團體提供政治捐助。第四階段，從新的日本經(jīng)團聯(lián)聯(lián)合會成立及其在2004年宣布在對政黨政策進行評價的基礎(chǔ)上，重新引導(dǎo)企業(yè)及其他有關(guān)經(jīng)濟組織提供政治捐助。[18](p30)如下表2和表3所示：

表2 2002年提供大額政治捐款（2000萬日元以上）的行業(yè)協(xié)會一覽（單位：萬日元）

表3 2008年提供大額獻(xiàn)金（2000萬日元以上）的行業(yè)協(xié)會（單位：萬日元）

業(yè)界團體通過不斷調(diào)整對政黨政治資金的捐贈方案來影響日本的經(jīng)濟政策。經(jīng)團聯(lián)2003年發(fā)表題為《建設(shè)充滿活力和魅力的日本》的政策宣言，提出要建立“政策本位的政黨政治”，為此，日本經(jīng)團聯(lián)將和政治之間建立起“新的合作關(guān)系”，更加積極地提出符合經(jīng)濟界利益的建議；積極和智庫、大學(xué)等合作，培養(yǎng)熟悉公共政策問題的人才，使那些“政策企業(yè)家”能夠作為內(nèi)閣成員和政府高官等政治任命的官員進入到政治決策過程中；并對朝野政黨政策和業(yè)績進行評價，在此基礎(chǔ)上制定指針作為企業(yè)和團體提供資金支持時的參考。21世紀(jì)的經(jīng)濟和政治改革，使得業(yè)界捐贈的資金越來越傾向于政黨的政策導(dǎo)向。

3.人事交流與政策影響：非正式制度渠道。

在日本社會文化中，社會約束力一向大于法律約束力。正式制度是指正式法令所明確規(guī)定的制度運作，而非正式制度則是在法令當(dāng)中沒有規(guī)定，而是依賴人與人或是機構(gòu)與機構(gòu)之間長久以來所形成默契的制度運作方式，因此在日本的社會經(jīng)濟發(fā)展中，非正式制度的運作同樣非常重要，甚至大于正式制度的運作。

“官員空降”是日本政治經(jīng)濟體制當(dāng)中最重要的、也是最有特色的一項非正式制度?！肮賳T空降”又稱為“高官下凡”，意思是指高層官員退休后轉(zhuǎn)降到民間企業(yè)工作。按照蔡增家的分類，官員空降主要有四種形式：第一種就是官員退休之后，到與其過去所服務(wù)的政府部門業(yè)務(wù)相關(guān)的私人機構(gòu)及企業(yè)服務(wù)，這在日本是具有一定年限的法律限制，被稱之為官員空降；第二種是官員退休之后，到各種由政府設(shè)立的半官方半民間的法人私人機構(gòu)，這在日本法律上并沒有特別的限制，我們稱之為橫向移調(diào)；第三種是官員退休之后，在法律嚴(yán)格限制之下，先到法人機構(gòu)服務(wù)之后，再到與自己相關(guān)的私人企業(yè)服務(wù)，這在日本被稱之為迂回轉(zhuǎn)調(diào)；第四種，官員退休之后，便在政黨栽培下，參與選舉進入國會成為族議員，這被稱之為仙界天神。[19](p107-135)日本通過這種人才交流方式，來實現(xiàn)企業(yè)與政府之間的互通，從而影響經(jīng)濟政策的制定。

表4 日本前100名公司的董事會成員中現(xiàn)任日本退休官員的人員比例

表5 通產(chǎn)省次官與他們退休后的職務(wù)

從表4中可以看出，1979年大公司董事會成員中退休官僚占據(jù)了2.13%，到1983年占據(jù)到4.2%，1987年達(dá)到最高5.3%。可知，政府退休官僚到大公司擔(dān)任董事會成員的比例越來越大，企業(yè)通過這些退休官員一方面了解政府內(nèi)部運轉(zhuǎn)情況，通過非正式制度來發(fā)揮作用；另一方面，通過這些退休官員的政治資源接觸政府官員，影響經(jīng)濟政策的制定。

從表5中也可以看出，作為日本重要的經(jīng)濟決策機構(gòu)之一的通產(chǎn)省的官員退休之后，進入大企業(yè)中擔(dān)任重要職務(wù)的情況。日本出現(xiàn)這種官員“下降”的現(xiàn)象，一方面是由于日本傳統(tǒng)文化的影響，最主要是日本民間傳統(tǒng)對官僚體系的尊重，從19世紀(jì)中期明治維新以來官僚在日本人心中一直具有相當(dāng)高的社會地位。另一方面，日本特別強調(diào)一致性的共識，希望將政府與企業(yè)之間的爭端降到最低。因此，日本政府透過廣泛的資訊系統(tǒng)來獲取民間信息和企業(yè)意圖，以強化及營造日本社會對政府政策一致的共識性。

4.輿論與政策影響。

21世紀(jì)以來，輿論和媒體越來越成為各種政治經(jīng)濟主體施加影響的重要渠道。在日本除了通過審議會等比較正式的制度向政黨、政府施加壓力。財界還通過塑造輿論來達(dá)到其政治目的。特定政策需求者首先通過媒體，將自身的政策需求擴展到公眾輿論中，使其成為公眾輿論關(guān)注的政策議程，由此形成來自輿論的壓力，使其在下一階段進入政府議程后，能夠更加順暢地通過各種程序轉(zhuǎn)換為國家的政策。美國政治學(xué)家杜魯門在分析“舊式游說集團”和“新式游說集團”的區(qū)別時，指出是否關(guān)注、引導(dǎo)和控制輿論是兩者之間的重要區(qū)別。[20]在現(xiàn)代社會中，由于公民參與意識的覺醒，政策制定過程必須關(guān)注“公眾輿論”的塑造。經(jīng)團聯(lián)、經(jīng)濟同友會等財界組織一直關(guān)注面向日本普通國民的公關(guān)宣傳活動（見表6）。經(jīng)團聯(lián)早在1978年就設(shè)立了主要從事輿論公關(guān)和宣傳策略制定的“廣報委員會”以及具體實施輿論公關(guān)和宣傳的“財團法人經(jīng)濟廣報中心”。

表6 經(jīng)濟同友會所屬的部分政策宣傳機制（2010）

冷戰(zhàn)結(jié)束之后，日本社會政治文化發(fā)生很大變化，國民對于過去的“密室交易”越來越不能容忍，要求公開、透明和參與呼聲越來越高。日本財界顯然意識到了社會政治文化的這一變化，加之其就在為密室交易所帶來的政策交易成本過大的問題而煩惱。于是，財界開始改變做法，越來越注意自己政策主張和政策活動的公開、透明。其實，財界的“公開”、“透明”也是在新的社會政治文化環(huán)境下，用來對社會進行政策動員和對公共輿論進行塑造的漂亮工具。

表6中列出了經(jīng)濟同友會所屬的部分機制，這些公開討論會和記者溝通會的功能名為溝通，實際上也包括政策動員和輿論塑造。經(jīng)濟團體往往會通過這些媒體和研討會等渠道來宣傳其政策傾向，以便在以后的正式政策研討時能夠迅速地為政府和公眾所接納，成為經(jīng)濟政策出臺和正式制度制定的前奏。

三、結(jié)論

在日本，政府對經(jīng)濟進行宏觀指導(dǎo)，而行業(yè)協(xié)會則對企業(yè)進行微觀調(diào)控。行業(yè)協(xié)會是連接政府與企業(yè)之間的紐帶，將政府的政策意見傳遞給企業(yè)，企業(yè)通過行業(yè)協(xié)會將行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃傳遞給政府從而影響政府的經(jīng)濟決策。從上面的資料分析我們可以得出以下幾點結(jié)論：

第一，企業(yè)可以通過正式制度性渠道和非正式制度渠道來影響政府經(jīng)濟決策，其中正式制度性渠道，如審議會制度是由政府設(shè)置的機構(gòu)或者制度結(jié)構(gòu)允許企業(yè)和行業(yè)代表進行由下而上的利益表達(dá)。而非正式制度渠道，如人事交流、官員空降、輿論塑造與游說等是根據(jù)每個國家的傳統(tǒng)文化和習(xí)慣形成的利益表達(dá)形式，這些因素因國家差別而異。利益表達(dá)必須要有傳遞的渠道上升到國家意志才能影響國家經(jīng)濟政策，而政府出臺的經(jīng)濟政策必須要和企業(yè)界、經(jīng)濟界達(dá)成共識才能夠得到很好的執(zhí)行。

第二，形成有制衡的權(quán)力機制來影響經(jīng)濟政策的制定。在日本政黨選舉中，業(yè)界團體的政治獻(xiàn)金構(gòu)成了政黨選舉的重要資金來源，而業(yè)界團體形成了以政策為導(dǎo)向的捐贈體系從而構(gòu)成了新的制衡機制，這種制衡機制要求政黨必須要以考慮行業(yè)的政策為導(dǎo)向。這構(gòu)成了自下而上的權(quán)力制衡機制，從而使得業(yè)界團體的利益表達(dá)成為可能。

第三，輿論成為影響經(jīng)濟政策的新生渠道。傳統(tǒng)政治注重制度層面的建設(shè)，而新時期隨著媒體和大眾網(wǎng)絡(luò)的到來，公眾接觸媒體和輿論的機會越來越多，也越來越便捷，公眾輿論也逐漸成為企業(yè)影響經(jīng)濟政策的重要方式之一。政府越來越注重民意建設(shè)和民意的利益表達(dá)，輿論將成為新時期利益表達(dá)的重要渠道。

總而言之，日本企業(yè)界和行業(yè)協(xié)會影響政府經(jīng)濟政策的渠道建設(shè)和機制建設(shè)成為日本經(jīng)濟飛速發(fā)展的重要因素。如何吸收日本經(jīng)驗，建構(gòu)合理的社會利益表達(dá)渠道，從而形成良好的經(jīng)濟政策，也將成為我國經(jīng)濟建設(shè)的重要內(nèi)容之一。

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