文_袁南生

美國特色的腐?。ㄉ希潍I(xiàn)金制度下的合法性腐敗

文_袁南生

美國是用金錢和資本構(gòu)造起來的金元帝國，萬事離不開錢。美國擁有人類有史以來最為成功的民主憲政體制，但也毫不例外地打上了金錢的烙印。筆者認(rèn)為，最具美國特色的腐敗現(xiàn)象是政治獻(xiàn)金背后的利益交換，這讓美國的法律處在尷尬境地。你要是沒錢，根本就從不了政。要想當(dāng)官，不論哪一級，總要競選，競選就要有經(jīng)費(fèi)，就要拉贊助。贊助拉得多，以后高升的希望就大。做到州長的，哪個(gè)背后都得有幾個(gè)響當(dāng)當(dāng)?shù)拇筘?cái)團(tuán)?？偨y(tǒng)競選就更不用說了。我在擔(dān)任中國駐舊金山總領(lǐng)事期間，觀察到美國不僅經(jīng)常有、到處有腐敗現(xiàn)象，而且不少腐敗現(xiàn)象具有典型的美國特色。

2012年5月5日，在弗吉尼亞州里士滿的弗吉尼亞州聯(lián)邦大學(xué)，美國總統(tǒng)奧巴馬參加競選集會

美國多黨制離不開政治獻(xiàn)金

美國政客要當(dāng)官得分兩步走。首先他們要獲得有錢人、大公司和勢力集團(tuán)的支持。有了錢他們才能去“招兵買馬”，打廣告，然后再去“取悅”選民。美國的法律允許接受政治獻(xiàn)金，并且進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定。美國競選法規(guī)定，為特定的候選人提供政治捐款(俗稱“硬錢”)，在一次選舉中對每位總統(tǒng)候選人和國會議員候選人捐款額的上限是1000美元，個(gè)人在一次選舉中可為政黨捐獻(xiàn)的錢不得超過2萬美元；用于捐給政治行動委員會的上限為5000美元，每年個(gè)人所允許捐獻(xiàn)的資金總額不能超過2.5萬美元；捐款超過200美元的都要有詳細(xì)的記錄。

企業(yè)或工會曾被禁止直接出資幫助國會議員候選人和總統(tǒng)候選人進(jìn)行競選，但他們可以組成政治行動委員會和個(gè)體資助集團(tuán)，為政黨發(fā)展募集資金(俗稱“軟錢”)，其數(shù)額不受限制。雖然“軟錢”不能直接用于候選人個(gè)人，只能用于為政黨及其各級組織動員選票，但其實(shí)質(zhì)又有什么區(qū)別呢？2010年1月，美國最高法院裁定廢除大企業(yè)提供政治獻(xiàn)金的限額規(guī)定。政治獻(xiàn)金從來都不是“公益善款”，背后必然有著利益交換，這是美國法律的尷尬所在。

美國形形色色利益集團(tuán)的政治獻(xiàn)金不僅為競選者提供了資金的支持，更為利益集團(tuán)本身開辟了一條條通往國會山和白宮的特殊通道，以及對美國各項(xiàng)政策的制定施加影響的渠道。因?yàn)?，不論是哪個(gè)黨派入主白宮，或在國會山中占據(jù)多數(shù)，對美國政府制定的政策都會產(chǎn)生重大的影響力。為了報(bào)答金主們的慷慨，這些黨派和政治人物必將制定或采取一些有利于自己金主的政策。而這些利益集團(tuán)中有些來自美國的各大財(cái)團(tuán)，也有些來自世界不同的國家和地區(qū)。

余胤良被指涉嫌腐敗而被捕入獄，成了美國政治獻(xiàn)金制度的一個(gè)犧牲品

巨額的政治獻(xiàn)金不但容易誘使人“做手腳”，而且，因?yàn)榻邮苷潍I(xiàn)金在很多時(shí)候與受賄界限模糊，只要沒有明顯的利益交換和對價(jià)關(guān)系，很多人都把自己的受賄推到政治獻(xiàn)金上，以此脫身脫罪。盡管對政治獻(xiàn)金進(jìn)行必要的規(guī)制已成為共識，但是要規(guī)范政治獻(xiàn)金也決非易事，相關(guān)法律總是有漏洞可鉆，由此也就出現(xiàn)了很多政治獻(xiàn)金丑聞。

不少人說，美國的政治選舉制度客觀上為官員腐敗創(chuàng)造了條件。在20世紀(jì)前后的幾十年間，美國的競選經(jīng)費(fèi)主要來源于公司、銀行、鐵路和其他商業(yè)集團(tuán)、“肥貓”（有錢的大老板）。當(dāng)時(shí)許多選民對此十分不滿，他們擔(dān)心，政治與金錢的聯(lián)姻太過于密切會造成腐敗。選民的呼聲在1904年得到了響應(yīng)。在1904年大選中，以改革者面孔出現(xiàn)的西奧多?羅斯福(Theodore Roosevelt)，承諾不接受任何公司的捐贈。他最終擊敗民主黨候選人奧爾頓?帕克(Alton B.Paker)，其中部分原因是由于選民認(rèn)為帕克與華爾街的大公司關(guān)系太過密切。然而，選舉后所揭露的事實(shí)顯示，羅斯福事實(shí)上從公司高級職員和董事那里籌集到了大筆經(jīng)費(fèi)。摩根公司向羅斯福捐贈了1萬美元（相當(dāng)于今天的200萬美元）以上，紐約人壽公司也直接捐贈了5萬美元。羅斯福的競選經(jīng)費(fèi)大約四分之三來自于鐵路和石油公司。針對一系列對丑聞的指控，羅斯福很快作出了反應(yīng)，他建議進(jìn)行競選經(jīng)費(fèi)改革。在羅斯福的推動下，1907年國會通過《蒂爾曼法》，禁止銀行和公司在聯(lián)邦選舉中進(jìn)行政治捐款。

然而，選舉離不開金錢，沒有錢，就不能在電視和廣播上播出競選廣告，不能組織各項(xiàng)與競選有關(guān)的活動。沒有競選廣告和其他與競選有關(guān)的活動，就難以讓每個(gè)選民知曉候選人的政治理念，從而保障選民應(yīng)有的知情權(quán)及選擇權(quán)?！敖疱X是政治的母乳”確實(shí)是美國選舉政治的一面寫照。但是，政治與金錢的聯(lián)姻容易造就腐敗。雖然美國采取了不少措施防止這一政治的“母乳”成為“毒汁”，避免民主選舉被腐蝕成權(quán)貴們的金錢游戲。但是，不可否認(rèn)，政治獻(xiàn)金制度確實(shí)催生了不少腐敗現(xiàn)象。在美國政治發(fā)展進(jìn)程中，一些曾被看作是腐敗的行為逐漸演化成政治過程中的正常部分，比如利益集團(tuán)可以向競選者提供巨額競選資金，甚至進(jìn)行權(quán)錢交易。

誰募集的大選資金多，誰獲勝的機(jī)會就大。外交使團(tuán)觀察、分析、預(yù)測誰獲勝，誰失敗，一個(gè)重要的依據(jù)就是看誰募集的大選資金多些，誰的少些。筆者在舊金山工作期間，舊金山領(lǐng)區(qū)的加利福尼亞州、阿拉斯加州、內(nèi)華達(dá)州、華盛頓州、俄亥俄州都進(jìn)行了州長、議員、州務(wù)卿等選舉，觀察大選是總領(lǐng)事館的分內(nèi)之事，筆者因職責(zé)所在得以全過程、多角度地了解美國的大選。加州州長布朗，盡管早已年過七十，但大選資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過競爭對手，結(jié)果是毫無懸念地贏得了大選，得以連選連任。奧克蘭市華裔市長關(guān)麗珍輸?shù)袅舜筮x，是因?yàn)閷κ帜技拇筮x資金遙遙領(lǐng)先。

加州首位華裔參議員余胤良卻沒有這么幸運(yùn)，他競選州務(wù)卿不但未能成功，連參議員位子都丟了，而且還被指涉嫌腐敗而被捕入獄，成了美國政治獻(xiàn)金制度的一個(gè)犧牲品。余胤良是加州首位華裔眾議員，后來又成為首位華裔參議員。2014年，余胤良宣布競選加州州務(wù)卿。州務(wù)卿在州政府中的地位僅次于州長、副州長，實(shí)權(quán)則大于副州長，是負(fù)責(zé)州政府日常事務(wù)的政要。這是加州歷史上第一次有華人競選州務(wù)卿。在白人至上的美國社會，作為黃種人的華人，仍然難以享受到與白人同等的尊嚴(yán)，身為華人的余胤良，即使早已是美國公民，要想贏得州務(wù)卿的大選，其難度非常之大。

為了贏得競選，余胤良必須募集足夠的大選資金。在募集資金的過程中，余胤良可說是千方百計(jì)，其中包括不得不權(quán)力尋租，對提供競選資金的金主承諾以將來的利益輸送作為回報(bào)。然而，他在募集大選資金的過程中被人抓住了辮子，美國聯(lián)邦調(diào)查局派探員對他“釣魚”，大選還沒有開始，余胤良就被美國聯(lián)邦調(diào)查局抓進(jìn)了監(jiān)獄，他雖然經(jīng)取保候?qū)彛靡悦獬w紲之苦，但不僅失去了競選州務(wù)卿的資格，連州參議員的位子也沒保住，不得不宣布辭職。美國舊金山前黑人市長布朗公開表示：是政治獻(xiàn)金害了余胤良，沒有錢選不上，而要募集到足夠的錢難免不腐敗。

布什在美國威斯康星州的密爾沃基在競選活動中造勢

政治獻(xiàn)金制度使腐敗公開化

筆者在舊金山工作期間，奧巴馬總統(tǒng)兩次來舊金山募集大選資金。美國的政治人物募集選舉資金的一個(gè)通常做法是舉行各種集資晚宴，每個(gè)桌上請來各路政壇人士，再留一些空位給各大公司。每個(gè)空位都明碼標(biāo)價(jià)，要想?yún)⒓拥墓揪鸵湾X。集來的錢用于競選、搞大型活動等等，以提高政界人士聲望。所以一個(gè)愿打一個(gè)愿挨，完全用不著背后塞錢送禮。

2004年11月的美國總統(tǒng)選舉，布什陣容共花費(fèi)3.06億美元，一舉擊敗了民主黨候選人克里而衛(wèi)冕成功，使得此次選舉成為歷史上最為昂貴的一次總統(tǒng)大選。布什陣容共籌集競選資金3.6億，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過4年前的1.9億美元。而克里陣容也不示弱，共籌集競選資金3.17億美元，用掉2.41億美元。

奧巴馬2008年競選總統(tǒng)時(shí)，花費(fèi)的金錢又遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過布什。據(jù)《紐約時(shí)報(bào)》報(bào)道，美國民主黨向聯(lián)邦選舉委員會新提交的報(bào)告顯示，奧巴馬總計(jì)籌得的競選經(jīng)費(fèi)高達(dá)近7.5億美元，創(chuàng)下美國總統(tǒng)選舉歷史上個(gè)人籌款紀(jì)錄。整個(gè)選舉之路中，有超過395萬人為其捐款助威。奧巴馬是20世紀(jì)70年代美國選舉制度改革以來首名依法放棄公共資金而選用個(gè)人捐款的總統(tǒng)候選人。直至大選結(jié)束，奧巴馬選舉經(jīng)費(fèi)中還有近3000萬美元的“盈余”。

政治獻(xiàn)金的來源不外乎財(cái)團(tuán)、政治團(tuán)體、個(gè)人以及政府競選資金。商界捐獻(xiàn)給布什資金最多的是金融、保險(xiǎn)和地產(chǎn)界等大財(cái)團(tuán)。捐獻(xiàn)最多的州是布什的老家德克薩斯，加州和佛州緊跟其后。

參議員和眾議員的競選也毫不遜色，從幾百萬到上千萬美元不等。如眾議院共和黨籍議長丹尼斯?哈斯特在2003～2004年中共收到政治捐款480萬美元，花費(fèi)近500萬美元，其中約60%來源于個(gè)人捐款。參議員開價(jià)更高，如參議員伊麗莎白?多勒在1999～2004年間共籌得約1500多萬美元資金，在競選中基本上花光。

不算各位州長，市長和地方議員的選舉花費(fèi)，僅2000年的總統(tǒng)和參眾兩院的選舉就花掉了近30億美元，而1996年的這個(gè)數(shù)是22億美元，1992年是18億美元。想想看，這是多么龐大的一筆資金啊。

除了個(gè)人、公司和政治宗教團(tuán)體之外，美國還有三四十個(gè)職業(yè)游說公司分別為他們的客戶在國會謀取利益。例如，臺灣為爭取美國國會對臺灣獨(dú)立的支持，游說資金少說也有上千萬?？梢姡绹裰髡w的實(shí)際操作與金錢有多么密不可分的聯(lián)系，金錢對美國政治運(yùn)作的滲透已到了無孔不入的地步。

資本家為政客輸血有兩條途徑：政治捐款；請前政府官員院外游說。美國有一種說法，如果你兩者都做，就可以呼風(fēng)喚雨，要風(fēng)得風(fēng)，要雨得雨。如果做其中一項(xiàng)，那你到華盛頓辦事，也會受到政客的善待。政客們通常需要花費(fèi)很多的時(shí)間和精力來拉贊助?！败涘X”才是美國全國上下所關(guān)心的腐敗問題。從政就是要當(dāng)官并且保住職位，而這些在美國都少不了錢。大公司和大資本家不用赤膊上陣，他們完全可以在法律允許的范圍內(nèi)很漂亮地把事情搞定，而且律師也會幫助他們把事情做得很漂亮。大公司和有錢人捐款后獲得的好處之一是少交稅。此外，如果公司做出錯誤決策，可以向政府求援。如果是欠債，想要延期償還，政府會“恩準(zhǔn)”。如果他們想得到什么豁免，政府也會考慮。

拿了錢的政客就會巧妙地運(yùn)作，讓政府制定在宏觀上向某些行業(yè)傾斜的政策或法律。有的時(shí)候回報(bào)也并不一定要有實(shí)際內(nèi)容，只要國家領(lǐng)導(dǎo)人給他們一些榮譽(yù)就可以。在美國主要是國家領(lǐng)導(dǎo)人給面子?？肆诸D在好萊塢有許多好朋友，每次去“化緣”都能帶回來很多很多的錢。投之以桃，報(bào)之以李。比如，好萊塢朋友們到華盛頓都要去白宮看望他們的好兄弟克林頓?？肆诸D會很熱情地招待他們，還邀請他們在白宮的客房林肯臥室留宿。因此，有一種說法稱，白宮簡直成了好萊塢明星的專用旅館。

政客對政治獻(xiàn)金不能白拿，必須投桃報(bào)李。投桃報(bào)李不排除在個(gè)案上照顧朋友，但一切都做得很隱蔽，不露痕跡。杜勒斯沒當(dāng)上國務(wù)卿之前是紐約一家大律師事務(wù)所的合伙人。該所的一家客戶原本是美國政府反托拉斯訴訟的對象，杜勒斯當(dāng)上國務(wù)卿之后，此案便不了了之，其中奧妙很難說清楚。不少從政的人從政壇上退下之后，都自己“下?！被蚴侨プ鲱檰?，根據(jù)在他們?nèi)螘r(shí)的級別，收入各有不同，但都極為可觀。這些人靠的全是當(dāng)初在政壇上建立的老關(guān)系。

多黨制并沒有解決腐敗問題

有人認(rèn)為，多黨制才能從根本上解決腐敗問題，然而，美國多黨 (含兩黨) 制建立后，腐敗現(xiàn)象一直如影隨形，并沒有因?yàn)檎h政治這一“重要的政治發(fā)明”和“現(xiàn)代政治制度的杰作”而銷聲匿跡，政黨腐敗丑聞在不少多黨制國家一直是此起彼伏，甚至有過臭不可聞的時(shí)期。18世紀(jì)的英國，各級議會議席甚至標(biāo)價(jià)競賣，候選人賄買選民、操縱選舉比比皆是。而此時(shí)，正是輝格黨和托利黨在政壇上異?；钴S時(shí)期。19世紀(jì)中后期的美國，格蘭特將軍任總統(tǒng)時(shí)，任人唯親、反貪不力，使得本應(yīng)成為聯(lián)邦政府道德楷模和典范的總統(tǒng)內(nèi)閣貪污腐敗成風(fēng)，連副總統(tǒng)都被爆出受賄丑聞，制造了美國歷史上聲名狼藉的“腐敗內(nèi)閣”。可別忘了，這個(gè)時(shí)期美國的民主黨和共和黨都陷在腐敗泥潭里不能自拔，真是“烏鴉別說豬黑”。

20世紀(jì)以來尤其是二戰(zhàn)后，一些國家開始在制度、道德等層面建立約束政黨特別是執(zhí)政黨運(yùn)用公權(quán)的權(quán)力制衡和監(jiān)督機(jī)制，但仍然沒有解決多黨制條件下的腐敗問題，腐敗這一頑癥至今仍在絕大多數(shù)西方國家不同程度地存在的。在二十世紀(jì)八九十年代，數(shù)十個(gè)發(fā)展中國家主動或被動地實(shí)行了多黨制后，腐敗現(xiàn)象不僅沒有得到解決，有些國家甚至較之前更加嚴(yán)重。“透明國際”公布的數(shù)據(jù)表明，2012年世界上最腐敗的10個(gè)國家與地區(qū)中，9個(gè)是實(shí)行多黨制的國家。這更以事實(shí)擊穿了關(guān)于實(shí)行多黨制能夠解決腐敗問題的臆斷。

腐敗是國際性的現(xiàn)象，是國際社會共同面對的一個(gè)頑癥。實(shí)行多黨制（或兩黨制）的美國，其腐敗程度不亞于世界上其他國家。在美國，從聯(lián)邦、州到地方各級權(quán)力機(jī)關(guān)，都存在腐敗現(xiàn)象。上至國會議員，下至普通公職人員，都可能與腐敗扯上關(guān)系。據(jù)2014年美國司法部公布的數(shù)據(jù)顯示，過去20年內(nèi)，共有2萬多人因腐敗被判有罪，其中后10年比前10年案件增加了3.2%。另據(jù)蓋洛普公司最新民調(diào)顯示，半數(shù)以上美國受訪者認(rèn)為，腐敗是聯(lián)邦政府首要應(yīng)該解決的問題，降低聯(lián)邦赤字、就業(yè)、醫(yī)保等熱門議題則位列其后。有腐敗就有“老虎”，反腐敗就必然要“打老虎”，美國也不例外。

位于美國中北部的伊利諾伊州就因“盛產(chǎn)”腐敗州長而著稱。據(jù)統(tǒng)計(jì)，過去40多年來，該州9任州長中有5人曾因涉嫌腐敗案件被起訴，其中4位州長最終鋃鐺入獄。與中國一樣，美國歷史上的不少“大老虎”，他們并非一開始就是十惡不赦的大貪官，其中也有王牌飛行員、越戰(zhàn)英雄、警界英豪、黑人政治領(lǐng)袖，不少人還為美國做出過杰出貢獻(xiàn)。但當(dāng)位高權(quán)重以后，他們卻恃寵生嬌胡作非為，最終鋃鐺入獄。

談到有美國特色的腐敗現(xiàn)象的時(shí)候，有一個(gè)詞經(jīng)常出現(xiàn)，這就是“期權(quán)腐敗”。有美國朋友私下告訴我，在美國，許諾給官員將來的好處，比如金錢、實(shí)物、職位或者商業(yè)機(jī)會，都是屬于行賄行為。美國官員任職時(shí)很干凈，幾十塊錢的小禮物都不能拿，但是好處卻早已存在那里，等到卸任后大大方方地合法拿就是了。這里有個(gè)涉及大軍火商的案例。德魯揚(yáng)是美國空軍的裝備部長，希爾斯是美國大軍火商的財(cái)務(wù)部長，在換裝“空中加油機(jī)”的操作中，軍火商許諾，等空軍裝備部長退役后，就請他來公司工作，裝備部長則投桃報(bào)李給予這家軍火公司以生意上的方便。2002年空軍裝備部長退役，2003年初進(jìn)入這家軍火公司某部門擔(dān)任副主任。同時(shí)，該部長的女兒和準(zhǔn)女婿也進(jìn)入軍火公司工作。而根據(jù)美國聯(lián)邦法律，聯(lián)邦雇員不得介入與自己有利益相關(guān)的事務(wù)。這位裝備部長既然有意退役后進(jìn)入這家軍火公司工作，那么在涉及該軍火公司業(yè)務(wù)的時(shí)候，就應(yīng)該主動回避。然而，他不但沒有主動回避，反而幫助該公司。

這事兒很蹊蹺。于是，美國聯(lián)邦調(diào)查局和國防部展開了聯(lián)合調(diào)查。調(diào)查結(jié)果表明，軍火商的確事先許諾給職位，裝備部長的確提供了方便。這就是典型的錢權(quán)交易。結(jié)果，在當(dāng)年，這家軍火公司的CEO下臺，財(cái)務(wù)部長被判刑4個(gè)月，罰款25萬美元，并被罰處200小時(shí)的社區(qū)服務(wù)；空軍裝備部長被判刑9個(gè)月，罰款5000美元和處罰150 小時(shí)的社區(qū)服務(wù)。這樣，這兩位社會的精英被迫充當(dāng)“掃地工”了?？哲娧b備部長的高薪夢才做了幾個(gè)月，就給聯(lián)邦調(diào)查局給打碎了。而且，大軍火商也受罰：強(qiáng)制性罰款5000萬美元，民事罰款5.65億美元，而且凍結(jié)該軍火公司與國防部的合同。

2010年1月21日，美國聯(lián)邦最高法院的9名大法官以5比4的微弱優(yōu)勢通過了一項(xiàng)有關(guān)政治獻(xiàn)金的法律裁定，廢除了63年來對公司、非營利團(tuán)體和工會在美國選舉中獻(xiàn)金助選的金額上限，對公司和工會在初選前30天或大選前60天禁止播放競選廣告的禁令也同時(shí)取消。這一法律裁定為擴(kuò)大金錢在大選中的作用提供了法律依據(jù)，從而很有可能使政治獻(xiàn)金制度催生出更多的腐敗。

（作者系外交學(xué)院黨委書記，此前任中國駐舊金山總領(lǐng)事，應(yīng)邀為本刊撰寫專欄稿件）