文|李周 中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所所長

深化改革創(chuàng)新發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

文|李周 中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所所長

編者按：2015年2月1日，新華社播發(fā)了中共中央、國務(wù)院2015年一號文件《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》，這是進(jìn)入新世紀(jì)和中共十六大以來，中央連續(xù)第12年聚焦“三農(nóng)”的一號文件。全文共分5個部分32條，包括加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，加大惠農(nóng)政策力度，深入推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，全面深化農(nóng)村改革，加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)等。提出了“農(nóng)業(yè)必須強(qiáng)，農(nóng)民必須富，農(nóng)村必須美”的新亮點和繼續(xù)強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收的重大課題。本期特邀本刊編委、中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所所長李周為我們進(jìn)行政策解讀。

近日，山西省運城市頤源晉土地現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)科技園開園，吸引許多游客來這里休閑、采摘。這家農(nóng)業(yè)科技園位于運城市鹽湖區(qū)國家級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)，以有機(jī)利用和循環(huán)利用為核心，集產(chǎn)業(yè)孵化、冷鏈物流、農(nóng)產(chǎn)品加工、觀光旅游、休閑娛樂等于一體，是當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生態(tài)科技示范基地。

一、農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀的評價

1.農(nóng)業(yè)農(nóng)村形勢平穩(wěn)向好

一是糧食繼續(xù)豐收。2014年糧食產(chǎn)量12142億斤，比上年增長0.9%。畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品、果蔬生產(chǎn)保持穩(wěn)定，供應(yīng)充足。二是收入繼續(xù)提高。2014年農(nóng)民人均純收入9892元，扣除價格因素增長9.2%，增幅繼續(xù)高于城鎮(zhèn)居民。三是改革穩(wěn)步推進(jìn)。棉花、大豆目標(biāo)價格改革試點穩(wěn)步進(jìn)行，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點有序展開，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營穩(wěn)步推進(jìn)。四是城鄉(xiāng)發(fā)展差距縮小。農(nóng)村人居環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)持續(xù)改善。

2.農(nóng)業(yè)面臨的主要問題

一是在投入品價格、勞動者工資和土地租金上漲的共同作用下，農(nóng)產(chǎn)品價格不斷攀升。在短短的幾年時間里，小麥的政府最低收購價提高了60%多，稻谷提高了約100%。目前，我國的主要農(nóng)產(chǎn)品稻谷、小麥、玉米、棉花、食糖等農(nóng)產(chǎn)品的價格普遍高于按配額進(jìn)入我國的國外農(nóng)產(chǎn)品的價格。我國入世時承諾的谷物配額總量為2215.3萬噸。2014年谷物進(jìn)口總量為1900多萬噸，余下的配額量已經(jīng)不多。如何確定配額外的農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅稅率，應(yīng)對國外農(nóng)產(chǎn)品的沖擊，已經(jīng)迫在眉睫。二是國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格高，營銷企業(yè)、加工企業(yè)更愿意用進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品，導(dǎo)致國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品庫存量逐年增加。三是單純追求產(chǎn)量、拼資源的農(nóng)業(yè)增長方式給環(huán)境造成很大的危害。農(nóng)業(yè)已經(jīng)成為水體惡化和土壤重金屬污染的主要來源，城市居民普遍擔(dān)憂農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。

3.農(nóng)業(yè)發(fā)展的新舉措

一是一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。即農(nóng)村除了提供初級農(nóng)產(chǎn)品外，還要進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品加工，發(fā)展諸如旅游業(yè)性質(zhì)的服務(wù)業(yè)。2014年，去鄉(xiāng)村的游客量為12億人次，占全部游客量的30%。農(nóng)民獲得的旅游收入為3200億元，帶動了3300萬農(nóng)民致富。

二是開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，農(nóng)村宅基地制度改革。這項改革

將在全國范圍內(nèi)選擇有條件、有基礎(chǔ)的縣級行政單位進(jìn)行試點。為了確保改革達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，中央確立了土地集體所有不能變、耕地紅線不能破、農(nóng)民權(quán)益不能損這“三條底線”，并采取了建立耕地保護(hù)責(zé)任制，劃定永久性基本農(nóng)田等一系列措施。

三是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物的研究、安全管理和科學(xué)普及。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)研究，是為了不讓國外農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品占領(lǐng)中國市場；加強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全的管理，是為了避免出現(xiàn)差錯。加強(qiáng)轉(zhuǎn)基因技術(shù)的科學(xué)普及，是為了讓公眾理性看待轉(zhuǎn)基因技術(shù)和轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品。

四是引導(dǎo)進(jìn)城打工群體的佼佼者回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。促進(jìn)農(nóng)民就地或就近從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民就地就近城鎮(zhèn)化。

五是發(fā)展農(nóng)村合作金融，普惠金融，形成億萬農(nóng)民共同創(chuàng)業(yè)的必要條件。

二、深化改革創(chuàng)新

1.深化農(nóng)地制度改革

土地制度是農(nóng)村最基本的經(jīng)濟(jì)制度。推進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，旨在探索集體經(jīng)濟(jì)的有效實現(xiàn)形式。近些年來農(nóng)地流轉(zhuǎn)越來越活躍，隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，流轉(zhuǎn)形式不斷增多，現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安排越來越不適應(yīng)要求了。土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的問題，最簡明的辦法是把隱含在農(nóng)村集體土地中的股權(quán)顯在化。作出這個判斷的理由是：第一，20世紀(jì)50年代的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是以農(nóng)戶土地折股入社的方式形成的，這是農(nóng)村集體土地股權(quán)化的基礎(chǔ)。第二，改革初期農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員實際上是憑借著他們擁有集體土地的股權(quán)得到承包權(quán)的。當(dāng)時采用承包權(quán)的說法是為了降低政治敏感性，以便在決策層達(dá)成改革共識，它體現(xiàn)了改革推動者的智慧?，F(xiàn)在深化農(nóng)村集體土地制度改革顯然不宜被承包權(quán)的概念所束縛。第三，改革初期所有農(nóng)戶都經(jīng)營自己承包的土地，土地承包權(quán)必須同特定的地塊一一對應(yīng)。隨著越來越多的農(nóng)戶把承包地的經(jīng)營權(quán)讓渡出去，其對土地的關(guān)注由生產(chǎn)功能轉(zhuǎn)為財產(chǎn)功能，他們的土地權(quán)益已經(jīng)無須同特定地塊一一對應(yīng)了，這是農(nóng)村集體土地股權(quán)化的重要條件。第四，土地股權(quán)與土地承包權(quán)相比，法學(xué)用語更規(guī)范更嚴(yán)謹(jǐn)，經(jīng)濟(jì)學(xué)概念更清晰更合理。更為重要的是，土地股權(quán)證與實物形態(tài)的土地承包經(jīng)營權(quán)證相比，在土地權(quán)益細(xì)分和土地整理兩個方面都更便于操作。

需要指出，在農(nóng)民市民化很不徹底、農(nóng)村保障體系尚未建立之前，農(nóng)村集體土地的股權(quán)應(yīng)該具有穩(wěn)定性，即擁有特定社區(qū)集體土地股權(quán)的成員不要輕易發(fā)生變化。為此，一要減少集體成員之間的土地股權(quán)交易，二要把土地股權(quán)交易范圍限制在集體成員之間，三要嚴(yán)格界定土地經(jīng)營權(quán)流出主體的資格，以免多次流轉(zhuǎn)對土地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性造成沖擊。

2.深化集體經(jīng)濟(jì)改革

人類的發(fā)展是與集體行動相伴而行的。針對集體行動的績效不盡如人意的現(xiàn)象，學(xué)者們就集體行動的監(jiān)督和激勵機(jī)制進(jìn)行了深入探討，主要結(jié)論是：集體行動必須以追求相容性利益為目標(biāo)，集體成員必須具有進(jìn)入與退出的權(quán)利和獎罰分明的選擇性激勵，合作方式和監(jiān)督、激勵機(jī)制必須由集體成員共同決定、共同設(shè)計，且集體規(guī)模不宜太大。

雖然近30多年來我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)受到農(nóng)業(yè)“大包干”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制和取消“三提五統(tǒng)”的數(shù)次沖擊，但村級集體經(jīng)濟(jì)依然存在，農(nóng)民依然認(rèn)同集體經(jīng)濟(jì)。中南財經(jīng)政法大學(xué)課題組的大型調(diào)查表明，大多數(shù)受訪農(nóng)戶認(rèn)為：所在村組集體經(jīng)濟(jì)組織在很多方面發(fā)揮了積極作用，但與他們的期盼相比還有差距。80.9%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為應(yīng)切實保障集體財產(chǎn)權(quán)，82.9%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)組織尚需完善。受訪農(nóng)戶幾乎都認(rèn)同集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會合二為一的做法，擔(dān)心另設(shè)一個集體經(jīng)濟(jì)組織會增加管理成本。61.3%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為村民委員會行使經(jīng)濟(jì)職能的效果“很好”，26%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為“一般”，3.9%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為“不好”。這說明村民委員會代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能并非完全不可行。

當(dāng)前發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)具有三個有利條件。第一，鄉(xiāng)土能人的成長。改革開放30多年來農(nóng)村最大的變化是涌現(xiàn)出一批鄉(xiāng)土能人，他們其中的一些人愿意為家鄉(xiāng)發(fā)展作貢獻(xiàn)，這是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的人才條件。第二，集體建設(shè)用地進(jìn)入市場。農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場有利于優(yōu)化土地配置，并給集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員帶來更多財富，這是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的資源條件。第三，農(nóng)村大變革和農(nóng)民大分化的環(huán)境。隨著農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的條件都越來越好，集體經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)者會越來越多，依賴者會越來越少，這是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)條件。

堅持集體經(jīng)營制度、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，必須深化集體經(jīng)濟(jì)改革：第一，將管理農(nóng)民的理念轉(zhuǎn)化為“依靠農(nóng)民，服務(wù)農(nóng)民”的理念。第二，賦予農(nóng)戶進(jìn)入和退出的權(quán)利。第三，選好帶頭人。通過民主程序?qū)⒍?jīng)營、會管理、有技術(shù)，勇于創(chuàng)新、善于溝通、甘于奉獻(xiàn)的農(nóng)村能人選出來。第四，完善治理機(jī)制。從構(gòu)建民主管理的制度和機(jī)制入手，逐步完成能人模式到制度模式的過渡。第五，量化集體資產(chǎn)股權(quán)。通過股權(quán)化改革實現(xiàn)集體資產(chǎn)的按份共有，改變集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)模糊不清的局面。第六，明確經(jīng)營責(zé)任?；罨Y產(chǎn)存量，優(yōu)化資產(chǎn)增量，抵御不當(dāng)干預(yù)，確保集體資產(chǎn)保值增值。第七，提高管理水平。做好“三資”數(shù)據(jù)臺賬，構(gòu)建“三資”監(jiān)管平臺，推進(jìn)“三資”管理的制度化、規(guī)范化、信息化。第八，健全財務(wù)監(jiān)管機(jī)制。發(fā)揮群眾理財小組、監(jiān)督小組的作用，定期進(jìn)行

財務(wù)審計，定期公開財務(wù)收支情況。第九，妥善處理集體經(jīng)營和家庭經(jīng)營的關(guān)系。保障集體經(jīng)營的主導(dǎo)地位和家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)地位，集體利益和成員利益的兼顧和平衡。

孔目江國家級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技園。

3.深化鄉(xiāng)村治理改革

鄉(xiāng)村治理是國家治理體系的有機(jī)組成部分。我國傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)是由相對穩(wěn)定的利益共同體構(gòu)成的，社區(qū)事務(wù)主要在共同體內(nèi)自行解決。村規(guī)民約、倫理道德、宗族制度在社區(qū)治理中發(fā)揮重要作用。在實行人民公社體制期間，堅持以生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)，主要是為了發(fā)揮社區(qū)利益共同體的作用。人民公社解體后，在設(shè)置行政村和并村的影響下，農(nóng)村社區(qū)由內(nèi)生的利益共同體演變?yōu)橥馍睦媛?lián)合體，鄉(xiāng)村治理的行政化傾向趨于強(qiáng)化，而社區(qū)利益共同體的作用趨于弱化。在市場化的沖擊下，傳統(tǒng)文化的紐帶作用弱化了，社區(qū)內(nèi)的農(nóng)民對利益共同體的認(rèn)同感弱化了，凝聚力也弱化了。

為了重新發(fā)揮鄉(xiāng)村利益共同體的作用，提升鄉(xiāng)村治理能力，各地進(jìn)行了不同形式的創(chuàng)新。基本做法是發(fā)揮威望高、能力強(qiáng)的鄉(xiāng)村賢達(dá)（如退休干部、退伍軍人和經(jīng)濟(jì)能人）的作用。他們以公共治理、公共服務(wù)為職責(zé)，以民事民辦、民事民治為原則，以法律政策、村規(guī)民約為依據(jù)，動員村民參與村莊公共事務(wù)，游說村里能人向村級公共事業(yè)投資，協(xié)助村莊發(fā)展經(jīng)濟(jì)。鄉(xiāng)村賢達(dá)的介入，促進(jìn)了中國制度優(yōu)勢和傳統(tǒng)文化優(yōu)勢的結(jié)合，激發(fā)了村民參與村莊事務(wù)的積極性，提高了鄉(xiāng)村凝聚力，形成了鄉(xiāng)村居民的利益表達(dá)機(jī)制和鄉(xiāng)土精英參與家鄉(xiāng)建設(shè)的平臺，改進(jìn)了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了鄉(xiāng)村社會治理。必須指出，我國鄉(xiāng)村已經(jīng)融入國家治理體系之中，與其形成互補(bǔ)關(guān)系而不是替代關(guān)系。

4.創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

“大包干”的實施很快就解決了農(nóng)民溫飽和農(nóng)產(chǎn)品供給短缺問題，說明超小規(guī)模農(nóng)業(yè)是可以解決這兩個問題的。超小規(guī)模農(nóng)業(yè)的主要問題是就業(yè)缺乏競爭力，所以隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，愿意從事超小規(guī)模農(nóng)業(yè)的農(nóng)民越來越少，以致有人擔(dān)憂今后誰來種地。其實，超小規(guī)模農(nóng)業(yè)走向衰敗是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體形成的必要條件，我們應(yīng)該樂見其成。必須指出，放棄超小規(guī)模農(nóng)業(yè)的主要是在非農(nóng)部門穩(wěn)定就業(yè)的青壯年農(nóng)民，而不是留在農(nóng)村的年老體弱的農(nóng)民。

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是具有自生能力的農(nóng)民，而不是沒有政府扶持就運作不了的農(nóng)民。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體必須自行解決發(fā)展過程中遇到的問題。雖然采用這種策略新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)育會慢一些，但只有這樣，才能通過市場競爭機(jī)制，形成具有自生能力的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體成長壯大的格局。這樣的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，銀行會樂意為其貸款，保險公司會樂意替其保險，市場化的營商環(huán)境就逐步形成了。政府的責(zé)任是為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境，把他們推向市場，并將試圖套取政府農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的投機(jī)分子清理出去。

三、加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是國家現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，也是“三農(nóng)”發(fā)展的新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的內(nèi)容是隨著經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展逐漸增加的。最初是指生產(chǎn)過程機(jī)械化、水利化和電氣化等，現(xiàn)在拓展到生產(chǎn)條件、生產(chǎn)技術(shù)、生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)組織和管理制度等方面。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程，是完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、基礎(chǔ)設(shè)施體系、經(jīng)營管理體系、質(zhì)量保障體系和資源保護(hù)體系的過程，也是通過技術(shù)、制度和組織創(chuàng)新，突破各種制約、化解自然風(fēng)險、減緩資源壓力和消除環(huán)境污染的過程。

世界各國的農(nóng)業(yè)資源稟賦和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路有很大的不同，但發(fā)展的結(jié)果卻有相似性，即農(nóng)業(yè)發(fā)展越來越依賴于技術(shù)、制度和組織創(chuàng)新，而對土地、水資源、資本和勞動力的依賴性逐漸下降。這使農(nóng)業(yè)資源稟賦豐富的美國、加拿大，農(nóng)業(yè)資源稟賦不豐富的以色列、荷蘭，以及農(nóng)業(yè)資源稟賦介于它們之間的法國、德國，都成功地孕育出合乎自身特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的關(guān)

鍵所在。我國幅員遼闊，各地農(nóng)業(yè)資源稟賦差異很大，適宜選擇的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式會有所不同，總體上看，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)主要有下列五項任務(wù)。

1.轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式

農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變是否完成，可以用總要素生產(chǎn)率對農(nóng)業(yè)增長的貢獻(xiàn)率是否達(dá)到發(fā)達(dá)國家的水平來衡量。我國總要素生產(chǎn)率對農(nóng)業(yè)增長的貢獻(xiàn)率與發(fā)達(dá)國家相比還有20多個百分點的差距。為了消除這個差距,必須繼續(xù)轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。

首先，提升技術(shù)創(chuàng)新水平。依靠動植物品種獲取技術(shù)，細(xì)胞、蛋白獲取等技術(shù)手段和衛(wèi)星定位遙感、生物自動管理等信息化手段，促進(jìn)技術(shù)、信息對資本、土地、勞動的替代，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品供需平衡、農(nóng)業(yè)競爭力提升與消除資源耗竭、生態(tài)破壞和環(huán)境污染的統(tǒng)一。

其次，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。以需求為導(dǎo)向，以制度、組織創(chuàng)新為手段，以水土資源可持續(xù)利用為約束，優(yōu)化農(nóng)業(yè)布局規(guī)劃，形成優(yōu)勢突出、特色鮮明、合乎資源、生態(tài)和市場要求的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。實施高標(biāo)準(zhǔn)糧田建設(shè)工程，增強(qiáng)糧食綜合生產(chǎn)能力；實施產(chǎn)業(yè)集群培育工程，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系；實施生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展工程，提升生產(chǎn)生態(tài)融合水平；提高農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、專業(yè)化、區(qū)域化、組織化和機(jī)械化、信息化水平，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。重點打造糧食生產(chǎn)核心區(qū)，增加產(chǎn)能、穩(wěn)定產(chǎn)量、提高效益，保障國家糧食安全。

第三，實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和農(nóng)業(yè)用水總量控制制度。保護(hù)基本農(nóng)田、提高用水效率和促進(jìn)地表水對深層地下水的替代，守住水土資源紅線；制定與實施土地耕作強(qiáng)度和化學(xué)品投入標(biāo)準(zhǔn)，解決過度消耗水土資源、過度依賴化肥農(nóng)藥的問題，守住生態(tài)紅線。

第四，強(qiáng)化食物生產(chǎn)和消費管理。改進(jìn)收割機(jī)械、倉儲設(shè)備和倉儲技術(shù)，減少生產(chǎn)、倉儲中的食物損耗；倡導(dǎo)一方水土養(yǎng)一方人的理念，縮短鮮活農(nóng)產(chǎn)品運輸距離，減少運輸中的物耗和能耗；普及食品營養(yǎng)知識，消除大米過精、面粉過白和油色過淺導(dǎo)致的營養(yǎng)成分流失；開展國民素質(zhì)教育，消除食物消費中的浪費行為。

第五，完善農(nóng)業(yè)政策體系。一是將現(xiàn)行的保障食物產(chǎn)量和農(nóng)民收入的政策體系拓展為保障食物質(zhì)量、農(nóng)業(yè)資源、農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)安全的政策體系；二是扶持重點由農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)等沒有乘數(shù)效應(yīng)的私有品轉(zhuǎn)向技術(shù)研發(fā)等具有乘數(shù)效應(yīng)的公共品；三是補(bǔ)貼重點由化肥、農(nóng)藥、薄膜等不能過度使用的投入品轉(zhuǎn)向有機(jī)肥、生物農(nóng)藥、可降解薄膜等環(huán)境友好型投入品；四是支持重點由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)。

2.擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模

面對國內(nèi)主要農(nóng)產(chǎn)品價格普遍高于進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品價格的嚴(yán)峻現(xiàn)實和越來越多的農(nóng)民不愿從事超小規(guī)模農(nóng)業(yè)的有利時機(jī)，從提高農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)技能和非農(nóng)就業(yè)收入的穩(wěn)定性入手，促使農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)移和農(nóng)地流轉(zhuǎn)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。

據(jù)調(diào)查，核心農(nóng)戶的實際生活水平不低于主要勞動力在非農(nóng)部門就業(yè)的農(nóng)戶，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模至少達(dá)到30畝。希望今后5～10年的土地流轉(zhuǎn)，能使15億畝耕地實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，其中12億畝耕地按戶均30畝配置，3億畝耕地按戶均60畝配置，其余3億畝耕地維持原狀。

3.細(xì)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)

經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)的市場定位和專業(yè)化、區(qū)域化特征已越來越清晰，糧食作物生產(chǎn)尚未形成口糧、飼料糧和牧草的三元生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。牧草生產(chǎn)的出現(xiàn)有三個原因：第一，多年生牧草與每年種植、生長百十來天的農(nóng)作物相比，光熱利用更充分，合成的生物量更多。資料表明，豆科牧草的蛋白質(zhì)產(chǎn)量是谷物的5～10倍。第二，牧草耐旱省水，可以在降雨量少的半干旱地區(qū)種植。這些不適宜種植谷物的地方適宜牧草的生長、收割和翻曬等，種草具有比較優(yōu)勢。第三，牧草是保持水土的理想作物。據(jù)調(diào)查，在5°的坡地上，白茬地年均土壤流失量為每公頃7噸，一年生作物為3.5噸，人工林為0.9噸，多年生牧草為0.02噸。

“十三五”期間，建議采用如下調(diào)整舉措：第一，推進(jìn)飼料糧生產(chǎn)。我國目前玉米總產(chǎn)量的70%以上用作飼料，若其中一半改種高賴氨酸、高油玉米和青貯玉米，既可提高飼料糧的質(zhì)量，又可提高飼料糧生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益。第二，推進(jìn)豆科牧草生產(chǎn)。我國有9億畝中低產(chǎn)田，若其中1億畝改種豆科牧草，既能改善飼料結(jié)構(gòu)，又能減少水資源消耗和改造中低產(chǎn)田的任務(wù)。第三，天然草地上撒播草種。我國40億畝草場中至少4億畝草場適宜采用該措施，平均產(chǎn)草量可增加20%，相當(dāng)于增加了近億畝草場。

4.拓展農(nóng)業(yè)多種功能

農(nóng)業(yè)除了具有農(nóng)產(chǎn)品供給功能外，還有調(diào)節(jié)氣候、凈化環(huán)境、維護(hù)生物多樣性等生態(tài)服務(wù)功能和休閑、審美、教育等文化服務(wù)功能。農(nóng)業(yè)功能拓展越充分，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系就越健全，農(nóng)民增收渠道就越通暢。

“十三五”期間，建議從以下幾個方面拓展農(nóng)業(yè)功能。以微生物資源產(chǎn)業(yè)化為抓手，將植物、動物二維農(nóng)業(yè)拓展為植物、動物、微生物三維農(nóng)業(yè)。以海藻資源產(chǎn)業(yè)化為抓手，將陸地農(nóng)業(yè)拓展為陸地與海洋交融的農(nóng)業(yè)。以國民日益增長的游憩需求為抓手，合理有序地開發(fā)農(nóng)業(yè)資源、田園景觀、農(nóng)家生活、農(nóng)耕歷史文化、民族傳統(tǒng)文化、地方特色文化等旅游資源，實現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)的有機(jī)融合。以完善生態(tài)補(bǔ)償政策為抓手，推進(jìn)生態(tài)建設(shè)產(chǎn)業(yè)化，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價值。

5.提高農(nóng)業(yè)持續(xù)水平

中國是土地資源相對稀缺的國家，非常重視化學(xué)品對土地的替代?；瘜W(xué)品的投入極大地提高了農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，但化肥、農(nóng)藥和薄膜的過量使用又影響了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和農(nóng)田生態(tài)環(huán)境。這種高耗肥（藥、膜）、高耗水、高耗能、高產(chǎn)量的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式受到越來越多的質(zhì)疑。農(nóng)業(yè)是一個具有顯著的外部性的產(chǎn)業(yè)，建議國家對增強(qiáng)農(nóng)業(yè)正外部性的行為給予足額的生態(tài)補(bǔ)償，同時對增加農(nóng)業(yè)負(fù)外部性的行為加以相應(yīng)的罰款，實現(xiàn)外部收益（或成本）內(nèi)部化，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)的可持續(xù)性。