劉曉星

綠色轉(zhuǎn)型，制度如何破題？

劉曉星

為了實(shí)現(xiàn)一個(gè)更有競(jìng)爭(zhēng)力，更加平衡，高效和可持續(xù)發(fā)展的未來，中國(guó)不可避免地要通過綠色轉(zhuǎn)型而步入一條新的、更可持續(xù)的發(fā)展路徑。在日前召開的以“綠色發(fā)展的管理制度創(chuàng)新”為主題的中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)2014年年會(huì)上，國(guó)內(nèi)外專家試圖從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度探討如何使用經(jīng)濟(jì)政策或經(jīng)濟(jì)手段來促進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型。

問題一：爬坡負(fù)重的綠色轉(zhuǎn)型面臨哪些困境與機(jī)遇？

過去十年間，中國(guó)的綠色轉(zhuǎn)型進(jìn)程取得了重要進(jìn)展，出臺(tái)了一系列節(jié)能和環(huán)保的政策措施，其中最重要的包括《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和《可再生能源法》，以及地方政府和企業(yè)必須遵守的節(jié)能減排的一系列硬性指標(biāo)。

中國(guó)政府一直沿著綠色轉(zhuǎn)型的方向和道路不斷探索和努力，并有所建樹：

——在經(jīng)濟(jì)績(jī)效方面，中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量在 2013 年達(dá)到 56.9 萬(wàn)億元，居世界第二位，約占全球經(jīng)濟(jì)總量的12%。

——在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，中國(guó)的第三產(chǎn)業(yè)占 GDP 的比重于 2013 年首次超過第二產(chǎn)業(yè)，達(dá)到 46.1%。在第二產(chǎn)業(yè)內(nèi)部，高耗能產(chǎn)業(yè)占總產(chǎn)出的比重由 2009 年的70.5%下降至2012 年的 68.8%。中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到逐步改善，對(duì)重工業(yè)的依存度逐漸降低。

廣東虎門，由世界級(jí)藝術(shù)大師阿納·奎茲歷時(shí)一年打造的30米高公共藝術(shù)作品——“自然混沌”在虎門黃河中心大廈門前建成，標(biāo)志著東莞以藝術(shù)推進(jìn)制造產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)邁開了新的步伐。CFP/供圖

——在可再生能源方面，中國(guó)已成為可再生能源技術(shù)元器件的主要出口國(guó)。到目前為止，中國(guó)在可再生能源領(lǐng)域的投資已達(dá) 677 億美元，居全球之首。

——在環(huán)境績(jī)效方面，環(huán)境污染治理投資在近年來增長(zhǎng)迅速，從2005 至 2012年，已由 1106.7 億元增加到 8253.46 億元。與此同時(shí)，一些主要污染物排放總量持續(xù)下降。全國(guó)七大水系好于Ⅲ類水質(zhì)比例由 2005 年的 41%提高到 2012 年的64%；劣Ⅴ類水質(zhì)比例由 27%下降到 10.2%。

中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)中方首席顧問、中國(guó)工程院院士、原副院長(zhǎng)沈國(guó)舫指出，總結(jié)過去十幾年綠色轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)，總體上，中國(guó)綠色轉(zhuǎn)型的進(jìn)展慢于預(yù)期，仍處于負(fù)重爬坡階段。目前，中國(guó)處于攻堅(jiān)時(shí)期，集中了增長(zhǎng)速度換擋、結(jié)構(gòu)調(diào)整、消化前期刺激政策、社會(huì)矛盾凸顯、資源環(huán)境約束趨緊等多重矛盾和挑戰(zhàn)。

中國(guó)區(qū)域性的環(huán)境污染越來越嚴(yán)重，使得公眾對(duì)于環(huán)境污染問題的焦慮情緒也越來越嚴(yán)重。北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授樊綱分析指出，經(jīng)濟(jì)失衡是導(dǎo)致能源消耗的重要原因之一。

分析表明，能源消費(fèi)增長(zhǎng)加速主要是投資的快速增長(zhǎng)所導(dǎo)致的。按不變價(jià)格計(jì)算，2001-2010 年期間的固定資產(chǎn)投資年均增速高達(dá) 20.8%，遠(yuǎn)高于上世紀(jì) 90 年代 13.9%的增速。這一快速增長(zhǎng)帶來了鋼鐵、水泥、平板玻璃及有色金屬等高能耗投入品的快速擴(kuò)張，因此給能源和環(huán)境帶來了沉重負(fù)擔(dān)。

持續(xù)過度投資導(dǎo)致能源消費(fèi)快速增長(zhǎng)和環(huán)境污染更加嚴(yán)重。在 2000-2012年這 12 年中，能源消費(fèi)從 14.5億噸標(biāo)煤增長(zhǎng)到 36.2 億噸標(biāo)煤，已成為世界第一能源消費(fèi)大國(guó)；同期工業(yè)廢氣的排放量從 13.8 萬(wàn)億立方米增長(zhǎng)到 63.5 萬(wàn)億立方米。

我們不難發(fā)現(xiàn)，自 2012 年環(huán)境空氣治理標(biāo)準(zhǔn)增加了 PM2.5 檢測(cè)指標(biāo)之后，空氣質(zhì)量急劇下降。在城鎮(zhèn)地區(qū)，霧霾越來越嚴(yán)重，危害公眾健康和社會(huì)穩(wěn)定。

其次，中國(guó)持續(xù)的城市化意味著越來越多的人將會(huì)遭受嚴(yán)重的空氣污染。在城鎮(zhèn)地區(qū)，霧霾越來越嚴(yán)重，這不僅降低工作效率，而且危害公眾健康和社會(huì)穩(wěn)定。此外，生態(tài)退化、土壤污染、固體廢物和水污染也對(duì)未來的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成挑戰(zhàn)。隨著“西部大開發(fā)計(jì)劃”的實(shí)施，西部發(fā)展有所加快，但環(huán)境污染問題隨之而來。西部?jī)?nèi)陸省份的生態(tài)環(huán)境更加脆弱，“先污染，后治理”的成本將非常高昂。

樊綱認(rèn)為，從環(huán)境法律法規(guī)執(zhí)行不力到各有關(guān)政府部門之間協(xié)調(diào)不足，一個(gè)突出問題是，政府主要依賴行政手段來解決環(huán)境污染問題，而較少運(yùn)用市場(chǎng)化措施。

眾所周知，市場(chǎng)手段常常通過市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)消費(fèi)者與生產(chǎn)者進(jìn)行決策。相反，行政手段主要依靠政府的檢查和監(jiān)督。但是在過去相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，“我們依賴行政監(jiān)督、行政手段太多，依賴經(jīng)濟(jì)手段太少。導(dǎo)致價(jià)格體系存在扭曲，不能反映資源和環(huán)境的社會(huì)成本，不能采用有利的約束使企業(yè)和個(gè)人保護(hù)環(huán)境。與此同時(shí)，在許多領(lǐng)域里，我們采取了一些激勵(lì)政策，但是這些政策往往都用在了生產(chǎn)者身上，結(jié)果導(dǎo)致大量的生產(chǎn)，卻忘記消費(fèi)和創(chuàng)造市場(chǎng)。中國(guó)目前是可再生能源技術(shù)元器件的主要出口國(guó)，但是我們可再生能源使用率卻非常低。設(shè)備的生產(chǎn)過程中消耗了大量的能源和產(chǎn)生了大量的污染?！狈V說。

如果中國(guó)能夠加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，通過改革和政策調(diào)節(jié)GDP 增長(zhǎng)并且適度放緩?fù)顿Y，而且將得到更強(qiáng)的內(nèi)需支持而更可持續(xù)，能源消耗和環(huán)境污染會(huì)相應(yīng)地顯著減少。

樊綱指出，“綠色轉(zhuǎn)型不是放慢經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度，而是改變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)政策。”

未來15年是綠色轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵階段、實(shí)現(xiàn)2020年發(fā)展目標(biāo)的過渡階段、主要基礎(chǔ)設(shè)施和城鎮(zhèn)化完成的關(guān)鍵時(shí)期，專家預(yù)測(cè)，也是環(huán)境領(lǐng)域可能取得重大成就的時(shí)間段。如何抓住窗口機(jī)遇期，全面深化改革，依法嚴(yán)格實(shí)施，加快綠色轉(zhuǎn)型進(jìn)程成為當(dāng)前亟需回答的問題。

在日前中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)提交給中國(guó)政府的政策建議中提出，決策者要增強(qiáng)危機(jī)意識(shí)，樹立最佳窗口期概念；制定推動(dòng)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的長(zhǎng)期路線圖；“十三五”期間，環(huán)境與發(fā)展領(lǐng)域的全面深化改革應(yīng)取得突破性進(jìn)展。

問題二：圍繞生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)總要求，環(huán)境保護(hù)制度體系如何改革創(chuàng)新？

當(dāng)前嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)凸顯出中國(guó)環(huán)境治理體系的缺陷：環(huán)境治理制度不健全、不到位， 環(huán)境治理體制不協(xié)調(diào)、 不完整， 環(huán)境治理機(jī)制不完善、 不暢通。 除制度、體制、機(jī)制自身的不足，其相互之間也缺乏支撐、激勵(lì)和約束，導(dǎo)致環(huán)境治理體系的整體運(yùn)行無(wú)序。

2014年12月28日起，登錄“江蘇環(huán)?！钡墓倬W(wǎng)可以查詢?nèi)?3個(gè)省轄市的空氣質(zhì)量。這在全國(guó)是第一例。CNSPHOTO/供圖

環(huán)境保護(hù)制度體系存在突出問題，其根源主要是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性，犧牲環(huán)境帶來的“環(huán)境紅利”在一定程度上支撐了改革開放以來經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展；在體制上，環(huán)保部門長(zhǎng)期處于弱勢(shì)地位，環(huán)保執(zhí)法受地方政府 GDP 增長(zhǎng)導(dǎo)向的干擾；中央對(duì)地方政府環(huán)保工作監(jiān)督缺乏體制上的安排；各部門之間環(huán)保職能配置不合理，其他有關(guān)部門未能配置和履行應(yīng)有的環(huán)保職能；在機(jī)制上，對(duì)黨和政府決策者的監(jiān)督考核體系中環(huán)保要求長(zhǎng)期以來未得到應(yīng)有重視；部分環(huán)保制度設(shè)計(jì)不合理，造成執(zhí)法成本高、違法成本低；基層環(huán)保執(zhí)法缺乏強(qiáng)制手段，難以執(zhí)行到位；公眾有序參與環(huán)保、維護(hù)自身權(quán)益和監(jiān)督政府、企業(yè)遵守環(huán)保法規(guī)的機(jī)制尚未建立；指導(dǎo)思想上，長(zhǎng)期存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展收益大于環(huán)境破壞成本、當(dāng)前經(jīng)濟(jì)收益重于未來環(huán)境成本的錯(cuò)誤思想，使得環(huán)境保護(hù)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)王玉慶指出，環(huán)境保護(hù)體制改革必須要處理好三個(gè)關(guān)系：處理好政府、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系，明確各自職責(zé)；處理好統(tǒng)一管理與專業(yè)化分工管理的關(guān)系；處理好中央與地方環(huán)境保護(hù)事權(quán)劃分的關(guān)系。

環(huán)境保護(hù)體制改革應(yīng)遵循自然和環(huán)境系統(tǒng)的基本規(guī)律及管理科學(xué)規(guī)律， 以環(huán)保大部制和增強(qiáng)環(huán)保部門權(quán)威為總體改革方向，進(jìn)一步健全綜合管理和專業(yè)分工的格局；明確中央政府、其他各部門（環(huán)保部門外），特別是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合管理部門相關(guān)的環(huán)境保護(hù)職責(zé)，并建立責(zé)任追究機(jī)制；完善跨行政區(qū)域的協(xié)調(diào)機(jī)制以及中央對(duì)地方政府的監(jiān)督機(jī)制，從而制約地方政府不認(rèn)真執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、影響實(shí)現(xiàn)國(guó)家環(huán)境目標(biāo)的行為；增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的統(tǒng)一性、獨(dú)立性和有效性。

王玉慶介紹說，環(huán)境管理制度改革面臨著環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的問題，包括環(huán)境管理目標(biāo)、方式和工作重點(diǎn)的調(diào)整和轉(zhuǎn)變。

第一，堅(jiān)持依法治國(guó)，用制度保護(hù)環(huán)境。第二是按照鼓勵(lì)和調(diào)動(dòng)一切的因素參與環(huán)境保護(hù)的原則，來構(gòu)建市場(chǎng)調(diào)節(jié)、政府主導(dǎo)的機(jī)制，建立監(jiān)督制衡的制度機(jī)制，提升環(huán)境保護(hù)實(shí)施效果。

“十二五”期間開始調(diào)整，“十三五”各項(xiàng)環(huán)境管理工作將圍繞環(huán)境質(zhì)量管理開展。這需要在所有重大政策制定、政府部門爭(zhēng)端協(xié)調(diào)中，以綜合效益最大化為目標(biāo)，平衡環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的關(guān)系。以科學(xué)研究為基礎(chǔ)，有效協(xié)調(diào)土地開發(fā)、資源利用與生態(tài)環(huán)境承載力的關(guān)系。改變過于依賴行政命令與管制手段的狀況， 建立必要的機(jī)制促進(jìn)企業(yè)與社會(huì)積極主動(dòng)參與環(huán)境保護(hù)。建立高質(zhì)量、及時(shí)、完整的環(huán)境信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)，以便掌握環(huán)境狀況、支撐政策決策、促進(jìn)公眾參與、建立環(huán)境保護(hù)共識(shí)。為此，要進(jìn)一步提升對(duì)環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的認(rèn)識(shí)， 加強(qiáng)理論政策研究， 構(gòu)建有利于環(huán)境質(zhì)量改善的經(jīng)濟(jì)體系，推進(jìn)環(huán)境管理各領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型與制度創(chuàng)新。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，提高公眾參與程度，對(duì)于環(huán)境政策、規(guī)劃制定和實(shí)施，提高環(huán)境意識(shí)、建立環(huán)境共識(shí)、提升公眾信心、改進(jìn)環(huán)境績(jī)效等方面具有重要作用。然而，環(huán)境社會(huì)治理卻是我國(guó)環(huán)境治理體系中的短板，迫切需要加強(qiáng)。

在采訪中，業(yè)內(nèi)專家表示，以制度建設(shè)為重點(diǎn)，打造政府主導(dǎo)的“多元共治”的環(huán)境治理模式，包括治理主體的多元化、治理方式的多元化、治理渠道的多元化。

作為中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員、“生態(tài)文明建設(shè)背景下的環(huán)境保護(hù)制度體系創(chuàng)新”課題組中方組長(zhǎng)王玉慶介紹說，該課題提出了我國(guó)環(huán)境保護(hù)制度體系改革的總體思路。第一，堅(jiān)持依法治國(guó)，用制度保護(hù)環(huán)境。第二是按照鼓勵(lì)和調(diào)動(dòng)一切的因素參與環(huán)境保護(hù)的原則，來構(gòu)建市場(chǎng)調(diào)節(jié)、政府主導(dǎo)的機(jī)制，建立監(jiān)督制衡的制度機(jī)制，提升環(huán)境保護(hù)實(shí)施效果。在中國(guó)的國(guó)情下，政府主導(dǎo)很重要，但同時(shí)要提升市場(chǎng)監(jiān)督作用和公眾監(jiān)督作用。最后是提升新型管理模式，中國(guó)作為發(fā)展中大國(guó)，各地區(qū)的條件差異很大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，解決中國(guó)的環(huán)境問題，必須鼓勵(lì)地方政府因地制宜的探索解決本地環(huán)境問題的方式方法，國(guó)家要提供基本的法規(guī)制度、政策標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃目標(biāo)，要充分發(fā)揮地方政府保護(hù)環(huán)境的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，體現(xiàn)其對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的原則，同時(shí)國(guó)家要加強(qiáng)對(duì)地方的監(jiān)督和努力推進(jìn)信息公開。

在采訪中，業(yè)內(nèi)專家表示，環(huán)境保護(hù)制度體系改革的重點(diǎn)應(yīng)聚焦在風(fēng)險(xiǎn)最高、公眾最關(guān)心、收益最大的領(lǐng)域。應(yīng)該堅(jiān)持依法治國(guó)，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境；按照鼓勵(lì)和調(diào)動(dòng)一切積極因素參與環(huán)境保護(hù)的原則構(gòu)建政府主導(dǎo)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、社會(huì)行動(dòng)的多元共治體制；更多地采用“國(guó)家宏觀指導(dǎo)監(jiān)督，地方自主創(chuàng)新”的新型環(huán)境管理模式。

根據(jù)國(guó)家全面深化改革總目標(biāo)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)提出的總要求和環(huán)境保護(hù)制度體系改革的總體思路，“生態(tài)文明建設(shè)背景下的環(huán)境保護(hù)制度體系創(chuàng)新”課題組提出以下5方面的政策建議：

——?jiǎng)訂T各方面的力量建設(shè)生態(tài)文明，明確職責(zé)，協(xié)調(diào)政策，整合目標(biāo)，形成合力。一是國(guó)務(wù)院通過制定新的政府部門“三定”方案，進(jìn)一步明確各部門特別是綜合部門生態(tài)文明建設(shè)的職能，貫徹資源節(jié)約、環(huán)境友好的要求。將環(huán)境質(zhì)量作為地方政府政績(jī)考核的硬約束，組織第三方對(duì)有關(guān)部委及地方政府履職情況進(jìn)行評(píng)估，將結(jié)果公開。二是建立由國(guó)務(wù)院主管領(lǐng)導(dǎo)任主任的國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)（或國(guó)務(wù)院可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)），指導(dǎo)協(xié)調(diào)各部門的環(huán)境保護(hù)工作，指導(dǎo)協(xié)調(diào)跨區(qū)域、流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門及各地方政府的環(huán)境績(jī)效進(jìn)行獎(jiǎng)懲。三是整合國(guó)務(wù)院各部門污染防治和有關(guān)生態(tài)保護(hù)的職能，突出環(huán)境保護(hù)部門統(tǒng)一、獨(dú)立的監(jiān)督執(zhí)法權(quán)力。

——建立有利于環(huán)境保護(hù)的激勵(lì)機(jī)制。一是落實(shí)國(guó)家鼓勵(lì)環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)財(cái)稅、物價(jià)、金融等政策。中央財(cái)政帶頭確保環(huán)保投入資金增長(zhǎng)率不低于財(cái)政收入增長(zhǎng)率。設(shè)立專項(xiàng)環(huán)境污染治理基金為治理污染籌資。對(duì)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，鼓勵(lì)公私合作模式（PPP），降低投資成本，提高運(yùn)營(yíng)績(jī)效。二是抓緊建立企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)體系，對(duì)遵守環(huán)保法規(guī)的企業(yè)給予鼓勵(lì)，對(duì)大量中小企業(yè)提供治理服務(wù)平臺(tái)。三是積極推動(dòng)行業(yè)、企業(yè)自愿追求良好環(huán)境績(jī)效的行動(dòng)。四是堅(jiān)持“誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)，誰(shuí)破壞誰(shuí)賠償，誰(shuí)保護(hù)誰(shuí)受益”的原則，加快推進(jìn)和完善生態(tài)補(bǔ)償制度，調(diào)動(dòng)地方政府特別是財(cái)政困難地區(qū)保護(hù)環(huán)境的積極性。

——加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)社會(huì)治理，形成多元共治格局。一是優(yōu)先制定落實(shí)公眾參與、信息公開、環(huán)境訴訟的具體制度。認(rèn)真執(zhí)行環(huán)境信息報(bào)告和公開制度，使環(huán)境保護(hù)制度在科學(xué)的基礎(chǔ)上、在法律的約束下、在公開透明的條件中得到有效的執(zhí)行。二是培育發(fā)揮環(huán)保社會(huì)組織的作用，營(yíng)造有利于其發(fā)展的社會(huì)環(huán)境。三是鼓勵(lì)基層組織關(guān)注環(huán)境問題的治理，反映公眾環(huán)境訴求，制定環(huán)境保護(hù)的社規(guī)民約，倡導(dǎo)綠色生活方式。

——必須使環(huán)境保護(hù)部門的權(quán)威、能力和資源與其監(jiān)督管理職責(zé)及任務(wù)相匹配。一是落實(shí)《環(huán)境保護(hù)法》中環(huán)境保護(hù)主管部門“對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”的規(guī)定，國(guó)務(wù)院制定相關(guān)行政法規(guī)，明確規(guī)定環(huán)保部門監(jiān)督同級(jí)政府相關(guān)部門及下級(jí)政府環(huán)保工作的權(quán)責(zé)及工作程序。二是建立統(tǒng)一的環(huán)境信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)及時(shí)、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)信息共享。建立環(huán)境保護(hù)部統(tǒng)一管理的國(guó)家環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)，改革環(huán)境統(tǒng)計(jì)制度。三是加大財(cái)政對(duì)環(huán)保科學(xué)研究、監(jiān)測(cè)及信息化能力、監(jiān)督執(zhí)法能力的扶持力度，鼓勵(lì)按市場(chǎng)機(jī)制由社會(huì)化方式提供各種環(huán)境服務(wù)。大大增加環(huán)保部門公務(wù)員編制，提高執(zhí)法人員素質(zhì)，盡快作出環(huán)境管理執(zhí)法人員盡職免責(zé)的司法解釋。

——以提高效率、確保制度有效實(shí)施為目標(biāo)，改革整合環(huán)境管理制度。一是改革并繼續(xù)實(shí)施污染物總量控制制度，研究制定包括主要污染物排放、煤炭消費(fèi)、二氧化碳排放的全面總量控制制度。探索實(shí)施以環(huán)境容量為基礎(chǔ)的區(qū)域性、流域性污染物總量控制制度和行業(yè)污染物總量控制制度。二是出臺(tái)污染物排放許可制度相關(guān)法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，將排污單位納入統(tǒng)一監(jiān)管。改革環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、“三同時(shí)”制度，做好與排污許可制度的銜接。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度應(yīng)重點(diǎn)用于戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策和國(guó)家跨區(qū)域流域?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境有重大影響項(xiàng)目的評(píng)價(jià)。三是完善環(huán)境與健康相關(guān)制度，健全環(huán)境公益訴訟制度，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境損害賠償和責(zé)任追究。強(qiáng)化司法系統(tǒng)追究環(huán)境違法行為的責(zé)任和能力。

■背景材料

一個(gè)國(guó)家需要擁有偉大的民族精神，一個(gè)城市同樣需要有自己的城市精神。自2010年5月以來，中科院、清華、北大、中國(guó)人民大學(xué)等20余所高校、科研院所的哲學(xué)、歷史、文學(xué)、城市建設(shè)管理等領(lǐng)域的知名專家學(xué)者受邀，參加了北京市的7次研討會(huì)，提出了30多種北京精神初步表述語(yǔ)。2011年9月16日至9月25日，市民登錄網(wǎng)絡(luò)投票系統(tǒng)和參與報(bào)刊選票郵寄達(dá)2929709人。結(jié)果顯示，選擇“愛國(guó)、創(chuàng)新、包容、厚德”的達(dá)175萬(wàn)多人，占了近六成。2011年11月2日，北京市正式公布了“北京精神”——“愛國(guó)、創(chuàng)新、包容、厚德”。

北京精神是一個(gè)有機(jī)整體。愛國(guó)是北京精神的核心，創(chuàng)新是北京精神的精髓，包容是北京精神的特征，厚德是北京精神的品質(zhì)。其中，“創(chuàng)新”作為“北京精神”的精髓，即突破常規(guī)、推陳出新。創(chuàng)新是民族進(jìn)步之魂，是城市活力之源，它體現(xiàn)了北京積極進(jìn)取、追求進(jìn)步的精神狀態(tài)。近年來，北京在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技進(jìn)步、城市建設(shè)、社會(huì)管理等方面取得的成效見證了這座城市的創(chuàng)新精神。

人才是創(chuàng)新的基礎(chǔ)。弘揚(yáng)北京的創(chuàng)新精神，就應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮教育和人才資源集聚的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)教育與科技、經(jīng)濟(jì)的結(jié)合，以世界眼光做好人才引育工作，創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，在創(chuàng)造知識(shí)中培養(yǎng)人才，在培養(yǎng)人才中創(chuàng)造知識(shí)，把北京打造成為世界創(chuàng)新人才聚集之都。

文化是創(chuàng)新的靈魂。弘揚(yáng)北京的創(chuàng)新精神，就應(yīng)當(dāng)繼承傳統(tǒng)文化、弘揚(yáng)優(yōu)秀文化、傳播先進(jìn)文化，促進(jìn)文化創(chuàng)新與交流，形成創(chuàng)新的價(jià)值導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新和文化創(chuàng)新雙輪驅(qū)動(dòng)、比翼齊飛，推動(dòng)首都文化大發(fā)展大繁榮。

歷史的北京，是創(chuàng)新融入血脈、化為基因的文明之城。50萬(wàn)年前，北京周口店的古人類群落點(diǎn)燃了象征中華文明的第一縷星火，蘊(yùn)涵著北京先民的創(chuàng)新膽識(shí)與智慧。3000多年來，一代代北京人將創(chuàng)新精神傳承光大，續(xù)寫了輝煌燦爛的科技文化篇章。從元代天文學(xué)家郭守敬，到“近代工程之父”詹天佑；從明代徐光啟的《幾何原本》，到當(dāng)代華羅庚先生的解析數(shù)論；從京劇國(guó)粹、文學(xué)巨著，到人民藝術(shù)家老舍筆下的民族精神、北京風(fēng)情；從自然與人文交相輝映的歷史景觀，到科技與文化融為一體的奧運(yùn)盛會(huì)，科技與文化猶如車之雙輪、鳥之雙翼，推動(dòng)北京以厚重的文化底蘊(yùn)，向世界詮釋著一個(gè)城市的創(chuàng)新精神。

未來的北京，是在創(chuàng)新引領(lǐng)中建設(shè)中國(guó)特色世界城市，在建設(shè)中國(guó)特色世界城市中實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新引領(lǐng)的希望之城?？萍际莿?chuàng)新的關(guān)鍵，弘揚(yáng)北京的創(chuàng)新精神，就應(yīng)當(dāng)有效參與并引領(lǐng)國(guó)際大科學(xué)時(shí)代，鼓勵(lì)自由探索，推進(jìn)協(xié)同創(chuàng)新，以北京的精神和智慧實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造引領(lǐng)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、內(nèi)生增長(zhǎng)的發(fā)展方式，把北京打造成為國(guó)際科技創(chuàng)新之都。